公共事业管理范围

2.2　公共事业管理范围

公共事业组织的多样性远大于政府与市场组织，这给我们为公共事业管理范围“人为地”划一个界线制造了许多困难。但这又是必须要做的一项工作，否则，就没有办法对公共事业管理的领域做进一步研究。本节试图从界定公共事业管理范围的标准出发，提供我们对公共事业管理范围的一些看法，并在此基础上来探讨公共事业管理的有效边界。

2.2.1　界定公共事业管理范围的标准

1.现行标准及其局限性

我国现行事业管理范围的划分，基本上是按照“登记管理”的原则或标准进行的。根据这一标准，事业管理主要是指事业单位的管理。进一步说，事业管理是对那些具有“国有资产”性质的科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位的管理。应该说，这样来界定公共事业管理的范围存在着很大的局限性。

首先，现行标准是一种单位化的政治控制方式。由于事业单位从一开始就与自然形式的单位不同，它们不仅是专业化的工作场所，而且也是负有某种特殊使命的社会组织。因此，事业管理范围的划分就带有浓厚的“官办模式”色彩。只有那些“国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”才属于事业管理范围，直接将“非官方组织”举办的公益事业排除在公共事业范围之外。现行事业管理范围存在着两种极端的倾向，都与这种“官办模式”存在着密切关系：一方面，事业管理范围过于狭窄，即将公共事业管理仅局限于国有“事业单位”的管理范围之内；另一方面，又同时存在着事业管理职能泛化的现象，即由于政事不分，造成政府机关、事业单位与企业组织之间的权力主体、责任主体与利益主体划分界线不明确。

其次，现行标准严重地忽略了组织管理的效率原则。各种社会组织之存在，是社会选择的结果，而组织选择遵循的原则是组织从事某些活动的成本最低、效率最高、收益最大。违背了这一原则，排斥社会成员多样化的利益要求，人为地用一种组织形式取代另一种组织形式，从整个社会的角度来说，不是节约了社会资源，而是浪费了社会资源。另外，由此衍生出来的政策，往往也是消极的。长期以来，我们一直对“国有事业单位”与非国有的具有社会公益性质的组织采取“双重标准”、“双重管理体制”，体现了政府组织在整个社会活动中的绝对支配地位，同时也反映了政府对非国有事业组织的不放心和消极的政策回应。政府部门有一种谋求自身利益、扩大自己权限的天然倾向，而以往的这种管理方式有较大的自由裁量的余地：当非国有的社会公共事业组织的发展不能给自己带来好处的时候，政府部门难免倾向于采取管、卡、压等手段来限制其发展。在改革逐步打破政府对整个社会资源的垄断地位，社会资源逐步由国家的全面垄断开始向全社会转移的情况下，传统上的管理体制的种种弊端也就明显地暴露出来。

再次，现行标准是从财政角度对管理范围的认定。在传统的事业管理体制下，国家财政统包各项事业经费，事业单位作为国家实现其各种职能所需经费的唯一供给者，财政供给的范围当然要与国家职能管理范围相适应。国家不仅为事业单位提供一切经费而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括经费来源预算收支科目，事业单位预算级别，事业单位开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理与监督等具体规定，以及各种名目繁多的经费开支范围、开支标准等。由于一切事业经费由国家财政统包供给，造成了各事业单位对其上级主管部门“等、靠、要”，吃国家财政“大锅饭”的格局。以财政标准或经费来源来确定管理范围是高度集中的计划体制的反映，很显然，这种标准对于市场经济条件下政府职能转变与公共事业发展是极其不利的。

2.三维标准的确立

我们认为，公共事业管理的范围可以从三个方面加以确定：组织性质、产品特征和需求类型。这三个方面实际上构成了公共事业管理范围的三维标准。

（1）组织性质

组织是人类的细胞和特殊标志。人类正是依赖组织的力量征服改造自然，推动着社会文明进步。因此，组织是一切公共事务和营利事业从事管理活动的基本手段。在人们的日常生活中，我们可以感受到三种组织及其权力的存在，那就是行政组织、企业组织和公共事业组织。行政组织代表着政府拥有的公共权力，政府凭借其特殊身份直接管制人们的行为，以使人们的行为结果符合政府所规定之目标。行政组织具有强制性、权威性和法制性的特点。公共行政组织是依照宪法和法律设置，按照宪法和法律行使职权，是国家权力机关的执行机关，因而，可以对各种社会组织、公民和广泛的社会生活进行管理，具有强大的、普遍的约束力。不论是行政组织自身，还是企事业单位、社会团体和公民等，都必须接受这一约束。企业组织是通过提供产品和服务，满足消费者需求，来实现其追求利润最大化意愿的组织。企业组织的权力是众多营利机构普遍拥有的权力。这种权力的权威来自于企业所提供的产品或劳务的特点：物美价廉。因此，这种权力主要是通过利益诱导机制来实施的，它没有资格使用行政管制权力，因为它们与消费者之间，在身份上是完全平等的。公共事业组织与上述两种组织性质完全不同，它不以营利为目的，它主要是提供信用资源和知识型产品来沟通供需双方，以解决一个社会问题。这种权力的权威来自供需双方的信任，它的实施主要靠说服机制。正是因为三种组织之间存在着这种性质上的不同，从而决定了它们的管理活动及其管理领域的差异。

（2）产品特征

从经济学角度看，物品有公共物品和私人物品，而介于两者之间的是准公共物品。公共物品是指无论是否有人愿意购买，其利益都不可分割地扩散给全社会的物品。相反，私人物品是指其利益能分割，并能分别提供给社会不同成员的物品。准公共物品则是指介于公共物品与私人物品之间具有拥挤性质的物品。区分三种物品的异同，通常有排他性、使用或消费的共同性、衡量尺度和选择程度四个方面的标准。排他性是在市场机制条件下提供的私人物品和服务的一个重要特征。当物品或者服务的潜在用户能够被排除从而满足零售的界线与条件时，就存在排他性。当排他性不可行时，只要供给某一物品，任何人都可以从中受益，这种物品就是公共物品的属性。物品或服务的另一个属性涉及使用或者消费的共同性。在这种情况下，消费完全是不可分的。不具有消费之共同性，且排他是可行的物品是纯粹的私人物品。另外，公共物品难以衡量，而私人物品更易于衡量、说明，并与成本计算程序和管理控制联系起来。最后，当一物品具有共同消费、不能排他的特质时，用户一般不能进行选择，并且在是否消费方面也别无选择。然而，制度安排的结构对个人所具有的选择的程度可能有一定的影响。

在产品或服务的上述四个属性中，一般来说，排他性和共同性是最基本的属性，而且是独立的属性。实际上，消费的排他性和共同性只是程度上的差异，而不存在绝对的排他性或者彻底的共同的东西。消费特征的两个极端，即完全可分与完全不可分，在逻辑上把纯粹的私人物品与纯粹的公共物品区别开来。在排他性或共同性两者之间还存在着较弱的部分，这样，可以将共同性分为高度可分的分别使用和低度可分的共同使用。排他性也可以分为高度的可排他的和低度的可排他的。准公共物品就是这种具有较弱排他性和共同性的物品，也称收费物品。比如，教育在公共物品方面的性质就较少，而具有较多收费物品的性质。政府机构提供的广泛服务可能包括所有不同类型的物品和服务。然而，大多数政府只提供属于纯粹性质的公共物品，准公共物品则由公共事业组织来提供。这些变化对于开发收费机制以及在政府活动的运作中引入市场机制具有显著的意义。

由此我们可以推知，生产和提供纯粹公共物品的事务属于公共行政事务，生产和提供纯粹私人物品的事务属于私人事务，而生产和提供准公共物品的事务则属于公共事务。对于公共事务或公共事业，因为准公共物品不同于公共物品和私人物品的特质，就不能由行政组织或企业来管理，这个担子就无可争议地落在了公共事业组织的肩上。

（3）需求类型

私人物品和公共物品被看做两个相互排斥的组成部分。一般认为，私人物品是通过市场交易得以组织的。公共物品则是通过政府制度才得以组织的。在其中，服务是通过公共行政体制提供的。私人物品的供给协调通过市场体制实现；公共行政原则传统上要求通过一体化命令结构来组织服务。然而，公共物品的生产与供给并不完全是一个排他性政府垄断行为。在其中，私人也参与公共服务提供。这一可能性为克服某些公共领域的无效率提供了良好的前景，也为准公共物品的组织与供给提供了广阔的空间。

三种公共物品供给上的不同，是由需求决定的。现代社会需求的满足主要通过三种途径：一是法定途径——按照法律要求设立政府部门和公共组织来提供特定的服务；二是商业途径——以营利性企业为基础的市场活动；三是社会途径——依靠介于行政部门和营利部门之间的公共事业部门来提供特定的服务。相应地，存在着三种不同类型的需求：共同需要、私人需要和不特定多数人的共同需要。共同需要是指社会全体成员的需要，其受益面是社会全体成员；私人需要满足的是公民个人的物质与精神方面的需要，其受益面是某个个人本身；不特定多数人共同需要面对的是社会中的非特定的部分成员，其受益面是这些成员或社会中的某一阶层。对于三种不同需要，管理的领域和范围自然也不一样。

2.2.2　三维标准的客观依据

从需要、产品、组织三个维度上，重新确定公共事业管理的界定标准既有其科学性，也有其客观必然性。基本的客观依据如下。

1.需要、产品与组织标准的成本——收益导向性

如前所述，对于公共事业管理范围的确定，传统标准具有明显的计划体制色彩。因此，在确定管理范围内，它很少考虑按照成本收益原则进行事业资源的配置。在市场经济条件下，社会公共事业的发展，是以社会主体分化、社会经济增长和民主政治进步等为基础的。正是因为有了社会分工和社会主体分化以及民主政治进步，才有了区分私人事务、公共事务的必要，才必须把私益活动、互益活动与公益活动区别开来，这为发展社会公共事业管理创造了必要条件。

但是，在市场经济条件下，由于多种原因，不同的人对于各种公共产品或服务的需求偏好与强度是各不相同的，政府必须根据公平与效率兼顾的原则来配置公共资源。因此，政府不应该也不可能完全包办所有具有社会共同需要性质的事务。在事业管理范围内，除少数“事业”外，绝大多数事业资源也不应由政府进行行政或计划配置，而应该推向市场，并主要依靠市场机制进行配置。在这种情况下，成本—收益导向就成了公共事业管理范围界定的一个重要标准或原则。

2.需要、产品与组织之间存在着一种内在联系

人类社会发展是以私人的和社会的需要为原动力的，而作为社会需要的有机组成部分的社会部分共同需要，它是在社会发展的一定历史阶段形成的。而人类的这种共同需要又是由人们的生存条件和生产方式所决定的，有什么样的生存条件和生产方式，就会有什么样的社会需要。人们在自己的生产活动过程中，不仅会不断地生产出新的需要对象，生产出新的生产关系，也会不断地生产出新的社会需要。在人类社会的初期，公共物品和私人物品的生产没有严格的区分，也没有根本的冲突，随着人类社会生产力的发展，社会的再生产组织结构也发生了变化，在客观上产生了独立于生产和消费单位需要之外的社会共同事务的需要。与这种社会事务需要相对应，出现了公共物品或准公共物品的生产和消费。有什么样的经济活动，就有什么样的组织来承担，而组织选择的原则就是从事某些特定活动的成本是否最低、效率是否最高、收益是否最大。在现代社会，如果行政组织超越了管理界限或范围，不但不能很好地满足社会需要和提供公共物品，相反，会造成社会资源的巨大浪费。由此可见，部分共同需要是公共事业管理的动力；准公共产品的提供是公共事业管理的任务；而公共事业组织是满足这种需要和完成其使命的保障。三者之间的这种内在联系，为我们明确地界定公共事业管理范围提供了客观尺度。

3.需要、产品与组织的组合可以反映时代特征

在不同的社会历史条件下，需要、产品与组织的组合状况包括对象、内容及其表现方式、实施手段等是各不相同的。三者的动态组合是人们对于自己所处的各种社会历史条件的综合反映，现实的社会条件不同，反映这种社会条件的动态组合也就必然不同。三种组合的历史性，决定了公共事业管理范围界定标准的时代性。

2.2.3　公共事业管理范围

1.基础性公共事业管理

基础性公共事业管理主要涵盖了道路交通管理、公共建筑管理、公共设施管理和公共文物管理等内容，因为后文有详细论述，在此，我们着重谈一下城市交通管理和公共设施管理。

（1）城市交通管理

面对日益严峻的城市交通问题，世界各国纷纷出台了“优先发展公共交通”的战略措施，提高城市公交效率成为学术界和管理部门所共同追求的目标。我国交通管理体制是在计划经济体制下逐步形成的，自改革开放以来，虽然对城市公共交通管理体制进行了一些改革，但尚未取得实质性的突破。长期以来，在公共交通行政管理条块之间、行政层级之间存在着较大程度的实权不清、关系不顺现象。地面常规公交与地铁部门之间缺乏有效的沟通与协调，导致各部门在公共交通基础设施规划、审批、建设、运营管理等方面存在一些管理混乱的现象，各个管理部门不能有效地互相协调公共交通补贴、线网场站建设管理等诸多环节。有些交通基础设施即使规划合理获得审批，但在建设时也有可能因为资金不到位等问题而改动原来的规划方案，造成了一些遗留问题。因此，在向国外公交系统学习的过程中，有必要对其成功范例进行深入的研究，分析它们不同的管理运营模式，探讨其在中国是否适用，从而为我国城市公交的发展提供新思路，本书第4章将有详细论述。

（2）公共设施管理

公共设施管理主要是指市政公共设施管理、城市绿化管理、游览景区管理、风景名胜区管理、公园管理等。在城市中，城市公共设施管理项目主要包括：供电设施、供水设施、消防设施、机动（含非机动）车停车场、垃圾站、垃圾桶、北方的供暖设施、南方的制冷设施等。城市公共设施管理项目可以分为两大类：一是社会性公共设施管理；二是技术性公共设施管理。这两类管理关系着人民的和谐生活。公共设施是现代经济社会发展的基本条件，是国家或地区竞争力的重要组成要素，随着经济全球化和信息化进程的推移，公共设施的社会作用也将日益突出。

2.生态性公共事业管理

生态性公共事业管理主要包括人口、环境保护和公共卫生方面的管理。

（1）人口

在现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。一方面，人是现实生活的主体，人的需求是社会最基本的需求，人口发生变化，社会需求也必然发生变化。因此，不仅现有的人口状况影响和决定着公共事业管理，而且许多新的公共需求的出现、公共问题的产生都与人口的变化和发展密切相关，人口成为影响公共事业管理的一个重要环境因素。另一方面，在当代的许多国家，人口本身即人口数量、质量等，就是作为公共事务予以管理的。所以，社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。

（2）环境保护

所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。相比较而言，自然环境是较稳定的，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更为实际的意义。

（3）公共卫生

公共卫生管理可以从以下几个方面进行阐述：

首先，实施区域卫生规划。区域卫生规划是卫生产品生产首先必须解决的关键问题。所谓区域卫生规划，是指按区域人口卫生服务需求及卫生资源可供量来设置医疗卫生机构，以避免盲目发展或发展不足，使卫生资源配置合理。这里的卫生资源，主要是指医疗卫生机构、床位、人员、设备和经费。区域卫生规划以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，是政府对卫生事业进行宏观调控的重要手段。从诸多国家卫生事业的发展看，由于社会和经济发展的因素，以及行政区划的影响，一般卫生事业区域规划的初始阶段大多是按照行政区域来进行的，直接的结果是由于缺乏全行业的统筹，使得大中城市获得比较多的卫生资源甚至供过于求，而广大农村及偏远地区获得的卫生资源则相对不足。因此，随着社会的进步和经济的发展，区域卫生规划应在一定程度上突破行政区划，并注意基层、农村及偏远地区的卫生资源配置，予以重点发展。

其次，突发事故救护、基本的卫生产品和医学研究产品的生产与提供。由于突发事故救护属于纯公共产品，因而应该是公共生产、公共提供。相应地，应由公共财政投入为主，建立紧急治疗基金，用于解决那些突发事件中的紧急医疗救护。基本的卫生产品如疾病预防等，是接近于纯公共产品的准公共产品，同时，又是关系到公众基本健康的产品，受益面积大，外部收益高，因而主要应采取公共生产、公共提供的方式。另外，现代社会中一些超出公众基本卫生产品消费需要的，更为个性化或高层次的预防项目，可以采取公共生产、市场提供的方式。

医学研究中的基础医学研究是纯公共产品，外部性最大，且投入大、风险高，市场不可能承担，应该采取公共生产、公共提供的方式。而其中的临床技术研究，则可公共生产与非公共生产并举，混合提供或完全市场提供。

再次，医疗产品的生产与提供。由于医疗是接近于私人产品的准公共产品，既有满足公众基本医疗消费的一面，又有满足个性化医疗消费的一面，因而在建立起一定的医疗保障制度的前提下，应该构成医疗服务市场主体的多元化。即在医疗保障制度存在的情况下，医疗产品既可公共生产，也可非公共生产。而提供方式则基本上以混合提供为主（即医疗保障资金的注入），市场提供为辅。具体言之，公共生产和混合提供的基本内容是：公共生产的承担者是公立医疗机构，公立医疗机构一般应由公共财政投资建设，医疗设备、设施等建设则由政府予以必要的财政补贴，并进行相应的管理。此外，在公众医疗机构中，一些超出社会所规定的基本医疗消费的项目，即通常所说的自费项目，以及大多数私人医疗机构所提供的医疗服务，都应该采用市场提供的方式。

总之，医疗产品生产中的多元主体的分布，对向公众提供更好的医疗产品有重要的促进作用。这是因为，一方面，私立医疗机构的建立及运行不需要政府投资，而且布点分散，便于公众就医，另一方面，只要规范管理很好，市场条件下的私立医疗机构要存在和发展，也必须靠提供合理的、优良的服务，这就与公立医疗机构形成竞争，从而通过这种竞争使病人享受到更好的医疗服务。

最后，适合国情的医疗保障制度。公众对卫生产品需求的不确定性，决定了政府必须介入医疗产品市场。但是，在化解疾病风险时，不能采用政府无偿提供的方式，因为医疗产品是接近于私人产品的准公共产品，完全公共提供则会形成不公（不就医，则享受不到公费医疗），其结果也必然是公众为了求得平衡，无病者就医、小病者大医，超前消费，严重浪费和滥用了医疗资源，公共财政难以承担。但是，也不能完全采用商业保险的方式，因为商业保险的趋利性会导致保险公司进行“反向选择”，即只承担被认定为最不可能生病的人的保险，从而使保险市场失灵。因此，只有依靠政府强制方式建立医疗保障制度，才能使公众真正享受到必需的医疗服务。建立医疗保障制度的基本目标，是保证公民能得到基本的医疗服务，哪些是“基本”的医疗消费，采用哪种方式来保证公众的基本医疗消费，是由一个国家或地区的社会经济发展水平所决定的，同时，也与一个民族的文化传统密切相关。比如，东方国家与西方国家不仅在社会经济发展水平上不同，而且在民族文化习俗上也有明显的区别，即西方重个人，东方重家庭。正是由于社会发展水平和东方文化在养老、医疗问题上的传统，如我国现行的医疗保障体系，是家庭、企业与社会负担相结合，即家庭储蓄为主、个人账户与社会统筹相结合。总之，要保证公民真正享受到基本的医疗服务，关键是要建立一个符合国家或地区社会经济发展水平的、符合自己民族特性的医疗保障制度。

3.文化性公共事业管理

文化性公共事业管理主要是针对教育而言，教育是一种人类特有的培养人的社会活动。随着人类社会的发展，教育也由社会成员的个别行为转变成为一种由国家主导的全社会参与的行为。我国的教育事业主要包括学前教育、特殊教育、基础教育、高等教育、成人教育等。教育事业产品包括以满足个人需要为主要目标的教育活动、以满足企业需要为主要目标的教育活动、以满足社会的共同需要为主要目标的教育活动三类。教育事业产品含有程度不同的公共性。教育事业管理的内容包括制定教育政策与法规、确立教育发展规划、管理教育活动运行过程、确定教育产品生产模式、保障教育经费、实施教育督导评价、提供咨询服务、引导舆论导向等。改革与完善教育管理体制是一项紧迫而重要的任务。

（1）从教育事业的基本内容来分析

目前，我国的教育事业担负着2亿正规教育人口和7亿多社会劳动力教育培养的艰巨任务，此外还有老年人福利性教育、幼儿学前教育、各种家庭教育和消费教育、社会公共教育等。可以说，我国13亿多人口，至少有10亿人需要接受各种不同形式的教育。一般来说，教育事业的基本内容包括以下几个方面：

第一，学前教育。我国历来对学前教育十分重视，从我国国情出发制定了公办与民办并举，多种形式兴办幼儿园，发展幼儿教育的方针。改革开放以后，幼儿教育得到较快发展，初步形成国家、集体和私人多元主体共同办园的新格局。当然学前教育事业发展中还存在不少问题，例如学前教育的地位不够突出、社会化服务市场尚未健全、政府政策引导支持力度不够、社区学前教育及其基础设施建设发展不足等。

第二，特殊教育。特殊教育是教育事业的一个组成部分，它是指对各种残疾人的教育，又称为“缺陷教育”。我国《残疾人保障法》第18条中明确提出“各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导”。目前我国的特殊教育已经形成有自己特色的特殊教育机构体系。

第三，基础教育。包括各类小学、初中和高中阶段教育，其中小学、初中教育属于义务教育，高中阶段教育则包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校、成人高中等。从1985年开始我国实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，充分调动了各级政府办学的积极性，促进了基础教育的发展，使教育、教学质量在不同程度上有所提高。

第四，高等教育。新中国成立以来至今，我国普通高等教育事业有了长足发展，建立了多种层次、多种形式、学科门类基本齐全的体系。

第五，成人教育。新中国成立后，成人教育在改革中得到了较大发展，逐步形成多种形式、多种规格、多种渠道办学。就办学形式而言，成人高等教育包括广播电视大学、职工高等学校、农民高等学校、管理干部学院、教育学院，普通高等学校举办的函授部、夜大、教师本科班和干部专修科，独立设置的函授学院、卫星电视远程教育及高等教育自学考试；成人中、初等教育包括各类成人中专学校、普通中等专业学校举办的职工、干部中专班，成人中学、成人技术培训学校、农民文化技术学校、农业广播电视学校和中等专业教育自学考试等。此外，还有各种进修、培训、辅导性质的函授、面授学校。就办学规格而言，成人教育中有学历教育，也有非学历教育。就办学渠道而言，办学单位包括国务院部委、省、自治区、直辖市的教育行政部门或业务部门，县、乡、镇政府，各级工会、共青团、妇联，民主党派、集体经济组织、社会团体、学术团体以及公民个人。

（2）从教育事业产品的类别划分来分析

为了科学地界定国家教育事业职能的基本范围，我们以各种教育活动的目标与功能作为分类标准，可以将各种社会教育活动划分为三种基本类型：

第一，以满足个人需要为主要目标的教育活动。个人需要是指个人及家庭的物质生活和精神生活提高的需要。就物质生活而言，随着人类社会知识的积累和科学技术的发展，职业对就业者素质的要求越来越高，因而个人就业机会与职业发展在相当程度上取决于个人受教育的程度，而随着科学技术的发展和知识经济的到来，就业能力中科学知识和科学技术的构成比例越来越高，相应地，也就要求就业者必须受到较高程度的专业教育。所以说，个人及其家庭成员的文化教育水平成为决定其经济收入水平的一个重要因素，从而个人及家庭的各种物质需要得到满足的程度，越来越取决于个人及家庭成员接受各种相关教育的程度。就精神生活而言，现代社会中精神生活方面的消费，既是一种经济消费，又是一种知识消费，既需要消费者付出一定的时间和金钱，又需要消费者拥有相应的文化知识。因此，个人和家庭成员的文化教育水平，也在一定程度上决定了其精神生活消费的质量。在现代社会中，这类直接以满足个人需要为目标的教育，就其程度而言主要是中等以上的教育，或者说是国家法定义务教育以外的其他各种更高层次的专业性教育。最常见的就是高等教育以及各种专门的消费教育，如书法学校、绘画学校、健美学校等各种提高成人生活水平和技能的教育。由于种种因素的影响，每个人接受这类教育的机会不完全相等，因而对这类直接作用和影响个人及其家庭物质生活和精神生活水平的教育，其经费不应该由公共财政完全承担。

第二，以满足企业需要为目标的教育活动。在市场经济条件下，企业作为独立的市场主体，必须以各种方式参与市场竞争。随着科学技术的发展，现代企业之间的市场竞争相当程度上取决于企业科技实力、生产效率、经营管理水平，因而企业之间的竞争实质上是人才竞争，是科技与教育竞争。无论是企业的研究与开发，还是企业生产效率的提高，无不与企业员工的文化素质、技术能力和受教育程度的高低有关。因此，为了保证企业的生存和发展，企业就必须不断地开展企业教育活动，以提高员工的素质、能力和水平。这类教育的基本形式有企业常设的职业学校以及不定期的员工培训班等。同时，为适应企业专门的职业技能的养成，通常在义务教育阶段之后，社会上也有一些教育活动是专门针对企业的需要进行的，例如职业学校、区域性的技术学院的教育活动等。这一类教育活动的外部收益中最直接的受益者首先是企业本身，所以在公共财政能力有限的情况下，这类教育经费也不应该进入公共财政支出。

第三，以满足社会的共同需要为主要目标的教育活动。教育不仅可以满足个人及其家庭成员生存与发展的需要，满足企业生存与发展的需要，而且还可以满足一个国家和民族生存与发展的社会共同需要。所谓社会共同需要，这里是指特定条件下的社会共同需要，即为保证社会的稳定和发展，其社会成员必须具有的最基本的素质要求。当然，这一社会共同需要是由社会发展程度和公共财政能力所决定的。根据社会和经济发展的需要以及公共财政所能提供的支持，国家通常规定公民有义务接受一定程度的教育——义务教育，义务教育阶段的教育经费主要由公共财政负担。义务教育主要是普通教育，其内涵包括作为特定社会的公民道德教育、知识和能力教育、体育以及相应的法制教育、国防教育等。义务教育根据国家的不同的社会经济发展程度，有的包括了初等教育和整个中等教育，即小学、初中和高中，有的则是小学和初中，如目前我国实行的是九年义务教育，即小学和初中阶段。此外，一些特殊教育也由公共财政负担。同时，教育水平的提高有助于经济社会的发展，因此，义务教育以外的其他教育如高等教育、干部教育等，国家也应从财力等方面予以支持。

4.科技性公共事业管理

在现代社会，科学技术已成为继土地、资本、劳动之后的第四种重要的生产力要素，它推动着社会经济的全面发展，改变着人们的生活方式和思想方式，提高着人们的生活质量和水平。现代科技事业活动包括基础科学研究、应用技术研究、公益性研究和技术推广等。根据科技活动的目的和功能不同，可以将科技活动分为以满足企业或市场需要为主要目标的科技活动、以满足社会共同需要为主要目标的科技活动两大类。科技事业产品作为一个整体，具有公共产品特性。科技事业管理的基本内容主要包括建立适合科学技术产品特点的生产模式、科学技术市场的管理。科技事业管理应坚持系统性、前瞻性、能级性、灵活性等原则。发展科技事业必须改革与完善科技事业管理体制。

科学技术的不断发展，促使社会经济系统的剧烈变革，导致管理对象由低级到高级、由简单到复杂迅速地变化，从而必将对各种管理方法和理论提出越来越高的要求，进而促进管理科学的产生和发展。18世纪后半叶以瓦特发明蒸汽机为标志的第一次科技革命的产生，使得由机器及机器体系为主要特征的大工业代替了工场手工业。就在同一时期，亚当·斯密（Adam Smith）出版了其代表性著作《国富论》。人们此时终于认识到，伴随着大规模的工业生产，必须运用和加强管理手段和方法与之相适应，以实现分工协作、提高效率、增加产量，从而追求最大限度的利润和积累国民财富。19世纪第二次科技革命的产生，使得科学技术的发展对社会经济增长的推动作用日益强大。也就是从18世纪后期资本主义工厂制度的兴起到20世纪初资本主义自由竞争时期的100多年时间里，传统管理思想开始形成。人类社会进入20世纪以来，科学技术得到了空前迅猛的发展，且表现为既高度分化又高度综合的发展态势，即典型的非平衡态混饨演化的特征。伴随着第三次科技革命，一大批边缘学科、横断学科和综合学科相继创立。高度分化与综合的共存，使得现代科学技术形成一个多层次、全方位发展的充满活力的动态系统，推动着社会经济系统的剧烈演化和迅猛发展，使得社会经济系统各个层面对管理的需求格外急切，同时也使得管理对象的基本属性及其特征日益复杂。所以，将科学技术、技术规则、技术开发、科技奖励等结合于公共事业管理就显得极为必要。

（1）科技性公共管理的内容

科技管理的内容很丰富，如确定并贯彻科技发展方针和战略、制定并实施规划和计划、出台并执行科技政策和法规、实行科技体制改革以及科研机构的设置和布局、课题项目的确定和实施、科技成果的开发和推广等。

（2）科技性公共管理的原则

科技性公共管理的原则有：系统性原则、能级性原则、灵活性原则和前瞻性原则。

（3）科技性公共管理的方式

科技性公共管理的方式是多样的，其对象也因时空变化而异，主要包括程序调控和层次调控两个方面。