横向地方政府竞争的测度和描述性分析

关于横向地方政府竞争的衡量已经有很多相关文献的研究。薛凝(2012)和郑磊(2008)选择各省实际利用的FDI占当年全国实际利用FDI的比重来衡量政府竞争度。张军等(2007)采用各省人均实际利用外商直接投资(FDI)来衡量,其原因是地方政府的标尺竞争主要体现在以吸引外资为主的经济发展战略上,文章认为,各地区对外商投资企业的相对税率作为竞争的代理变量的方法由于外商投资企业长期以来享受着超国民待遇,所负担的实际税率与名义税率差别很大,所以因为数据上的种种残缺,直接使用FDI来衡量更加合适。而吴群、李永乐(2010)研究的目的是考察政府间竞争对土地财政的影响,且外商直接投资最终要落实到土地上,因此也选择人均FDI作为地方政府竞争的代理变量。

李涛、周业安(2008)采用各地区财政支出的水平与结构来衡量政府的支出竞争,包括在某时间段内的人均实际总体财政支出水平、人均实际基本建设财政支出水平及其在人均实际总体财政支出水平中的比重等。

傅勇和张晏(2007)通过构造各地区外资企业的相对实际税率来刻画地方政府竞争的努力程度。具体做法是:先估算外资企业实际负担税率,再逐年计算各省份的实际税率均值,最后用该均值除以该年各省的税率得到竞争程度。相对税率越低,地方政府的竞争强度越大。王美今、林建浩、余壮雄(2010)提出用地方政府政策变量来衡量地方政府竞争,分别为宏观税负、政府支出相对规模、基本建设支出比重以及科教文卫支出比重。

付强、乔岳(2011)利用商品的相对价格信息来得出市场分割度,并用市场分割度来衡量政府竞争。

本报告在前人研究的基础上,选择市场分割指数和土地招拍挂价格与协议出让价格之比来衡量地方政府竞争度

一、基于市场分割度的地方政府竞争度衡量

地方保护主义是地方政府竞争的一个重要方面,而地区市场分割度的测度是研究地方保护主义的重要任务。现有文献对于市场分割度测量的主要方法有生产法、贸易法、专业指数法和价格指数法。本报告借鉴帕累斯雷登(1996、2001、2001)和陆铭、陈钊(2006)的测算方法,采用价格指数法测度地区市场分割程度。陆铭和陈钊采用相对价格方差的方法测度了1985～2001年中国地区间市场分割程度,而根据地方债数据的可得性,本报告将探讨1999～2011年的市场分割度。本报告在前人研究的基础上做了以下改进:首先在陆铭、陈钊(2006)研究的基础上,增加了对重庆市场分割度的测量;其次测量了2001年以后的市场分割度;最后在价格指数的选择上进行了扩张。

采用相对价格指数的分析方法需要3维(t×m×k)的面板数据。其中,t为时间,m为地区,k为商品。我们的原始数据是历年《中国城市(镇)生活与价格年鉴》(2000～2012年)中的分地区商品零售价格分类指数,涵盖了1999～2011年全国29个省、直辖市和自治区10类商品,具备了时间、地点和商品种类3个维度(13×29×10)。我们的数据筛选原则如下:一是以1999年作为数据集的起始年份;二是剔除了西藏和海南的数据,这些地区的数据时序较短或没有相邻省份,故未采用;三是在商品种类的取舍上,陆铭和陈钊选择的依据是1985年以来连续统计的商品,本报告将1999年以来未纳入统计范围的商品略去,只选取了10类从1999年起连续统计的商品,包括粮食、油脂、鲜菜、饮料烟酒、服装鞋帽、中西药品、书报杂志、体育娱乐用品、日用品及燃料;四是由于数据的缺失,2000年体育娱乐用品以文化办公用品代替。

我们利用《中国统计年鉴》中的分地区商品零售价格指数,可以构造13年(1999～2011年)来64对接壤省(市)的相对价格方差,方差数据一共是832个(13×64)。相对价格方差)在每一个省级单位构成了时序数据,便于我们直接观察方差随时间推进的演变情况,从而利用时间序列的自身运动规律检验市场整合程度的变化趋势。相对价格方差方法还有另外一个优点,即综合了可利用的不同商品的价格信息,形成了对商品市场整合程度的总体评价。本报告把计算相对价格方差的总体范围限定在相邻省份,这是因为我们可以利用邻省的市场分割程度的指标,进一步计算出每一个省级单位的市场分割程度的指标,构建相应的分割指数的面板数据;同时,相邻省份的经济活动联系更加紧密,更有政府保护主义的倾向;最后,相邻省份之间经济结构、自然环境等资源禀赋更接近,也会导致政府之间的竞争。

相对价格方差的具体计算方法如下:

(1)计算相对价格绝对值。

(2)采用去均值(de-mean)方法消除与特定商品种类相联系的固定效应ak(fixed-effects)带来的系统偏误。具体做法是:设由ak与两项组成,ak仅与商品种类相关,与i、j两地特殊的市场环境相关。要消去ak项,应对给定年份t、给定商品种类的在378对省与省之间求平均值,再分别用这378个减去该均值。以去均值的方法得到-=(ak-)+,令qijt=εijt-=-。

(3)最终用以计算方差的相对价格变动部分是,在这里仅与地区间市场分割因素和一些随机因素相关。

通过处理已经不包括与它自己的特征有关的信息,而只包括了与市场分割程度有关的信息。本报告的目的是揭示市场分割如何影响经济增长。因此,我们将64对相邻省间的指数按省合并,得到每一个省与其邻省的市场分割指数。例如,上海的市场分割指数就是上海和江苏之间、上海和浙江之间的市场分割指数的均值,其他各省市的市场分割指数也是这样计算的。

从图6-2、图6-3可以看出,全国市场分割度趋势是下降的,也就是说,市场保护主义倾向在下降,这和陆铭、陈钊(2006)的研究结果一致,但是仍然存在市场分割度的变化呈现出波动性较强的特点。

图6-2　市场分割度变动趋势

注:本图使用stata11制作,北京=1,天津=2,河北=3,山西=4,内蒙古=5,辽宁=6,吉林=7,黑龙江=8,上海=9,江苏=10,浙江=11,安徽=12,福建=13,江西=14,山东=15,河南=16,湖北=17,湖南=18,广东=19,广西=20,重庆=22,四川=23,贵州=24,云南=25,陕西=27,甘肃=28,青海=29,宁夏=30,新疆=31。

图6-3　市场分割度变动趋势

从图6-4可以看出,北京、天津、重庆、上海、云南五省市的市场分割度较高,河南、山东、江西、吉林、山西的市场分割度较低,并且地理位置较近的省份市场分割度的表现也比较一致,例如东三省的市场分割度数值接近。

图6-4　各省、直辖市、自治区市场分割度

二、基于FDI的政府竞争度测量

采用各省人均实际利用外商直接投资(FDI)来衡量,其原因是地方政府的标尺竞争主要体现在以吸引外资为主的经济发展战略上,一个省的人均FDI越高,说明这个省的竞争强度越大。改革开放以来,我国沿海地区借助其经济和区位优势,一直对吸引外资非常重视,各地为争夺外资项目也经常处在激烈竞争之中。地方政府之间的竞争程度越高,其财政支出结构就越有激励偏向于基础设施建设等生产性支出。观察现实情况可以看到,虽然中国不是完全意义上的分权国家,但是地方政府在分包制下在本辖区内拥有很高的自主权,地方政府会利用这种自主权来吸引资本的流入,而国内资本由于体制限制很难自由流动,各地方政府将吸引外资作为其主要目标。在这种情况下,地方政府主要竞争行为表现为制定各种优惠政策来吸引FDI。地方政府之间竞争的方式有提供制度优惠、提高基础设施水平、违规出让土地等。但是由于数据可得性的问题,我们在这里主要用各省实际吸收的FDI作为度量地方竞争力度的代理变量,同时用各年人民币对美元的平均汇价(中间价)进行折算。

从图6-5可以看出,各省的竞争强度均呈上升趋势,同时,各地区之间存在较大的差异,东部地区竞争程度较高,中部其次,西部较低,并且西部地区的政府竞争强度波动较大,明显高于东中部。

直接以地方政府实际利用的FDI数量作为代理变量的研究方法也有自身缺陷,FDI受外界因素的影响很大。某个年份某省实际利用的FDI绝对数量出现下降可能是因为整个国家的经济环境影响所致,但这并不意味着该省在全国的竞争能力有所下降。有很多研究以各省实际利用的FDI占当年全国实际利用FDI的比重作为衡量政府竞争度的代理变量,本报告在这种方法上进行改进,考虑到各省经济规模和人口有差距,FDI占全国FDI的比重不能完全衡量政府的竞争强度,因此本报告采用各省人均FDI和全国人均FDI之比来衡量地方政府竞争强度。

图6-5　各省人均FDI变动趋势

注:本图使用stata11制作,北京=1,天津=2,河北=3,山西=4,内蒙古=5,辽宁=6,吉林=7,黑龙江=8,上海=9,江苏=10,浙江=11,安徽=12,福建=13,江西=14,山东=15,河南=16,湖北=17,湖南=18,广东=19,广西=20,重庆=22,四川=23,贵州=24,云南=25,陕西=27,甘肃=28,青海=29,宁夏=30,新疆=31。

从图6-6可以看出,各省FDI的竞争强度在绝大部分省份呈现上升趋势,同时竞争强度仍然呈东、中、西部依次下降的趋势。

三、基于土地出让方式的政府竞争度测度

地方政府之间通过财政刺激方面的竞争吸引外部投资进入,但是中国中央政府的制度约束和地方政府之间的模仿及政策趋同趋势降低了这一方式的实际效果。因此在中国,土地资源的供给差异是地方政府吸引区外投资(尤其是FDI)的主要途径之一。在财政分权环境下,地方政府在吸引外资进入过程中存在过度竞争行为,其中,地方政府普遍采取了低土地出让的做法。城镇化进程中,地方政府在引入资金过程中存在压低工业用地价格的倾向,使财政承担土地征用、平整、开发等成本代价。地方政府在工业用地定价过程中具有较大的自由空间,而地方政府之间的投资争夺会导致地方政府在工业用地协议出让价格方面进行恶性竞争,陷入“寻底竞争”(race to bottom)活动,即地方政府都提出工业用地的低出让价格优惠,却并未能够吸引投资进入,甚至“背上投资环境不佳的恶名”;而同时,获得投资的地方也可能因为低工业用地出让价格而降低外部投资所能带来的好处。地方政府争夺流动性税基的过程会导致工业用地出让价格低于其理论价值,其目的是期望以短期的财政收入减少为代价换取地区经济的增长和未来财政收入的增加。

图6-6　各省以FDI比重衡量的政府竞争强度

注:本图使用stata11制作,北京=1,天津=2,河北=3,山西=4,内蒙古=5,辽宁=6,吉林=7,黑龙江=8,上海=9,江苏=10,浙江=11,安徽=12,福建=13,江西=14,山东=15,河南=16,湖北=17,湖南=18,广东=19,广西=20,重庆=22,四川=23,贵州=24,云南=25,陕西=27,甘肃=28,青海=29,宁夏=30,新疆=31。

2002年5月出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部[2002]第11号令)第四条规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,而工业用地仍然可以采用协议方式出让。同时,鉴于《国土资源年鉴》中只有2003年以后的土地出让提供了招拍挂和协议出让的分项交易面积及出让金,本报告采用招拍挂土地单价和协议出让土地单价之比来衡量地方政府利用土地资源进行竞争的强度。

在利用土地资源进行地方政府竞争的过程中,土地一级市场的政府垄断,使得隐性土地财政模式较容易实现。政府可通过土地协议出让方式压低价格,换取开发商的基础设施投资积极性。但前面的分析逻辑并不以土地出让环节的协议出让方式为前提,事实上土地招拍挂方式也可以运用捆绑合约,只不过相对于协议出让方式而言,实施起来会受到更多的制度约束。

图6-7　土地价格结构性偏离变动趋势

注:本图使用stata11制作,北京=1,天津=2,河北=3,山西=4,内蒙古=5,辽宁=6,吉林=7,黑龙江=8,上海=9,江苏=10,浙江=11,安徽=12,福建=13,江西=14,山东=15,河南=16,湖北=17,湖南=18,广东=19,广西=20,重庆=22,四川=23,贵州=24,云南=25,陕西=27,甘肃=28,青海=29,宁夏=30,新疆=31。

从图6-7可以看出,除了个别省份个别年份的异常值之外,土地价格结构性偏离与FDI竞争一样也表现出东、中、西部依次下降的特征。

从图6-8可以看出,全国土地价格结构性偏离呈现下降的趋势,最高点出现在2006年,最低点出现在2008年,但是这也有可能与全国房地产调控带来的土地招拍挂价格受影响有关。

图6-8　全国土地价格结构性偏离变动趋势

图6-9　各省、直辖市、自治区土地价格结构性偏离状况

从图6-9可以看出,除了青海省的土地价格结构性偏离状况超过所在西部地区的均值,呈现异常状态外,其他省份的土地价格结构性偏离表现为东、中、西部依次下降的趋势。