公共事业管理体制

3.2　公共事业管理体制

公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或者说是政府与市场、政府与社会的分工方式。政府与社会、政府与市场关系的确定，也就从根本上决定了公共事业管理过程中各公共事业产品提供者功能的定位、参与程度和参与方法，由此构成了特定的公共事业管理体制。

3.2.1　公共事业管理体制概念

关于“体制”，《辞海》给出定义是：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。这是外延的定义，在这里仅涉及国家机关。这一定义有两点需要注意：一是机构的设置即体系问题；二是机构建立起来了，面临着处理机构间关系的问题，也就是要有明确的隶属关系和权限划分的问题，即运行机制问题，只有处理好这一问题，机构之间才能正常运转。这两点是紧密相连的。

在现代英语中，“regime”的注释为“method or system of government of administration”，中文可译为“体制、政体和制度”。根据这一注解，我们可以进一步注解为组织的方式和系统。它包含着两层意思：一是政府或者行政机构的设置，即系统问题；二是政府或者行政机构活动方式，即在政府或行政机构运行的基础上怎样规范其行为。^[6]

也有学者认为，体制，就其词意而言，有格局和规则两方面含义。如管理体制，首先是指一定的组织格局（或结构）；其次，这个组织格局全部或部分地决定了，或蕴含着、影响着这个组织为实现某种管理功能而进行运作的规则。^[7]

综上各种观点可以认为，体制，一般是指组织体系、制度、方法、形式等的总称，是体系与运行机制的总和。体制包含两个重要组成部分：一是关于组织机构设计、职责、权利划分等的组织体系构成；二是关于组织自身的构成及其运动中的某种由此而彼的必然联系和规律性的组织运行机制。

相应地，公共事业管理体制就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。公共事业管理体制是关于公共事业管理各主体、各层次、各部门之间职责、权利划分的制度体系，核心是各主体、各层次、各部门的权力、结构及其运行方式。在现代市场经济条件下，公共事业管理体制的基本构成要素，主要有公共产品生产和服务提供者的法律地位、公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置，以及调节、控制手段和监督方式等。具体看来，主要包括：

1.公共事业管理主体构成

与以往政府垄断公共事业管理体制所不同的是，现代公共事业管理体制应是一个以政府为核心的由非政府组织、私营组织等参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。随着当今公共事务治理复杂性的日益增强、市场力量的逐步壮大及公民社会的渐趋成熟，要求当代公共事务治理主体应是一个包括政府组织、非政府组织、企业组织在内的多元化治理主体系统。该系统赋予了各类公共事业管理主体作为生产和服务提供者的合法法律地位并肯定了各自的重要作用。

2.公共事业管理主体职责及权限划分

这是公共事业管理体制的核心。公共事务的复杂性和公共事业管理主体的多元化决定了在公共事业管理过程中必须明确各主体的职责及权限划分。一个不言而喻的事实是，今天的政府已经无法像以前一样成为唯一的管理主体，政府必须打破对公共事务的垄断，与非政府组织、企业组织通过协商、合作和建立伙伴关系来共同谋求公共事务的有效治理。事实上，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。因此，公共事业管理体制必须涉及各类管理主体关于公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置等问题。

3.公共事业管理运行机制

机制是在体制基础上展开的具体运用的规定、规范和操作办法即实施规则。机制是为了保证系统正常运行和不断改进运行状况而设计的。公共事业管理体制是一个动态的体系，如何把各管理主体职能、权力、机构有机地联系在一起，科学、高效、合理地行使决策权、领导权、指挥权，促进公共事务的有效治理，关键是建立有序的公共事业管理运行机制。因此，作为公共事业管理体制运行载体和纽带的运行机制，是各主体、各层次、各部门的结构及其运行方式。运行机制属于公共事业管理的具体运作层次，它以具体的制度规范为核心，按照一定的运行流程发挥公共事业管理的实际作用，包括决策、指挥、领导等运行环节和必要的管理手段、工具、方法和技巧。

3.2.2　公共事业管理体制的产生及特点

公共事业管理体制作为一种自治体制，它的产生和出现依赖于一定的背景条件。因为，随着经济与社会的发展，人们的公共需求不断增长。将社会的公共需求完全交由政府提供的传统管理体制，客观地会导致政府机构的不断膨胀。而政府行为有其难以克服的弊端：反应速度慢，服务质量和公平性缺乏保证，成本高且效率低，即一方面难以提供人们满意的服务，另一方面过重的政府财政又使社会不堪重负。再加上公务人员追逐权力、地位和利益的主观需求，更使得政府机构的膨胀成为难以克服的顽疾。而在传统社会治理思路指导下的行政改革，总也逃脱不掉政府机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。要想有效地解决不断增长的社会公共需求和政府难以满足这种需求的矛盾，必须跳出公共需求完全由政府提供的传统管理体制，创新管理理念，整合组织方式。在这种社会需求背景下，一种崭新的社会自治管理体制——公共事业管理体制，应运而生。西方发达国家自20世纪80年代开始的新公共管理运动，使自治体制的胚胎开始萌芽。在我国，近些年也出现了大量各种形式的社会自治组织。这些公共事业组织的出现，弥补了政府能力的缺陷和不足，分担了原来应由政府提供的公共管理职能，也必然要求或迫使政府更多地放权和授权，使得政府在公共事务管理领域从原来的管理和控制转变为服务和协调，由原来居高临下的领导变为双方合作。

作为一个特殊的领域，公共事业管理体制呈现出其特定的范围和规律，已经从一般的管理领域中区分出来，这决定了它与其他的管理体制有着本质的区别：

首先，公共事业管理体制不同于企业管理体制。企业管理一般是指为实现企业目标，对企业拥有的资源进行计划、组织、领导和控制的活动过程。企业管理的根本目的则是追求利润最大化。而公共事业管理是以公共利益的实现为目标的，以非营利性为主要特征，因此其工作绩效不能简单地以利润和效率为标准。而从经费来源上看，公共事业组织的发展不是靠出售产品和服务来维持的，而是依赖于立法机构的授权以及社会收入的二次分配。因此，公共事业管理体制更加受到法律的限制，对政治气候十分敏感。而企业管理体制由于在经济领域中运行，它并不直接为政治所影响，是以适应市场经济的发展而形成与发展的。

另外，公共事业管理体制也不同于行政管理体制。所谓行政管理体制，是指国家权力机关的执行机关为依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的而建立的管理规范、管理制度和机制的总和。在我国，由于公共事业组织的行政依附性过强，公共事业管理体制一直深受行政管理体制的影响。随着政事分开的逐渐深入，公共事业管理体制也将会逐渐从行政管理的体制中剥离出来，形成一套独特的体系。事实上，行政管理主要是以政府为中心来研究包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制。它属于决策层次，在各类管理中处于最上层，实行的是间接管理，同时又具有很强的政治性。而公共事业管理则是把研究对象由政府的行政机关扩大到非政府组织的公共机构甚至私人部门的公共方面，其强调的是公众的参与性，具有明显的社会性。

由此可以看出，公共事业管理体制具有本身所特有的特点。它在管理目的、管理职能、运作方式等方面都与其他的管理体制存在着很大的不同。进行公共事业管理体制的研究，首先就要建立在对公共事业管理体制一系列相关概念的深刻了解之上。

3.2.3　公共事业管理体制的主要内容^[8]

一般来说，公共事业管理体制主要包括三个方面的内容，即社会对公共事业管理方式、管理目标、管理模式等的横向影响，政府对公共事业组织的纵向管理以及公共事业组织内部的综合管理。

1.社会对公共事业组织的横向协调

（1）行业协调体系。行业协调体系的主体，是按产业类别自愿组合的团体。这种组织所从事的行业协调，是以公共事业组织或企业组织自主经营服务为前提的。通过这些社会组织提供的服务，推动整个行业的向前发展。行业协调的基本目的，就是要解决单个公共事业组织或企业组织所不能够解决的问题，协调行业内部的矛盾，推动行业内开展正当的竞争，激发组织的创造精神。实质上，行业协调执行着联络、指导、服务、咨询的职能，是社会中中介组织的形式。

（2）社区协调体系。它是指一个社区里各类社会组织系统之间彼此有机联系，从而形成整个社区的社会组织协调体系。以城市社区为例，城市是现代化工业企业比较集中的地方。工业企业生产率的提高，在很大程度上取决于科学技术的提高，而科学技术的提高，又依赖于高等学校、科研机构培养的科技人才，依赖于对外贸易、商业金融、交通运输、环境保护、邮电通信、医疗卫生、城市建设等诸多部门和社会组织的紧密配合，从而形成整个城市社会组织的协调体系。公共事业组织的发展也同样离不开社会上各个行业组织的共同协调发展。

（3）社会化服务协调体系。无论是搞活公共事业组织，还是转变政府职能，都离不开社会化服务体系。随着改革开放的进一步深入，各种经济成分的公共事业单位的并存与交互发展，组织要素的合理流动等都迫切需要尽快建立与之相适应的公共事业组织养老、待业、医疗、工伤等社会保障制度。另外，还要加强人才培养、信息、技术、房地产等体系及市场的建设，使公共事业组织从以往沉重的社会负担中解脱出来，解决公共事业组织中职工的住房、就餐、交通、子女入学等诸多问题，将事业办社会转变为社会办事业，为公共事业组织的发展创造良好的外部条件。

2.政府对公共事业组织的纵向管理

政府对公共事业组织的纵向管理要从以往的直接管理过渡到政策导向为主的间接管理。国家对公共事业组织管理的主要任务，是合理确定国家各项公共事业的发展计划、规划和宏观调控目标，制定正确的产业政策和其他配套政策，做到搞活微观，控制宏观，综合配套地运用经济、法律、行政等手段引导和调控公共事业组织的运行。事实上，公共事业管理体制改革的核心问题，就是针对政府如何实现对公共事业组织的宏观引导，彻底分离行政部门与公共事业部门，并在此基础上重新构建政府与公共事业组织之间的关系。

传统的“行政事业一体化”的体制模式，不仅为行政部门一再扩张职能、垄断和分割行政资源、追求部门利益最大化、隐性转移权能和掩藏冗员等提供了充分的空间，同时也造成了事业单位长期效率低下，规模不断膨胀，普遍人浮于事，财务严重空耗等诸多弊端的发生。因此，从20世纪80年代以来，“政事分开”就逐渐成为一个热门的话题。政府与公共事业组织要从原来的隶属关系逐渐向契约关系转变，政府对公共事业组织的管理也要由原来的“管理和监督”变为通过“契约”或“合同”的方式来实现。与这一新型关系相适应，政府对公共事业组织的管理方式也将由计划体制下的事先管制为主转变为过程监督和结果评价为主。

3.公共事业组织内部治理体系

公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次。其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。观念文化是指公共事业管理者和被管理者对公共事业管理所具有的认识或信念，包括管理的价值取向、管理理念、管理宗旨、角色定位等。制度文化是指公共事业管理的制度框架和规范原则等以及由此形成的制度文化体系，并由它向下辐射推动组织具体的运作实施，向上支撑保证管理目标的最终实现。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。其中，行政体制层次包括公共事业组织内部管理框架下的一些具体体制，如领导体制、决策体制、执行体制、监督体制、政府管理绩效评估体制等，它们是组织制度文化的物质体现。组织结构层次包括机构和岗位设置以及人员的编制等。而运行机制则属于公共事业管理的具体运作层次，它以具体的制度规范为核心，按照一定的运行流程发挥公共事业管理的实际作用。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。它是公共事业管理体制管理目标和管理信念实现的直接途径，其中涉及许多具体的管理方法、手段以及人的素质和表现问题。

3.2.4　我国传统公共事业管理体制及其改革历程

从新中国成立到改革开放前，我国总体上形成了国家统包统管、高度集中统一的公共事业管理体制。传统公共事业管理体制的形成和发展具有复杂的社会历史背景。应该说，在当时高度集中的政治经济体制和高度政治化的背景下，单一而又集中的公共事业管理体制的形成具有历史必然性和现实合理性。但不可否认的是，传统公共事业管理体制在机构设置、人员编制和管理体制等诸多方面存在问题，而随着经济体制改革的深入和发展，传统事业管理体制中的各种弊端暴露无遗，因此，我国也加快了传统公共事业体制改革的步伐。

1.我国传统公共事业管理体制

由于受高度集中统一的计划经济体制和高度中央集权的政治体制的影响，加之思想认识上的误区，新中国成立初期我国形成了国家统包统管，高度集中统一的公共事业管理体制。尽管这种管理体制比较好地适应了当时的社会环境，但是随着经济体制改革的不断深入，传统公共事业管理体制的弊端也日益显现出来：

（1）机构重叠、人员膨胀。我国的公共事业管理系统基本是按照计划经济体制要求建立的，在管理上，突出表现为条块分割，部门所有。各个行政部门出于自身利益和需要的考虑，想方设法设立事业单位，进行事业管理，结果是，同一类型的事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置的现象极为普遍。例如，几乎每个政府部门都有相应的研究所、设计院，横向间缺乏联合和合作机制；几乎每个系统、每个部门都有自己的教育、卫生、环境管理、文化服务机构；教育系统中高等院校也分属不同部门，有国家所属的，有国务院各部委所属的，有地方政府所属的，还有单位所属的。这些院校按照各自的管理范围进行招生、分配、就业，不仅专业设置雷同，而且机构设置重复。由于部门利益的驱动，造成“事出多门”的局面，公共事业被零碎化，导致低水平重复。因为条块分割，各自为政，迫使社会各行各业不得不重复设置公共事业管理组织，造成机构林立。由于事业单位采用统一模式管理，各地事业单位在长期的联系协作过程中左右看齐，相互攀比，竞相增设、升格，大量的机构不得不配备相应的人力。由于机构编制部门缺乏有效的监控机制和手段，加上部门利益的驱动以及能进不能出的人事政策的影响，遂逐渐造成人员膨胀、人浮于事、办事效率低、服务质量差的局面。

（2）政事不分、职责不明。在计划经济体制下，政府设立了相应的公共事业管理机构，但这些机构往往充当着事业举办者或所有者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，所有权与管理权、经营权合一，既是运动员，又是裁判员。因为角色错位不清，事业发展一切统包统管，这些机构管了很多本该由社会管的事，而自身的职责又不能很好地履行。不仅政府部门统包公共事业，存在政事不分的现象，即使各级政府部门之外的事业机构，也反过来承担大量的行政职能，如档案管理机构、史志机构、环境监理机构、统计调查机构、物价检查机构、各类评估咨询机构等实为事业性质，使用事业编制，却行使政府行政职能，以政代事、以事代政、政事合一，职责界限模糊了。由于事业单位外加了一部分政府行政管理职能和行政事业职能，而自身的业务职能却弱化了，既直接影响政府职能的发挥，又制约了事业单位的自身发展。

（3）管理僵化、缺乏活力。长期以来，我国事业单位的发展主要靠“一条腿”走路，即绝大部分由国家直接举办；同时，也采用行政机关的管理模式进行管理。事业资金、计划、项目、工资、福利、劳动、人事等诸多方面多由各级政府及其工作部门直接管理，运行机制僵化，形成了“干部靠任命、职工靠调令、开销靠拨款”的呆板公式。表现在人事管理上，事业单位无论是管理人员还是专业技术人员，都实行党政机关统一的管理办法，人员流动调配由上级主管部门控制，事业单位均以行政级别画线。因此，扼杀了事业单位的生机和活力，造成事业单位内部缺乏竞争意识、风险意识、进取精神，习惯于按部就班地重复行政事务，忽视了公共事业自身的特点和发展规律；消极地等、要、靠，从而抑制了事业单位的积极性、创造性，使之趋于封闭、内向，造成人才、设备的浪费；在改革开放的背景下无法灵活应变，不敢面对市场，缺乏竞争能力。

（4）结构失调、效率低下。由于条块分割，管理上主观随意性比较大，造成我国公共事业在地区和部门的分布极不合理，发展很不平衡。以卫生事业为例，我国卫生资源配置比例严重失调，城乡之间卫生资源分配和服务利用率差距很大，无论是每千人拥有的床位数和医生数，还是病床利用率，农村都远远落后于城市。文化、教育、基础设施、公共住房、科技、社会保障等各项事业的情形也大致如此。由于集中在首都和大城市的事业单位过多，不少事业单位无事可做，而广大农村大量急需发展的事业却无人承担。这在一定程度上加剧了我国城乡二元结构，影响了社会的协调发展。在分布不均而又有限的事业中，由于缺乏有效的运行机制，大多处于低效率运行状态，主要表现为责、权、利不明，人浮于事，人不干事，资源利用率低，不计成本，不讲效益。例如，有些科研机构多年不出成果，有些学校师生比例倒置，有些教、科、文、卫设施长年闲置。

传统公共事业管理呈现的弊端客观上使公共事业的发展越来越艰难沉重，难以为继。要摆脱公共事业发展的困境，必须从根本入手改革公共事业的管理体制。

2.我国公共事业管理体制改革历程

1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，也标志着我国事业单位改革的开始。经过30余年的探索，这一改革在实践中不断积累经验并逐步推进。改革过程大体上可分为以下三个阶段。

初步探索阶段（1979—1987年）。这一时期，我国公共事业改革的重点是试图改变事业单位原有的一些制度上的弊端，开始对事业单位机构和人事制度进行改革，在恢复和完善公共事业体系的基础上，对如何提高各类公共事业组织的活力和效率进行了初步的探索。在这一阶段的主要工作包括理顺了高等教育和基础教育体制，调整了高等院校和科研机构设置；进行了机关后期社会化的试点；恢复了职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制；适当下放了事业单位组织人事管理权限。自1985年起，党中央、国务院各部门以及各地方政府先后发布了一系列有关科学、教育、文化、体育、卫生等单项事业改革的决定。这些文件分别就有关事业组织改革的意义、目标、方针、任务、途径等作出了全面的部署，为全面推进公共事业管理体制的改革创造了条件。

全面展开阶段（1988—1995年）。从1987年开始，在初步探索和试点取得成功的基础上，我国的公共事业管理体制改革从纵横两个方面全面展开。从横向看，各个领域、各个部门和各类事业机构的改革全面启动，从而形成了一种全方位联动的改革态势。从纵向看，其主要内容是下放权力，扩大事业单位管理自主权，同时对国家机关所属事业单位进行了清理、整顿，并实行归口管理。在这一阶段内的主要工作包括建立了政府特殊津贴制度；对各类人员实行分类管理，进行工资分配制度改革；人才市场作为新生事物开始自下而上地涌现；进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制度的试点；进一步推行专业技术职务聘任制。1992年中国共产党第十四次代表大会提出建设社会主义市场经济的目标后，事业单位改革的方向也进一步明确，开始探索建立与社会主义市场经济相配套的公共事业管理体制与机制。

深入发展阶段（1996年至今）。1996年，中央机构委员会会同人事部发布了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》，提出了现阶段事业单位机构改革的指导思想是遵循政事分开，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。1998年11月，国务院公布了《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，同时修订了《社会团体登记管理条例》，力图建立一个全国统一的事业单位登记管理制度。1999年8月又颁布了《公益事业捐赠法》。进入2000年以后，事业单位改革步伐明显加速。卫生部发布了《关于卫生监督体制改革的意见》，卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委发布了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》。8月份，中共中央组织部、人事部联合发出的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，这标志我国事业单位人事制度改革的全面启动。据报道，科技、广播电视、新闻出版、高教、卫生系统的改革方案已经出台。随着一系列法律法规的发布和执行，我国公共事业组织的宏观管理逐步走上了法制化的轨道。在这期间，随着市场经济的迅猛发展，公民个人以及其他社会力量投资兴办学校、医疗机构、社会福利机构等公共事业组织的积极性迅速高涨，民办非企业单位也蓬勃发展起来。我国公共事业组织的发展达到了一个新的高潮，事业管理体制改革正有条不紊进行之中。

纵观我国公共事业管理体制的改革历程，应该说在这30年间我国的公共事业组织已经向市场经济迈出了一大步，在一定程度上扩大了公共事业组织的自主权，增强了公共事业组织的自我发展能力，促进了人才流动和社会化的发展。同时，由于我国的公共事业管理体制在建立的初期是遵循计划经济体制的原则，随着市场经济的迅速发展，公共事业管理体制改革的步伐已经明显落后，另外，改革缺乏明确的改革目标、路径和整体配套条件。因此，如何从根本上改革管理体制，使其真正向市场经济转型，成为我们目前面临的最为迫切和棘手的问题之一。