中国公共事业管理体制改革与对策

3.3　中国公共事业管理体制改革与对策

改革开放以来，我国公共事业管理开始从政府事业向社会公共事业转型。与此同时，我国传统的事业管理体制与业已形成的新型公共事业之间的矛盾也日益凸显出来。受传统惯性的影响，现行公共事业管理体制必然带有传统的某些特点，传统事业管理体制的弊端也依然不同程度存在着。事实上，我国现行的公共事业管理体制，是在传统计划经济体制下所形成的国家对于事业单位及其活动所采取的各种管理制度、管理组织、管理手段与管理方式的总称。因此，分析我国现行公共事业管理体制中存在的问题，有针对性地改革公共事业管理体制，探索现代公共事业管理新体制模式，已成为当前的突出问题。

3.3.1　我国现行公共事业管理体制中存在的问题

随着我国经济体制改革的不断深入，我国的公共事业组织得到了蓬勃的发展，对发展我国社会主义市场经济起到了巨大的推动作用。从目前情况看，我国的公共事业组织发展总的趋势是好的，但仍然存在许多问题，这些问题严重地阻碍了我国的公共事业管理体制的改革和发展。具体表现如下。

1.管理主体仍较为单一

受传统计划经济的影响，由于市场力量的薄弱和公民社会的不成熟，政府仍充当公共事业管理的单一主体，即使是带企业性质的事业性单位或国有企业也是政府的附属物。这种单一的由政府完全进行公共事业管理的体制最大的弊端是信息失灵，政府无法完全了解公民对公共产品的需求，以致供求脱节、供求错位，公民需要的政府不能完全提供，政府提供的公民不需要，抑或在数量、质量和时间上不能满足公民的需要。公共事业管理主体单一也不符合经济学的帕累托最优。因为公共产品性质复杂，有公共性的一面，也有部分市场营利性的特征，不同种类的公共产品选择不同的提供主体才能达到帕累托最优。政府作为公共事业管理的单一主体难以有效提供市场营利性的公共产品。

2.公共事业活动的非经济化

一般认为，事业单位不直接从事物质资料生产，但直接或间接地为上层建筑服务，为改善社会生产和人民物质文化生活条件服务，属于非物质生产部门，既不具有生产经营职能，又不具有实行政治统治与组织管理经济的职能。^[9]由于事业单位不具有实行政治统治与组织管理经济的职能，不具有生产功能，没有生产收入，不实行经济核算，当然也就不是一种经济组织。这种非经济化的定位，必然会导致将科学、教育、文化、卫生、体育等事业活动排斥在经济活动之外，并将事业发展与经济发展割裂开来。公共事业活动与经济之间的脱离，不能促进公共事业部门的商品化生产经营的发展，从而既影响了“公共事业”经济的成长和事业本身的发展，又影响了其他“非事业”产业经济增长的速度和质量，不利于整个国民经济的协调发展。另外，事业活动的非经济化，割断了“事业”与经济之间的内在联系，造成产业结构失调与市场体系缺陷，抑制了事业部门的商品化生产经营的发展，使科学技术成果不能迅速转化为现实的社会生产力，从而阻碍了科学技术进步，也阻碍了社会经济的高质量增长。

3.事业资源配置的非社会化

国家包办一切事业，是通过政府各事业职能部门及其所附属的各类事业单位来实现的。而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式来加以配置和运用的。由于事业活动方式的非产业化，以及国家财政无偿供给各类事业经费，造成事业单位的行政化与福利化。于是，各部门、各地区、各单位都纷纷建立各自所属的事业体系和事业单位，要事业人员编制，争事业发展经费，形成了“政出多门”、“事出多门”的事业发展格局。事业资源配置的非社会化，主要表现为事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，公共事业单位存在无效率运行状态和公共事业单位人浮于事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。

4.公共事业机构的行政化

事业单位应该是相对独立于政府，自主从事公共事业管理的社会性组织，但我国事业单位大多数具有明显的行政化特征，我国公共事业机构存在行政化问题：（1）现有的许多公共事业组织仍带有浓重的“官办”色彩，国家包办并直接控制公共事业运营的情况严重。（2）组织结构、运作方式及行为方式均深受政府影响，几乎照搬政府组织结构形式及权力运作方式，相当多的事业单位的工作方式和工作程序，都沿袭了行政机关的工作方式和工作程序，仿效政府机关行政命令式的工作方式，其业务展开不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”，不符合公共事业管理的规律。（3）“事业单位”职工都属于国家干部，“论资排辈”和“官本位”在事业单位中表现明显，官僚作风不同程度地存在。

5.公共事业管理的非法制化

我国公共事业管理存在非法制化问题，公共事业单位的法律地位长期不明确。一是对公共事业组织缺少较为完善统一的法律、法规体系。各事业单位的特殊性在法律上得不到体现，导致有的营利性质的事业单位依然全额享受国家财政补贴；对国外资本进入公共事业领域也无完善的法律规定。二是公共事业管理法律、法规重程序法而轻实体法。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例（1950年的《社会团体登记暂行办法》，1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》）都属程序法规，大多只规定了登记注册的过程、手续，而缺乏实体性内容的系统规范，导致公共事业管理性质不明，职能不清。三是对已有的公共事业领域的法律法规执行不到位，执法队伍构成不够合理，法律监管人员整体素质不高，执法方式单一，不能起到应有的法律监管之作用。

6.事业运行机制的非效率化

只要投入，不讲效率，这是中国传统事业管理体制的又一个重要特征。国家包办一切事业，事业单位的行政化与非产业化，事业资源配置与利用的非社会化，造成了中国传统事业运行机制的非效率化。在传统事业管理体制下，国家包办一切事业，财政统包供给一切事业经费，事业单位不实行经济核算制，从而使事业运行过程失去了利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，其结果是造成事业单位运行低效率或无效率。

上述分析表明，在深化公共事业管理体制改革的过程中，需针对所存在的关键问题与主要障碍采取对策措施，创新公共事业管理体制，进行有效的公共事业治理。

3.3.2　我国公共事业管理体制改革的目标

建立现代事业制度，是我国公共事业管理体制改革的一个主要目标。实现政事分开，建立现代事业制度，应成为我国公共事业管理体制改革的目标模式。建立现代事业制度，是一项重大的管理制度创新，要求提出新的改革构想，设计新的改革方案，做出新的制度安排。

所谓现代事业制度，是指与中国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理制度，它是有关现代事业组织的事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、事业运行管理制度、事业评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度的总称。现代事业制度是现代市场经济社会的一项基本的组织管理制度，有着若干不同于中国传统事业制度、现代政府制度和企业制度的基本特征。

1.健全的事业法人制度

这是现代事业制度的一项主要内容，也是建立现代事业制度的基础。法人是一种享有民事主体资格的组织。我国的《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”^[10]法人具有下述基本法律特征：第一，法人是一种社会组织，必须按照自己的章程、条例或国家规范性规程所规定的方式，为一定的目的进行活动；第二，法人拥有独立的财产或经费，法人财产不仅独立于其他社会组织和自然人的财产，独立于自己成员的其他财产，而且独立于创立人（包括国家）的其他财产；第三，法人能够独立承担民事责任，除法律另有规定外，国家、法人成员个人对法人的债务不承担责任，而应当由法人以自己所有或经营管理的财产承担民事责任；第四，法人能够以自己的名义参加民事活动，并对自己的民事行为负完全的法律责任。

由上述分析可知，建立完善的事业法人制度，有利于实现国家事业所有权、经营权与监督管理权的分离，从而有利于实现政事分开，资事分开，建立独立的事业主体，使其拥有必要的经营自主权，并承担相应的责任。

然而，目前中国尚未建立起比较完善的法人制度。在现行的《中华人民共和国民法通则》中，还没有专门的事业法人规定，而是将“事业单位”与“机关”和“社会团体法人”并列在一起。该法规定“有独立经费的机关从成立之日起”即“具有法人资格”，而一些“依法不需要办理法人登记的”、“具备法人条件的”事业单位，从成立这一法律规定之日起的事业单位，也自动具有法人资格。单位具有与国家机关相同的法人地位，从法律上肯定了行政事业一体化的组织制度安排。显然，这是与我们在前面所界定的“现代事业组织”是不相适应的，也不利于建立现代事业制度。

根据现代事业制度设计构想，中国事业管理体制改革的一个主要目标，就是要建立完善的事业法人制度，从法律上确认事业机构的非政府、非企业的性质，确立其独立的事业主体地位，使其拥有必要的独立财产，具有必要的权利、行为和独立承担相应责任的能力，并且能够以自己的名义、依法面向社会自主开展事业活动。只有这样，才能真正实现政事分开、资事分开，充分调动和发挥各类事业组织及其人员的积极性、主动性和创造性，增强事业机构适应市场经济环境和自我发展的能力与活力，提高事业服务的效率、质量和水平。

2.多样化的事业组织模式

组织模式是各种组织要素相互联系的组合方式，包括组织部门结构、组织层次结构及其相互沟通、控制、协调的组织制度规范等。在相同的组织资源条件下，不同的组织模式往往会产生不同的组织活动效率，因此，组织模式是决定组织效率的一个关键因素。

由于事业机构的性质、目标、功能、活动内容与运作方式等均不同于政府机构和企业机构，因此，事业组织的形式也应有别于其他组织的模式。另外，现代事业组织的资源和环境等条件均不同于传统事业组织的条件，所以，现代事业组织为了适应外部环境的变化，也必须不断地进行组织创新，采用新的组织模式。在当代各发达市场经济国家里，既没有一个统一的“事业”概念，也不存在一个标准的“事业组织模式”。例如，在我们称为“事业”的科学、教育、文化、体育、卫生等社会组织中，有些事业机构在美国被称为“非营利机构”、“免税机构”、“慈善组织”等，有些事业组织在日本则被称为“公企业”^[11]。至于事业机构的组织形式和名称更是各不相同，一些成功的著名事业机构也没有统一的组织模式。例如，德国的普朗克学会是一个主要从事基础研究的大型科研实体，有“诺贝尔奖得主的摇篮”之称，其成功的主要原因之一就在于独特的组织管理方式；美国的兰德公司和巴特尔研究所都是著名的非营利研究机构，其组织结构也各具特色。^[12]

相比之下，中国的各类事业组织，模式陈旧，结构单一，机构臃肿，人浮于事，管理混乱，如此等等，所有这些正是造成事业单位缺乏发展活力和工作效率低下的一个重要原因。根据建立现代事业制度的设计构想，中国现行事业管理体制改革的又一个重要目标，就是要改变单一化的、陈旧落后的事业单位组织模式，建立多样化的、新型先进的现代事业组织，实现事业组织创新。当然，由于不同的事业机构具有各不相同的性质、目标、功能和规模等，所以，应该分别采用不同的组织管理形式，包括公司型、协会型、俱乐部型、公社型、公团型、学会型、实验室型、研究中心型以及其他各种组织模式。只有这样，才能建立起灵活多样的现代事业组织，提高事业组织管理的效率和水平，实现事业组织管理的现代化与科学化。

3.多元化的事业投资与经营补偿制度

拥有必要的独立财产或经费，是现代事业组织生存和发展的必要条件，也是其正常开展事业经营活动的经济基础。然而，由于事业组织是非营利机构，所以，私人组织与个人对于事业投资的积极性是非常有限的，除非能够得到政府的特别鼓励和社会公众的普遍赞誉。另外，事业组织不仅不能以营利为目的，无法获取大量利润，而且在许多情况下不能有效地补偿其全部经营成本，所以，事业组织普遍缺乏自我补偿与自我投资的能力。如果完全依靠政府进行公共事业投资，又会产生这样一些新的问题：一是因“事业”界限不清而导致公共投资范围的扩大化，二是可能降低事业组织的运行效率，三是有限的公共事业投资将大大制约各项事业的健康发展。那么，在市场经济条件下，应该建立一种什么样的事业投资与经营补偿机制呢?

根据市场经济发展的一般规律，借鉴国外先进管理经验，结合中国实际情况，可以建立一种包括财政投资与补偿、事业经营补偿、社会投资与补偿、事业政策补偿等的充分、有效、合理和多元化的事业投资与经营补偿制度。事实上，在各发达市场经济国家里，无论是公立还是私立的事业机构，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。例如，美国的各种非营利机构的主要财源就包括政府合同与拨款、基金会的拨款、私人公司的捐赠与拨款、私人捐赠和自身的经营财务收入等；而日本的公共事业“特殊法人”机构的出资人和出资方式也各不相同，有的为政府全额出资，有的为政府与公共团体或其他公营企业共同出资，有的为政府与民间企业共同出资，有的仅有实物出资而没有资本金。这里有一点需要特别指出的是，在市场经济条件下，事业出资人与事业经营者是分开的，出资人一般不直接从事接受其投资的事业机构的经营活动。

相比之下，在中国传统事业管理体制下，国家投资与财政补偿是许多事业单位唯一的经费来源，加上各类“事业产品”的商品化程度极低，事业单位经营补偿严重不足，事业发展极为困难。因此，中国事业管理体制改革的一个基本目标，就是要改变长期以来所形成的单一化的财政预算投资补偿体制，建立多元化的事业投资与经营补偿制度，实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化，从而增强事业组织自我补偿的能力，充分调动全社会办事业的主动性、积极性和创造性，促进各项事业的全面发展。

4.科学民主的事业领导制度

事业组织经营管理决策的科学化与民主化，是事业组织管理现代化的一个重要标志。建立科学民主的事业领导制度，是现代事业制度中的一项基本内容。具体来说，可以将现代事业领导制度设计如下：

首先，由事业组织的创建人与各方出资人分别指定、推选或委托一定数量的代表，依法拟定事业组织章程，组成理事会、董事会或其他形式的领导决策权力机构。其主要职能与任务是制定本组织的宗旨及其他各项大政方针，批准任命本组织的行政负责人，审查批准本组织的各项经费预算，并决定其他有关重大事项。

其次，事业组织的行政负责人，可以通过委任、选任、聘任等多种形式产生，但应经董事会等最高权力机构批准。行政负责人全权负责本组织的一切经营事务，制定预算方案，确定其他行政管理人选，任命中下级管理人员，执行董事会的决议，负责日常经营活动。

上述设计的基本思路是实现事业所有权与事业经营权相分离，改变过去那种国家统一所有、直接经营、统一管理的旧模式。在市场经济条件下，除极少数事业组织需要由国家直接投资并由政府直接领导之外，其他绝大多数事业组织，无论是国有事业还是私营事业，无论其是否接受政府的资助，均应与政府脱钩，取消行政级别和行政隶属关系，建立新的事业组织领导制度，并造就一大批现代事业管理专家，使其面向社会自主地开展事业经营活动。

5.新型的事业人事管理制度

人事制度改革是整个事业管理体制改革的一个重要组成部分。改革中国传统的事业单位人事制度，建立新型的事业人事制度，这是建立现代事业制度的一项基本目标。中国传统的事业单位人事制度具有诸多弊端，主要表现为“能进不能出”、“能上不能下”、“一次分配定终身”，这种僵死的人事管理制度是造成事业单位丧失生机与活力的一个重要原因。改革传统干部人事制度的目标就是建立新型的事业人事管理制度。具体说来，可以将这种新型的人事制度设计如下。

第一，事业组织拥有充分的用人自主权。除少数事业组织必须由国家直接投资并由政府直接控制之外，其他绝大多数事业组织均应通过人才市场等有关途径招聘人才。政府、企业等部门或机构，可以通过委托培养等方式，来选拔和培养所需的各类专门人才，也可以通过人才市场来招聘上述人员。在此基础上，取消统一的国家毕业生分配制度，改革转业军人的安置分配制度。政府可以通过有关就业政策来指导和调节各类人才市场，规范事业机构的用人行为，强化人才市场的宏观管理。

第二，建立事业机构各类人员的考核、晋升、奖励、惩罚和辞退制度。这是建立现代事业人事制度的一项重要内容。不同类型的事业组织，可以制订不同的考核标准，严格实行岗位职责考核，以定进退，奖罚分明。事业组织不仅要有充分的“进人”自主权，而且应有必要的“退人”自主权；对于经考核不合格的各类事业人员，可以辞退，建立正常的人员流动机制。

第三，建立多样化的事业人员工资分配制度。国家可以制定事业机构各类人员的基本工资标准，但应允许事业组织内部实行多样化的劳动分配制度。这是调动事业人员积极性和创造性的一个关键因素。

第四，建立社会化的事业人员就业、医疗、退休养老等社会保障制度。只有这样，才能使各类事业组织真正摆脱沉重的社会负担，并实现国家公共事业预算与社会保障预算相分离。

上述设计的基本目标是建立开放、流动、公平、竞争和富有活力的事业人事制度。当然，由于不同类型的事业组织具有不同的性质、功能和特点，因而也应进行科学合理的人事分类，实行分类管理。

6.新型的事业财务管理制度

事业财务管理是事业组织管理的一项重要内容。建立新型的事业财务管理制度，是建立现代事业制度的又一个主要目标。根据建立社会主义市场经济体制的总体要求，可以将这种新型的事业财务管理制度设计如下。

第一，建立规范化的事业组织国有资产管理制度。其主要目标是保障国有资产的完整与安全，防止国有资产的流失；促进国有资产的合理、有效、节约使用，尽量减少国家财政支出；对事业组织非经营性资产转为经营性的资产，要明确产权归属关系，坚持有偿使用的原则，使国有资产保值增值，其收益应全部纳入预算统一管理；建立事业组织国有资产占有、使用的管理制度、统计报告制度和监督管理制度，实现事业组织国有资产管理工作的经常化、制度化与科学化。

第二，建立事业组织的成本核算制度。虽然事业组织的经营活动不以营利为目的，但为了有效地控制各项事业经营成本，提高事业投资效益，应该建立和完善各类事业成本核算制度。同时，建立事业经营成本核算制度，便于掌握其实际消耗，并及时予以补偿，避免出现事业组织越办越穷的困境。也只有建立和完善事业成本核算制度，才能有效考核事业组织的经营状况和收益水平，并采取相应的财政税收政策。

第三，建立统一的事业组织经费收入与支出管理制度。在市场经济条件下，除了国家财政性事业经费来源之外，事业组织还拥有其他多种经费来源，包括经营收入、企业投资、社会捐赠等。虽然不同的事业经费收入来源均有相应的支出范围与监督管理办法，但这些不同来源、种类、性质和用途的事业经费收入大部分均享有免税待遇，应视同公共资金，统一纳入预算管理。为此，必须建立新的事业财务管理制度，加强事业组织的各类收入和支出管理，避免出现大量的预算外事业资金，并防止有人利用“事业”组织逃避税收或转移资产。只有这样，才能掌握和了解整个事业经费的收支状况，并确保公共资金用于公共事业。

上述设计的基本目标是建立以国有资产管理和事业成本核算为中心的、统一的事业财务管理制度。关键是要建立事业成本核算制度，规范事业经费收支管理，加强成本意识，提高事业投资使用效益，改变长期以来所形成的事业单位“只花钱，不核算”的局面。

7.多元化的事业监督管理制度

事业组织成为自主运营的独立法人之后，对其进行监督管理就更为重要。在市场经济条件下，我们不能依靠单一化的行政管理方式，而必须建立多元化的事业监督管理制度。具体说来，可以将这种新型的事业监督管理制度设计如下。

第一，实行事业目标管理。这是现代事业监督管理制度的一项基本内容。各类事业组织必须具有明确的公共目标，包括国家公共事业目标与地方公共事业目标，例如，国家科学目标，国家教育目标，国家文化目标，国家体育目标，国家卫生目标，如此等等。凡是不具有社会公共目标或者违背上述目标的所谓“事业”组织，均应取消其“事业”资格。这样就可以有效地避免“因人设事”而导致事业机构膨胀，并防止有人利用“事业”名义从事与其目标不符的营利性经营活动，从而确保国家公共事业发展目标的实现。此外，还应建立科学合理的事业责任考核制度，引入事业目标责任约束机制与激励机制，促使其提高工作效率，顺利完成各项任务。

第二，实行事业编制约束管理。根据各类事业组织的实际情况，制定科学合理的事业人员编制标准，这是对事业组织进行宏观监督管理的又一个重要手段。

第三，建立规范化的事业财务审计制度。在建立新型事业财务管理制度的基础上，实行全面的事业财务审计，加强事业财务监督，这也是加强事业组织宏观监督管理的一个重要方面。

第四，建立事业评估制度。在事业机构取消行政级别之后，应通过政府有关主管行政部门或委托有关社会中介组织，开展事业评估。运用各种科学方法和评估技术，评定并公布各类事业机构的等级、规格、水平、排名等，引入事业竞争机制，并加强民主监督，促进事业发展。

上述设计的基本目标是建立多元化的事业监督管理制度，实行事业目标约束、事业编制约束、事业财务约束、事业民主监督与法律约束等多元约束与监督管理，以确保各项事业的健康发展。当然，对于不同类型的事业组织，可以分别采用一些不同的宏观管理措施。例如，对于一些事业组织可以采取硬目标约束，对于另一些事业组织则可以采取软目标约束；对于一些事业组织可以实行硬编制约束，对于另一些事业机构则可以不实行人员编制约束，而采取投资约束等方式进行宏观管理。此外，政府还可以通过事业政策指导、事业资金投入导向、信息咨询等方式，来引导和控制各类事业组织的经营活动，实现事业宏观监督管理的科学化、民主化、法制化、社会化与多元化，彻底改变过去单一化的行政直接管理的旧模式。

综上所述，对于现代事业制度的设计构想，其主要内容包括建立健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元化的事业投资与经营补偿制度、科学民主的事业领导制度、新型的事业人事管理制度、新型的事业财务管理制度、多元化的事业监督管理制度等。与中国传统事业单位管理模式相比较，上述现代事业制度具有政事分开、责任明确、多元约束、管理科学等特征，符合市场经济条件下事业发展社会化、多元化、现代化的改革方向，是一项重大的社会管理制度创新。

3.3.3　我国公共事业管理体制改革的对策选择

在进一步深化中国事业管理体制改革的过程中，必须认真总结前期改革经验，根据市场经济发展的一般规律，借鉴发达市场经济国家改革和发展公共事业的先进经验，从我国公共事业管理体制改革目标模式出发，针对新旧事业管理体制转轨变型过程中所存在关键问题与主要障碍，分别采取下述基本改革途径与对策措施。

1.适时转变观念

在长期实行计划经济体制的条件下，人们已经形成了一整套与传统事业管理体制相适应的传统事业观念。例如，长期以来，人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”；凡是“事业”，都应该由国家举办，并应由财政供给经费；凡是“事业单位”，都属于国家干部；“事业”属于上层建筑领域，属于非生产活动，不创造价值；“事业”单位所提供的各种产品或服务，都属于社会公益性或福利性的，不能实现商品化与市场化。当然，这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。但是，在市场经济条件下，这些传统观念就成了阻碍中国事业管理体制改革的重要因素，不改变这些落后的观念，中国事业管理体制改革就会寸步难行，宏伟的改革目标也必将完全落空。因此，为了顺利推进中国现行事业管理体制改革，就必须进一步解放思想，提高认识，改变旧观念，树立新观念。具体来说，针对在深化事业体制改革过程中所存在的主要思想障碍，应该在下述几个方面进一步转变观念。

第一，并非所有的科学、教育、文化、体育、卫生活动都不能实现商品化与市场化。事实上，在市场经济条件下，科学、教育、文化、体育、卫生等所谓的“事业”活动，都具有多重性质和功能，必须加以分类界定，其中绝大多数“事业”活动都可以实现市场化。我们必须重新认识和评价中国传统事业管理体制，转变旧观念，确立新的事业观念。

第二，并非所有的社会公益性事业都必须由政府直接举办。在市场经济条件下，即使是各种完全无法实现商品化的社会公益性事业，也不必由国家包办，而可以采取公办民助、民办公助或由民间举办等方式。政府的主要职责是选择并确保公共事业发展目标的实现，但不必直接参与各项事业活动的经营管理。此外，还必须改变传统的“国家干部”观念，“单位”保障观念，等等。

为了推动思想解放，促进观念转变，我们必须大力加强有关事业体制改革方面的理论研究，认真总结中国事业管理体制的基本经验，并积极开展学术交流和理论宣传，创造改革环境和条件。只有进一步解放思想，提高认识，转变观念，才能尽量减少改革阻力和改革成本，从而全面推进中国现行事业管理体制改革。观念是现实的反映，随着中国事业管理体制改革的逐步深化，人们的传统观念也会发生相应的变化。

2.科学分类、逐步分流

在我国约130多万家事业单位和约2 800万事业人员中，公共事业单位和人员占据相当大的比重。根据事业单位改革的目标，其中相当部分的组织和人员要逐步实现社会化，而要实现社会化，首先需要对公共事业单位进行分类。按照公共经济学的理论，可以从以下两方面进行分类。

（1）按照公共事业单位的公益性程序来分类。即从提供产品或服务的社会功能、使用价值属性来分类。我们可以将事业单位分为纯公益性、准公益性、半公益性三大类。纯公益性事业是指其提供的产品或服务基本是纯公共产品的事业，如自然科学和人文社会科学基础研究，减灾、防灾、气象等研究，义务教育、公共图书馆、文物博物馆事业、群众文化（艺术）事业、卫生预防保障、环境保护等。准公益性事业是指其提供的产品或服务能实现公共需要和公共利益，但却具有排他性的事业，如科技类应用研究、普通高中阶段教育、普通高等教育、广播电视事业、基本的医疗事业、公共基础设施、基本的社会保障、公共住宅等。半公益性事业是指其提供的产品或服务属于准公共产品中偏重私人目标的部分，能实现一定的公共需求和公共利益，但主要为其服务对象的特殊需求服务，具有明显排他性的事业，如科技开发类研究、职业教育和成人教育、适应各种身心健康需求的文化娱乐事业、较高标准的医疗卫生事业等。

（2）按照事业单位的社会化程度来分类。即从举办体制来分类，可以分为官办事业单位和民办事业单位两大类。官办事业单位是指由中央或地方政府举办、在市场补偿基础上政府通过再补偿和政策扶持确保其事业条件和事业经费的事业单位；民办事业单位是指由民间举办，政府予以鼓励和支持的事业单位。根据上述分类法，可将事业单位分为官办纯公益性事业单位、官办准公益性事业单位、民办纯公益性事业单位和民办准公益性事业单位四种。

我国目前还处在社会主义初级阶段，现实国情决定了政府举办公共事业的限度，既无法全部包揽公益性事业，更无法保证让所有公益事业在高水平上运作，只能有所选择、有所侧重，客观上无法完全满足全民日益增长的公共事业需求。另一方面，我国的社会主义性质又要求我们兼顾到人人都有受教育的权利，获得知识的权利，获得文化服务的权利，享受医疗保健的权利，享受基本保障（如住宅、其他社会保障）的权利，享受公共福祉（如公共设施、优美环境）的权利，必须坚持“广覆盖”的原则，因此，要理清国家与社会、政府与市场的界限，合理分清公共事业管理与发展的责任，充分调动社会力量办公共事业，借助市场力量和机制，实现公共事业的供求平衡。

一般地说，政府要负责统筹发展纯公益性事业，对社会力量参与纯公益事业发展给予鼓励和政策优惠、扶持。准公益性事业要由政府和社会共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支持，但要积极发挥社会力量和公民的个人力量举办公共事业。半公益性事业要发挥社会力量的主渠道作用。

在进行分类的基础上要逐步分流，首先，进一步将部分公共事业单位分流出去，减少官办性质的公共事业单位，改善政府对公共事业的管理。其次，将人员分流，除了将新确定的非公共事业单位人员逐步社会化外，对仍确定为公共事业单位的人员要进行分流。这样，不仅可以有效地收缩国家公共事业管理的职能范围，减轻国家公共财政的负担，从而加大对重要公共事业的投入，提高其发展水平，而且可以确保公共事业单位实现精干、高效的目标。为此应按照确立科学化的总体布局及实现制度化的总量控制的要求，严格确定公共事业单位机构和人员的编制。

3.完善公共事业管理制度

参照世界先进国家的管理经验，结合我国公共事业管理的实践，完善公共事业管理制度，是深化公共事业管理体制改革的重要任务。^[13]

（1）健全公共事业管理体制。首先，要明确不论公共事业如何发展、变化，政府始终承担着公共事业宏观管理的责任，如制定公共事业发展目标、规划、法律、政策、方针、规则等。其次，实行国家事业所有权、经营权和管理权的分离，重新划分、调整和规范政府与事业组织之间的权、责、利关系，切实转换政府与事业单位的角色和职能，建立现代事业制度，实行事业制度创新。一方面，根据政事分开、举办权与经办权分离以及治事与用人相统一、财权与事权相统一的原则，对于由政府举办的公共事业单位，政府要行使举办者的权利，在产权、财权、领导任免权方面行使职能，同时建立科学合理的考核评估体系。另一方面，对属于经办权的权利，如内部人事调配、聘用、分配等，又要依法（例如《事业法》）赋予公共事业单位自主权，充分发挥事业单位的积极性。对于政府和社会共同兴办的公共事业单位和主要由社会渠道兴办的公共事业，在政府具体管理权限、政策、方式上应有所不同，形成多元化的管理体制。

（2）建立多元化的事业投资与经营补偿制度。公共事业的公益性和非营利性决定了公共事业组织普遍缺乏自我补偿与自我投资的能力。因此，构建多元化的公共事业投资与补偿机制，是确保公共事业良好发展的重要路径。在西方发达国家，公立或私立的公共事业机构普遍实行多样化的混合投资补偿机制。例如，美国的各种非营利机构的主要财源就包括政府合同与拨款、基金会的拨款、私人公司的捐赠与拨款、私人捐赠和自身的经营财务收入等。借鉴国外先进经验，结合我国实际，应建立政府财政投资与补偿、事业自我经营补偿、社会投资捐资与补偿、事业政策优惠与扶持补偿等多元化的公共事业投资与补偿制度，形成政府投入扶持、社会积极参与、事业组织自我造血的多种机能，促进各项事业的全面发展。

（3）建立新型的人事制度。改革开放以来，公共事业人事制度进行了相应的改革。但总的来看，公共事业单位的人事制度与社会主义市场经济体制还很不适应，聘用制的实行还不规范、不完善、不广泛，竞争机制和自我约束机制还不健全，改革措施不够配套。因此，要深化改革，建立适应社会主义市场经济体制需要、符合公共事业单位各自特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督、科学分类管理、配套措施完善的人事管理体制，增强公共事业单位的生机和活力。主要包括建立科学民主的事业领导制度，由事业组织的创建人与各方出资人，分别指定、推选或委托一定数量的代表，依法拟定事业组织章程，组成理事会、董事会或其他形式的领导决策权力机构，经董事会批准，通过委任、选任、聘任等多种形式产生公共事业组织的行政负责人；落实事业单位用人自主权，加快推行聘用制，本着“公开、平等、竞争、择优”的原则，通过签订聘用合同，以契约形式确定单位和个人的工作关系，明确双方责任、义务、权利，形成以聘用制为基础的用人制度；健全符合事业单位专业技术人员特点的管理制度，公共事业单位应根据专业和学科发展趋势科学合理地设置专业技术岗位，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益的岗位职务应建立执业资格制度；建立事业单位职员等级制，完善事业单位工人职业技能鉴定制度和工人等级制度，优化工人队伍；建立科学合理的竞争考核制度，在事业单位内部引入竞争机制，克服“能上不能下”、“能进不能出”、“干多干少一个样”的弊端，优化人才配置，实行严格的考核制度，以便确定人员的续聘、辞退、晋级、增资、奖惩；建立更加科学合理的分配制度，坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的原则和效率优先、兼顾公平的原则，逐步理顺事业单位不同人员的分配关系；建立社会化的事业人员就业、医疗、退休养老等多项社会保障制度，使事业组织真正摆脱沉重的社会负担，并实现国家公共事业预算与社会保障预算相分离。

（4）建立新型的事业财务管理制度。首先，建立规范化的事业组织国有资产管理制度，使公共事业单位中的国家资产得到科学有效的管理，防止国有资产的流失，提高其使用效率，确保国有资产的保值增值；其次，建立事业组织的成本核算制度，有效地控制各项公共事业的经营成本，考核公共事业的经济管理绩效，从而提高公共事业投资效益；最后，要建立统一的事业组织经费收入与支出管理制度。在市场经济条件下，事业单位的经费来源逐步多元化，为了避免出现大量的预算外资金，并防止有人利用“事业”组织逃避税收或转移资产，必须建立新的事业财务管理制度，强化对事业组织的各类收入和支出的管理，确保公共资金用于公共事业。

（5）建立多元化的事业监督管理制度。首先，实行事业目标管理，各类事业组织必须具有明确的公共目标，包括国家公共事业目标与地方公共事业目标；还必须建立相应的目标管理制度，以督促其完成各项事业任务。其次，实行事业编制约束管理，根据各类事业组织的实际情况，制定科学合理的事业人员编制标准，防止“因人设岗”而导致冗员冗衙。再次，建立规范化的事业财务审计制度，强化事业财务监督。最后，建立事业评估制度。为了克服公共事业发展中存在的严重的只问投入、不问效益的问题，要开展事业评估，运用各种科学的评估方法、技术评定并公布各类事业机构的等级、绩效、规格、水平、名次等，以利于民主监督，并强化竞争意识。

4.大力培育市场

将原有部分“事业单位”逐步推向市场，从而有效地收缩国家的事业职能范围，这是中国事业管理体制改革的一个基本目标。然而，在传统的计划经济体制下，中国的各项“事业”均被视为社会公益活动，而不是经济活动。由于事业单位不具有生产功能，没有生产收入，不实行经济核算，当然也就不是一种产业；其所提供的产品和服务属于社会公益性和福利性的，而不是一种商品。显然，这种非产业化与非商品化的“事业”定位，是实现中国事业管理体制改革目标的一个重要障碍。只有实现“事业”产品和服务的商品化，大力培育科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场及其他各种相关市场，才能让这些“事业”单位及其人员找到用武之地，从而将其逐步推向市场。针对这一问题，可以采取下述各项改革对策。

第一，加速“事业”产品与服务价格改革，为实现原有部分“事业”产品的商品化创造条件。在前期价格体制改革过程中，事业产品价格改革严重滞后。一方面，在财政上开始对部分事业单位试行逐步“断奶”措施，企图将这些事业单位逐步逼上市场；另一方面，由于没有进行实质性的配套改革，政府依然直接插手其日常运作，更不把事业单位的产品和劳务实行商品化，也不放开其价格。这种极不协调的改革措施，不仅将一些事业单位逼上歪门邪道，造成各种“滥收费”和不择手段搞“创收”等现象，而且妨碍了事业管理体制改革。因此，为了推进事业体制改革，就必须加速事业产品和劳务价格改革，逐步放开各种不合理和不必要的价格限制，提高其商品化程度，促进有关产品市场及其相关第三产业的健康发展。

第二，改变事业单位的服务面向与经营范围，使其逐步转向市场开展自主经营。在传统事业管理体制下，事业资源配置条块分割，绝大多数事业单位都只为本地区、本部门、本系统乃至本单位提供服务，并且具有严格的经营限制。显然，这种相互封闭的自我服务面向和比较狭窄的经营范围，犹如一条无形的绳索，捆住了事业单位的手脚，使其无法迈向广阔的市场。因此，在继续推进事业体制改革的过程中，应逐步改变事业单位的服务面向，扩大其经营范围，并打破各种行政性的市场垄断，取消各种不合理和不必要的经营限制，从而逐步形成统一规范的科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场和卫生市场等，实现事业单位服务面向的社会化与市场化，为其走向市场铺平道路。

第三，加强国民消费教育，合理引导居民消费投资方向，促进有关事业产品和劳务市场的发育与发展。改革开放30年来，中国人民确实得到了不少“实惠”，生活水平和生活质量有了较大程度的改善。然而，我们的确应该看到，由于缺乏必要的消费教育和消费政策引导，造成社会上各种不合理消费、不正当消费、愚昧消费甚至有害消费盛行；相反，许多人严重缺乏必要的技术投资、教育投资、文化投资、体育投资、卫生保健投资等个人消费投资意识。例如，目前一些高雅艺术表演、文化讲座、健身培训等有益的消费活动没有市场，难以卖座；而一些低级趣味的、甚至有害的消费活动却大有市场，且市场“繁荣”。显然，这种状况既不利于社会主义精神文明建设，也不利于中国科技、教育、文化、体育、卫生等产业和市场的发展。为此，应采取相应的改革对策，制定必要的消费政策，强化国民消费教育，不断提高国民的消费能力和消费水平，积极倡导科学、文明、健康和美好的生活方式，推动事业产品和劳务市场的发展。这既是实现既定改革目标的必要途径；也是我们进行改革开放和发展社会主义市场经济的根本目的。

5.发展社会中介组织

社会中介组织是指在政府与社会之间起桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构及组织。社会中介组织的发展是社会组织管理水平提高、社会自治能力增强的反映。在公共事业社会化的过程中，中介组织的健全发展是一个关键的因素。在公共事业改革的过程中，中介组织有提供社会服务、沟通协调、监督或管理等诸多功能，对实现政府职能转变，实现有效的宏观管理，实现政事分开裨益良多。因此，政府应积极培育、扶持社会中介组织发展，为公共事业管理社会化提供组织基础。

（1）理顺政府与社会中介组织关系，建立社会中介组织的独立运行机制。由于历史的原因，我国社会中介组织与政府有着千丝万缕的联系，职能交叉现象严重，不可避免地影响了社会中介组织的独立性、公正性及其职能的真正发挥。因此，要发展社会中介组织，就必须明确政府与社会中介组织间的关系，使社会中介组织在发展过程中形成独立的自我运行体系。

从社会管理学和法学的角度看，政府与中介组织之间是委托与被委托的关系。政府与中介组织不存在直接的领导与被领导关系。政府可以委托中介组织只承担某项社会事务，但不得干预其具体的事务性活动，以防止变相的行政管理或翻牌公司。在明确划分各自职能的前提下，通过适当方式逐步把政府部门所承担的中介组织的职能分离出来，逐步形成独立的机构或行业，并坚决与政府脱钩。在公共事业管理中，政府应实现由微观管理到宏观管理的转变，从参与者到指导者的转变，从行政干预到市场导向的转变，将大量事务性的管理工作委托给中介组织，并为其独立运行创造良好的条件。政府对中介组织的监管应在市场监管和组织自律相结合、多层次约束机制和运行架构基础上保持适度的超脱。因此，现有社会中介组织的发展，除了少部分接受政府委托行使一定的行政管理职能，带有官办色彩外，其余的都应逐步从事业建制向企业建制或社团建制、从官办向民办多元化的方向转变，做到经费自筹、工作自主、人员自配，真正成为自我组织、自我管理、自我发展的独立法人实体，建立起独立的运行机制。

（2）大力扶持社会中介组织发展。我国目前公益型社会中介组织还比较弱小，立法保障、政策扶持未到位，认知上也存在误区。这客观上影响了政府部分公共事业职能的转移。为了实现公共事业的改革目标，要在经费、人员、工作条件等方面为社会中介组织的发展创造条件，积极扶持社会中介组织的发展。从社会中介组织的经费来源看，主要包括会费、企业资助、政府部门委托工作所拨经费、服务收入以及其他合法收入。但在当前转轨时期，特别是处于社会中介组织的初创阶段，政府有必要在经费上给予一定的支持。在从业人员方面，要改变过去那种靠借用、兼职以及聘用离退休人员的做法，保证从业人员的职业化。在工作条件方面，要在政策和法律允许的范围内从各方面予以方便，以促使其早日成长。此外还要加强社会中介组织的立法，明确规定中介组织的性质、范围、权利、责任和应享受的优惠等。

（3）强化监督管理，保证社会中介组织规范健康发展。据统计，我国目前社会公益类中介组织已经不少，但普遍存在着目标错位、行为不规范、服务质量差的状况。表现为有的利用行使的监督管理职能搞“仗权牟利”、强权“营利”；有的借行业管理之威，规定如不买本行业产品，难过检验关；有的政府主管部门利用手中的审批权，规定企业必须到其办的中介组织进行“资产评估”，其中介组织已变相成为其“小金库”；有的中介组织名义上已经与其主管行政部门脱钩，但暗中仍然进行权钱交易；对于有利可图的、热门行业的中介组织，政府往往过度干预其日常活动，甚至把中介组织变成自己的“创收单位”；对于微利行业的中介组织，政府则忽略其经营资格的认定和经营行为的约束。在中介组织的登记管理方面管理权限混乱。非营利性组织的社团登记由民政部门负责，其他中介组织有的由劳动、人事、税务、司法等业务主管部门管理，有的在工商局列为企业注册登记，有的根本没人管。一些中介组织只有几个两手空空的人，租用或借用办公场所，设备简陋，根本没有什么经济或信誉为其行为提供担保。这类中介组织进入市场之后，内部管理制度不健全，执业纪律松弛，很难严格遵守职业道德和相关法律规范，极有可能影响市场秩序，不利于社会主义市场经济的发展。

为此，一方面，政府主管部门应在总体规划下，依法对中介组织强化资格认证，实行机构登记和严格审批制度，以明确中介组织的法人地位，保证其能够独立、依法从事经营管理活动。在资格认证和注册登记方面，要加强管理，认证和登记的内容应当包括申请、审核机关的核准、场所使用权证明、经费来源及证明以及注册资本、业务范围、组织机构、人员构成等。在审批方面，各级政府业务主管部门不再直接审批社会中介组织的设立，凡是符合准入条件的均可先向工商行政管理部门申请注册登记，然后再报业务主管部门备案。对于需要验资评估的，要严格按照规定办理，经有关部门审核批准后方能确定其法人地位。在资格认证和人员登记的具体做法上，可以比照较为规范的律师、注册会计师事务所的做法实行规范管理，保证社会中介组织的规范发展。

另一方面，政府要动用必要的法律、经济、行政手段限制盲目发展低水平中介组织，鼓励扶持一批知识型、技术型、网络型、外向型中介组织发展，从总体上提高社会中介组织的服务水平；对素质差、信誉低、服务能力不过关，甚至违法乱纪的中介组织，要尽快关、停、并、转。

（4）强化自律机制，提高自身素质。目前社会中介组织存在的问题不仅在于缺乏必要的外在管理、监督和制约，也与其内部制度不健全，组成人员素质低下密切相关。因此，要发展社会中介组织，必须从中介组织自身素质建设抓起，强化社会中介组织的自律机制，提高从业人员素质，切实改变缺乏自律、服务质量差、行为失范等不正常现象。

一方面，强化自律机制，完善内部管理制度。这主要是要加强行业自律和内部自律。前者重在建立行业自律机制，实现自我约束、自我发展，又要弥补政府在管理和监督问题上的漏洞与不足。后者主要是指各中介机构要制定适合于自身工作、管理和发展需要的规章制度以及职业行为规范。自律要体现社会中介组织以提供社会服务为宗旨，不以营利为目的；体现其社会性、公益性、客观性、公正性等特点；体现其自愿、平等、诚实、信用的服务原则；体现其是依据法律、法规、规章规定行使权利和承担义务的一类特殊社会组织。内部自律要研究制定中介机构行业道德标准、员工职业道德标准、就业规范、服务规范等，明确社会中介组织及其从业人员不能为和不该为的一些行为，对于违反国家法律、法规的行为做法要坚决地予以杜绝，保障自身组织健康、有序地发展。

另一方面，推行从业人员资格考试制度和认证上岗制度。要提升社会中介组织的自身素质，除了严格完善自律机制外，还必须逐步建立起一支既具有高知识素质，又通晓国际惯例、恪尽职守、勤勉尽责的专业化的人才队伍。为此，就必须在社会中介组织中推行从业人员资格考试。在考试合格的基础上，完善资格登记制度，由有关主管部门或行业协会发给上岗证书，实行认证上岗。同时，还要加强在职人员的培训和教育，不断提高在职人员的业务能力和职业道德素质。只有这样，才能使专业从业人员做到社会职业化，才能保证社会中介组织的整体素质不断提高。

6.财政对策

随着国家行政管理体制改革和企业管理体制改革的逐步深化，事业单位扩大化的发展趋势更加明显，国家财政负担也会日益加重。因此，事业体制改革的成本主要应由国家财政负担；因为只有深化事业体制改革，才能巩固和发展其他各项改革的成果，精兵简政，裁减冗员，从根本上减轻不断加重的财政负担。基于这种考虑，在深化中国事业管理体制改革的过程中，可以针对不同情况，分别采取下述财政对策。

第一，对于那些应当产业化，而且可以立即实现产业化的事业单位，应尽快转化为企业，完全视同企业对待，按建立现代企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费。

第二，对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化的事业单位，可以先明确其市场化的改革目标，视同企业对待，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给，促其定期转化，直至最终实现企业化，完全停止财政拨款。

第三，对于那些需要继续由国家财政供给资金的事业单位，也要改革资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高事业单位的工作效率和事业经费的使用效率。

第四，对于那些既不能实现产业化，但又不应当继续由国家举办的事业单位，应坚决取消其“事业”资格；对于现有事业单位里大量多余的冗员，也应坚决予以精简。作为一种过渡性的改革对策，在撤并事业机构和裁减事业冗员的同时，可以先将相应的财政性事业经费单列出来，作为有关人员的再就业培训、工资福利和社会保障基金，助其重新就业，逐步实现国家公共事业经费预算与社会保障预算分开，从而有效地收缩国家的事业职能范围，净化事业经费的支出内容，强化国家预算约束。

7.构筑法律支持体系

市场经济是法制经济，在市场经济条件下，社会公共事业的改革与发展离不开法律的支持。因此，建立健全公共事业管理的法律法规体系就成为公共事业发展的重要任务。

（1）明确法人地位，保障合法权益。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利，承担民事义务的组织。建立比较完善的事业法人制度，有助于实现国家事业所有权、经营权与监督管理权的分离，从而有利于实现政事分开、企事分开，建立独立的事业主体，使其拥有必要的经营自主权并承担相应的责任。

现行的《中华人民共和国民法通则》还没有专门的事业法人规定，依然确认国家事业单位具有与国家机关相同的法人地位，从法律上肯定了行政事业一体化的制度安排。因此，必须进一步在法律上加以完善，确认事业单位的非政府、非企业的性质，确立其独立的事业主体地位，使其拥有必要的独立财产，具有必要的权利、行为和独立承担相应责任的能力，可以依法自主地开展活动，为实现政事分开、企事分开奠定基础。

（2）健全公共事业的法律法规体系。目前涉及公共事业的法律、法规的数量不少，如《宪法》中要求政府举办公共事业，《民法通则》规定了事业单位法人是法人的一种，《教育法》、《科技进步法》对教育科技机构的法律规范，行政法规除了《事业单位登记管理暂行条例》外还有诸如《医疗机构管理条例》、《出版管理条例》等类似的事业行政法规。各有关部门还颁布了大量的行政规章，如文化部的《文化站管理办法》，财政部的《事业单位财务规则》、《科学事业单位财务制度》，卫生部的《医疗机构基本标准（试行）》等。在这些法律规范中，层次较高的立法比较少，具体的行政规章比较多；全面系统的法律法规少，部门的规定多，显得比较零碎。这一状况对公共事业的整体发展和规范是不利的。因此，要加强以下几类的立法工作：一是公共事业的组织法规，内容包括公共事业组织的界定、性质、宗旨、作用、组织形式、职能、法律地位和责任、设立条件、审批程序、管理体制、与政府和社会的关系、监督制度等。二是事业单位的行为法规，如事业单位注册登记、筹集资金、招聘人员、接受捐赠、合作开发、委托代理、提供服务等方面的法律。三是鼓励公共事业发展、保护公共事业单位权益的法律，如志愿服务、税收减免、财政支持与补助、行政诉讼、行政赔偿等方面的法律。通过健全相关法律法规，使公共事业得以规范发展。

综上所述，我们认为，中国事业管理体制改革是一项巨大的系统工程，也是一场深刻的社会革命。在新旧事业管理体制转换过程中，我们将面临一系列的改革难题；任何一种与既定改革目标不相适应的旧观念、旧体制、旧机构、旧政策、旧作风和旧方法等，都可能成为推进中国事业管理体制改革的严重障碍，真可谓千头万绪，山重水复，任重道远。尽管改革道路坎坷，充满着各种困难和风险，却已别无他路或退路可走。要建立社会主义市场经济体制，就必须进一步改革中国现行事业管理体制。我们必须面对现实，担负时代使命，知难而进，推动改革和发展。