整合提升地方融资平台情况调研及对策建议

整合提升地方融资平台情况调研及对策建议

近年来，我市各类政府融资平台公司不断发展壮大，在推进重大发展战略实施和服务民生等方面发挥了重要作用。但是，随着建设任务加重，融资平台本身存在的规模小、资金投入大、投资收益低等问题开始影响平台公司健康持续发展，特别是随着国家有关部门对地方政府融资平台监管力度的加大，地方政府融资平台存在的问题日益凸显，迫切需要提升地方政府融资平台投融资能力。为此，市金融办组织专题调研，从战略层面上提出做好顶层设计，建立和完善持续提升地方政府融资平台投融资能力体制机制的对策建议。

一、当前国家对融资平台监管政策及其他地区做法

（一）国家对融资平台的监管政策

2010年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确了平台的定义、地方政府融资平台承担政府投资项目融资功能，并确定了对融资平台公司进行分类清理规范和加强信贷管理的具体措施及原则。平台的定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

2010年7月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》,对国务院19号文件要求作了细则补充，并明确了两类平台概念和在建项目的融资管理要求。此后，银监会在四部委联合发文的基础上，相继下发了《关于地方政府融资平台清理工作的通知》等一系列监管文件，总体思路是“控制增量、规范存量”。

2012年3月，银监会印发了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，作为指导本年度融资平台贷款风险缓释工作的纲领性文件。

概括一下三年来国家对地方政府融资平台贷款的政策，就是力度不减，要求更高，标准更细。

目前，国家对地方政府融资平台贷款的清理整顿在沿袭原有政策体系的基础上，明确了“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的指导思想和“控制总量风险、缓释存量风险、消除到期风险以及防止资金链断裂风险”的总体目标，提出了规模总量控制、信贷分类管理、存量贷款分类处置、严格新增信贷管理、有效规范平台退出等具体工作要求。

一是规模总量控制。各银行原则上在今年信贷计划中不得安排新增融资平台贷款规模。

二是信贷分类管理。各银行要按照“支持类”、“维持类”、“压缩类”分类标准，自主决定所有融资平台客户的信贷分类结果。在这种分类体制下，“支持类”平台可以增加贷款，“维持类”平台可以再融资但贷款余额不得超过年初水平，而“压缩类”平台则应“只收不贷”。

三是分类处置存量贷款。对存量贷款采取及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资还贷和只收不贷五种方式分类处置。

四是严格新增信贷管理。仍按平台管理类的新增贷款必须满足借款人资产负债率低于80%、存量贷款已整改合格且需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源等五个前提条件。另外，对于借款人为异地平台的、以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的等八种情形，不得发放融资平台贷款。

五是有效规范平台退出。融资平台退出必须同时符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等五项条件。银行作为第一责任人，要遵循“牵头行发起—贷款行（总行）审批—三方签字—退出承诺—监管（局）备案”的退出程序。

我国正在大力发展资本市场，债券市场扩容加速。目前，地方政府融资平台可以通过证监会、国家发改委和银行间市场交易商协会、沪深交易所等渠道发行公司债、企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等。

（二）对我市融资平台的主要影响

国家有关部门对地方政府融资平台监管力度的不断加大，应该说，对我市政府融资平台还是带来了较大的影响。

对政府融资平台的影响情况。国家监管政策通过规范融资方式、制止违规担保两个措施，约束了地方政府融资平台债务规模。其中影响最大的有两条：一是以回购方式举债。我市目前较多公共基建项目采取的就是回购方式，国家监管政策直接影响到我市当前相关项目的融资方式，特别是公益性基建项目的开发建设将受到较大影响。二是以储备土地进行融资。两者叠加，我市平台融资能力明显弱化，融资规模将缩减近千亿。由于全市目前在建、续建的公共基建项目众多，融资规模的缩减，势必形成众多的半拉子工程，不仅影响城市建设，更对新型城镇化全面铺开造成巨大影响。

对我市城投债发行的影响情况。国家监管政策对我市城投债发行形成不利影响。首先从融资平台的负债情况来看，近年来我市融资平台债务规模快速增长，且融资平台对其他企业的发债担保也较为普遍，按照发改委《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》规定，要将其担保额的50%计入负债额，我市平台的资产负债率将迅速攀升，而通过注入土地资产迅速做大净资产的方式已被禁止，融资平台城投债发行将受到严重影响。其次，按照发改委《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》文件精神，城投类企业主体评级在AA－及以下的，应采取签订政府（或高信用企业）回购协议等保障措施或提供担保，但按照本次《通知》精神，适合发行企业债券的仅为从事公共租赁房和公路等公益性项目的城投企业，相对于当前我市大规模基础设施投资项目而言，也是杯水车薪、于事无补。

（三）国内其他城市整合融资平台的做法

整合提升地方融资平台不仅是为了防范和化解重点领域的金融风险，更是为整合资源改进国有资产管理，增强地方融资平台投融资能力的必要手段。近年来，许多地方对政府投融资体制进行了改革。

苏州工业园区在建立之初就搭建了地产经营公司和国资控股公司两大平台，下属100多家分子公司，实行统一管理、统一考核。两家公司通过行业细分，控股一、二、三级企业117家，形成了现代服务业、市政公用服务业、房地产开发和销售、园区开发等业务板块。园区国有总资产已达1200亿元，净资产400亿元。早在2003年，地产公司就与国开行合作发行了苏州地区第一只企业债。2008年初，国控公司开始使用短期融资券、中期票据进行融资，园区基本确立了间接融资与直接融资并举，政策性银行、商业银行兼容的融资格局。目前园区企业直接融资规模已超过100亿元。此外，由于产业多元化，园区管委会可针对不同的调控时期和要求，选择不同的融资主体，规避不利影响，并在国资平台内部实现资金的统筹安排。据统计，园区国资占全社会固定资产投资比重一直超过30%。特别在国家宏观调控期间，园区由于融资渠道多，受到银根紧缩的影响相对较少，去年以来固定资产投资保持了20%以上增速。

天津市从2010年开始对各类政府融资平台公司进行清理整合，公司数量从原来的155家缩减到41家。整合之后的平台大体分为3个层次：第一层是市一级的平台；第二层是区（县）平台，原则上要求各区（县）只保留一家政府背景的投融资平台；第三层是对区域内经济相对发达、财力比较强的地区，就专业项目而设立的专业平台。天津市级政府融资平台主要包括城投集团、渤海国有资产经营管理公司、新金融投资公司、生态城投资开发公司、保障房建设投资公司和循环经济产业投资公司等。与数量减少相对应，天津市政府对融资平台通过土地储备收益权注入、开发项目周边设施经营权等优质资产的注入，大大提高了融资平台的资本实力。目前天津地方政府融资平台运营情况良好，近期偿还债务压力不大。

二、我市地方融资平台的总体情况及存在的问题

截至9月末，全市共有列入银监局清理范围的融资平台181户，贷款余额1165亿元。总体看，当前辖内银行融资平台贷款质量良好，地方融资平台特别是市级融资平台在支持我市重大基础设施建设、推动社会事业发展、改善民生等方面发挥了重要的作用。据统计，目前市级国有投资公司承担在建和拟建市重点项目51个，总投资2618亿元。2012年以来，各类地方融资平台积极应对资金供求矛盾，加强资金管理，拓宽投融资渠道，创新投融资方式，优化财务结构，降低融资成本。2012年前9个月，在积极争取境内外银行信贷资金外，仅市级国有投资公司就通过各种直接融资渠道融资近180亿元，有力保障了重大基础设施、公益项目的建设与运行。

尽管如此，由于我市地方融资平台多以政府投资性公司为主，受投资任务重、资金投入大、投资收益低等因素影响，融资平台在合规经营、信用风险和集中偿债等方面存在的压力不容小觑。

一是融资平台规模偏小，资本金不到位，融资渠道狭窄，建设资金缺口大，还本付息压力剧增。截至2012年9月底，全市18个市属国有投资公司资产总额仅2746亿元，净资产只有1016亿元。不少国有公司规模实力现状实际上既不符合清理政策要求，也达不到利用直接融资工具的条件。据统计，市属国有投资公司仅今后三年投入将超过750亿元，另外每年到期资金约300亿元，不能消化的利息等财务费用超过50亿元。项目建设资金存在较大缺口，其中单资本金投入就缺口巨大，如交投公司“十二五”期间建设五条高速公路项目，共需投入资本金64亿元，若加上项目还本付息，资金缺口将达220亿元。

二是财务结构不合理，有效抵押担保不足，负债率急剧升高，再融资能力减弱。融资平台承担了大量的政府性项目，且部分财政支持举措和承诺未兑现，造成资金流动性紧张，导致资产负债率急剧上升。目前，部分市属重点国有投资公司负债率已超过70%，其中交投公司77%，城投公司76.7%，商贸集团74%，这对企业投融资造成了重大影响。

三是多数融资平台支持的项目无盈利能力，收支不匹配，现金流平衡困难。多数重点项目集中在公益性、基础性领域，投资大、回报差、见效慢，很难实现现金流平衡。项目建成投用后，费用支出又不能资本化，财务费用将进一步放大，给企业累积了不可控的财务风险。以绕城高速东段为例，按目前的收费标准和通行数量，每年亏损就达9亿元。

我市地方国有投资公司规模偏小、财务结构不合理、收支平衡难、偿债压力大等问题的存在，一方面导致不符合银行新增贷款的准入条件，加大了平台项目的风险级数，使银行不敢或不能授信，从根本上削弱了平台公司本身的融资能力。另一方面，受发债主体规模小、评级低的影响，融资平台很难达到证监会、国家发改委和银行间市场交易商协会规定的发行债券的要求，即使勉强达到要求，可融资的规模也很小，平台融资功能不能得到充分发挥，直接融资受限。

三、整合提升地方融资平台的对策建议

整合提升地方融资平台的总体思路是：从战略层面做好顶层设计，通过对现有市属国有企业和国有资产进行整合、重组、归并和改造，注入必要财政资金、优质资产及收入来源，增强企业自身造血功能，形成若干个资产规模大、主业突出、核心竞争力强、财务状况良好、以资产运营为主要任务、对全市经济社会支撑带动作用明显的市级和县（市）区级国资营运公司和投融资平台，拓宽综合运用各种金融工具的选择余地，提高资金筹集能力与使用效率，更好地发挥国资的独特优势和放大作用。

着眼于提升地方政府融资平台投融资能力，结合市属国有经济发展战略和“十二五”规划，为稳妥推进此项工作，可采取先试点，再逐步推广的策略，建议在现有融资平台提升持续融资能力与科学搭建新平台方面开展试点，为全面推开创造经验。建议采取以下措施：

（一）科学制定规划，强化责任考核

1.科学制定“投融资总体规划”。合理测算各项投资建设所需资金规模，积极编制“融资负债规划”，即完整的大资金平衡计划；再与固定资产投资计划一并制定完整的“投融资总体规划”。设计“地方政府债务解决方案”，解决历史遗留问题，再由地方政府与金融管理部门、金融机构共同制定“融资负债规划”。

2.强化科学考评。建立对投融资评估的考核体系，完善干部人事制度。建立一套评估考核投资效果的指标体系和制度，提高投资效率和整体投入产出比。

3.落实责任审计。建立一套考核融资债务风险控制的指标体系和制度，合理降低债务比例和财务成本，合理缩短还债时间。为了简便易行，把对投融资专业考核内容与政府审计工作相结合，作为对领导干部经济责任审计要件之一。

（二）加大整合重组，注入相关资产

为满足银监部门提出的地方政府融资平台资产负债率低于80%的要求,必须以有效降低市级融资平台公司资产负债率为目标,通过相关资产、资源或股权集中整合, 提高融资平台的资本充足率，做大平台规模，提高平台融资能力。

1.对现有融资平台进行整合提升。按照“大集团、大平台、大服务”方向，推动企业之间、企业内部资源整合重组，打造主业突出、竞争力较强的企业集团。在不改变现行行业管理模式的前提下，依照“业务相近、资产相关、管理模式不变” 思路，逐步将未纳入市国资委监管的市属经营性国有资产注入相关市属国有投资公司；加大“非转经”力度，逐步将部分非经营性资产转变为经营性资产，并归类注入各市属国有投资公司。可选择交通投资公司作为试点。

2.搭建新的国有资产经营平台。为实现融资渠道多元化，在搭建新的融资平台时要从两方面考虑，一方面，在梅山保税区、杭州湾新区等区域借鉴苏州等地经验，设立大集团型区域性政府融资平台，充分利用各种资源满足不同融资需求；另一方面，选择市城管局作为试点，统筹整合市城管局所属市政、园林、自来水、排水等企事业资产，组建市政投资经营有限公司和市供排水集团公司。新平台轻装上阵，突出资本经营，更有利于参与市场操作，发挥更大的资本杠杆效应,当期就可为重点工程提供资金和融资支持。

3.注入土地等相关资产。在老平台提升、新平台搭建过程中，国土、规划等部门予以协调，将市属融资平台建设的公益性项目周围土地和保护性房产，重点交通建设项目沿线一定区域土地注入相关国有投资公司，增强其融资能力。

（三）加大政府支持力度，完善投资建设体制机制

1.统筹安排重大项目建设任务。全面考虑融资平台的实际承受能力，安排重大项目建设任务，通过打包安排，保持政府安排的微利或公益项目与企业经营性盈利项目的合理比例。同时，根据当前实际,适度控制重大公益项目和基础设施项目开工与投资建设规模，合理把握投资建设节奏,确保融资平台平稳运转和可持续发展。

2.落实“共建共享”投资模式。切实落实重大项目市、县（市）区“共建共享”投资模式，进一步明确由县（市）区政府按批复概算包干政策，促进高速公路、轨道交通等重大项目顺利实施。

3.提高再融资能力。落实市政府《关于2010年拓市场调结构促消费增优势惠民生的若干政策意见》,赋予城投等相关企业土地储备和一级开发职能。对明显亏损的政府性项目，通过签订政府回购协议或由政府有关部门出具定额补助文件等手段做适当技术处理，改善企业财务结构，维持再融资能力。

（四）打破垄断限制，规避政策影响

1.采取灵活变通的方式，规避平台融资政策影响。通过将指定储备土地出让收入以政府投资资金或政府注资的形式注入融资平台，作为日常经营或偿还贷款的资金。

2.采取创新突破的方式，引导民间资本参与地方建设。搭建由政府资金引导、民间资本参与、公司制运营管理的地方金融服务平台，民间资本可采用资金、实物、劳力、专利技术等多种方式，采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种形式，参与地方建设，全面拓展地方建设资金来源。

3.采取优化组合的方式，强化金融机构创新。一方面，鼓励金融机构开展总行直贷、银团贷款、协议付款等方式引入增量资金，缓解平台公司融资压力。另一方面，出台优惠监管政策，吸引各类银行、证券、保险、基金、期货等机构及相关配套中介服务机构进驻我市，形成金融业集聚态势。同时，推进实施产业资本与金融资本对接战略，支持有条件的投资公司投资参与金融业发展，改善企业现金流与盈利模式, 提高企业在信贷和资本市场的资信度。

（五）推动产融互动，防范系统性风险

1.加快发展直接融资。当前在继续做好传统银行信贷的同时，迫切需要提高各级政府部门和国资平台公司领导的资本意识和创新理念，增强利用各种融资渠道解决企业资金需求的自觉性和主动性。我市已经出台鼓励企业开展直接融资相关奖励扶持政策，建议深入挖掘企业资源、资产和资本潜力，创新投融资方式，鼓励企业使用直接融资工具。

2.加强国有资本运作。加快推进资产证券化步伐,推动优质企业上市融资。充分发挥现有市属国有控股上市公司融资功能, 通过增发、配股等方式做强主业、做大规模、做优品牌。继续实施产业资本与金融资本对接战略，支持有条件的投资公司投资参与金融业发展，改善企业现金流与盈利模式, 提高企业在信贷和资本市场的资信度。

3.做好风险防控工作。督促企业加强集团财务管控体系建设，强化资金链管理,落实重大投融资担保、企业内审和法律风险防范,加强对下属子公司重大财务运行监控。建立与完善授权事项审批、责任追究和风险预警与防范机制。

（宁波市金融办： 王勉　张鹤）