海关监管制度面临的挑战与机遇

第一节　海关监管制度面临的挑战与机遇

我国开放型经济发展进入新阶段，面临的国内外环境正在发生深刻复杂的变化。党的十八届三中全会首次明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。作为肩负新一轮改革开放历史使命的中国第一个自贸区，上海自贸区的建设对海关工作既提出了前所未有的严峻挑战，也提供了千载难逢的发展机遇。

一、从政策驱动到制度创新:上海自贸区建设挑战海关传统行政理念

当今世界，经济全球化深入发展的总趋势没有改变，但全球化的驱动力正在发生重大变化。从国际看，区域经济合作蓬勃发展，各类自由贸易协定大量涌现，成为经济全球化的重要动力。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等超大自由贸易区正在孕育，将对经济全球化的走向产生深远影响。^[1]在新的国际规则制定中，中国面临着“二次入世”的严峻考验。从国内看，我国经济处在“转型发展的关口”，将用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。在这一背景下应运而生的上海自贸区，必将成为撬动我国新一轮改革开放的战略支点，成为对接全球化新趋势与新规则、融入经济全球化的重要载体。

自1990年中国成立第一个保税区以来，我国的保税区建设以政策驱动为主，主要体现在税收政策的减免以及外汇、监管、投资政策的便利等方面。与之相适应，海关管理侧重于落实政策、促进为主。而首个自贸区作为国家战略，以制度创新为核心，不同于国内一般开发区建设的产业培育、招商引资。它不是综合保税区的“简单升级”，也不是国家优惠政策的“物理叠加”，而是借鉴了国际通行做法，更多地强调投资、金融、政府治理等多个层面的先行先试和制度创新。因此，从保税区走向自贸区，区域转型的动力已由政策性外生发展模式过渡到制度性内在发展模式。

通常，政策驱动是外在的、浅层次的、低水平的短期吸引力；而制度创新则是内在的、深层次的、高水平的持久吸引力。政策驱动体现在“输血”层面，而制度创新则体现在“造血”层面。制度创新的核心是不断完善各项制度，不断创新资源配置机制，体现公平竞争观念和市场经济的法理精神。制度创新的吸引力不仅来自于区位吸引力、政策吸引力，更来自于完备的法律制度、科学的行政管理、高效廉洁的政府服务、先进完善的信用体系、开放多元的文化氛围等综合环境优势。显然，上海自贸区发展模式的转变必然要求海关工作不能沿用传统行政理念，沿袭固有的思维定势和工作惯性。

长期以来，我国在政府和社会的力量对比中，政府和社会的关系表现为“强政府，弱社会”。“先政府、后社会、再市场”是政府行政的定位逻辑，由此滋生的“权力本位”、“大包大揽”的思维和理念在一定程度上也客观存在，权力的封闭运行、“重监管、轻服务”的现象在海关管理中也比较普遍。从统治行政到管理行政，再到服务行政，上海自贸区对海关行政理念的挑战突出体现在，海关制度如何适应从政策驱动到制度创新的转变，以市场作为决定性因素，努力营造市场化、法治化和国际化的营商环境，激发市场主体活力，增强综合环境优势，更好地体现有限行政、服务行政、诚信行政、开放行政等现代行政理念，这是当前和今后一个时期海关工作面临的重大实践命题。

二、以开放促改革进程中，新型贸易业态的大量涌现、多元化的利益需求增加了海关职能转变的复杂性和艰巨性

党的十八大报告提出，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革是党的十八届三中全会提出的重大改革任务之一。在上海自贸区的五大改革任务和措施中，第一项改革试验任务就是加快政府职能转变，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监督。

我国自1988年开始机构改革，明确提出了转变政府职能的要求，并以市场化为主线推进职能改革。海关的职能转变基本上与政府职能的改革同步。为顺应市场经济的发展和对外开放的要求，上世纪80年代以来，中国海关先后确立了“促进为主”工作方针，“依法行政、为国把关”8字方针，“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”16字方针，以适应形势发展的变化。2013年，海关总署审时度势，部署推进“简政放权、转变职能”改革。实践证明，外部环境影响着海关职能取向、职能实现方式及其改革进程。

在以开放促改革进程中，自贸区的制度创新呈现出全方位、多层次、宽领域，以及市场化、国际化等显著特征，海关在履行征税、监管、缉私和统计等传统职能的同时，面临着传统职能的延伸和全新职能的挑战。上海自贸区选择在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大服务领域的扩大开放，使得新型贸易业态大量涌现。面对跨境贸易电子商务、融资租赁、期货保税交割、离岸贸易、文化贸易、全球维修等新型业态的快速发展，海关除了履行好传统职能外，还被赋予了便利贸易、保税服务、知识产权边境保护、环境保护、维护国际贸易供应链安全、反恐、缉毒等一系列全新的职能。尤其是如何在开放型经济体制下确保一线放开、二线安全高效管住日益被提上议事日程，成为各方关注的焦点。而自贸区的安全保护已经扩大到国家安全、社会安全、金融安全、国际贸易供应链安全、公共卫生安全等领域。海关监管能否做到“放得开、管得住”，被公认为是衡量上海自贸区建设成功与否的重要标志之一。

从海关职能的范围和内容看，传统职能没有缩减，同时还面临着履行全新职能的要求，这对海关有限的管理资源提出了严峻挑战。在对上海自贸区的监管服务中，海关管理职能面临着多元化的发展需求，海关监管将不可避免地处于各种利益矛盾的交汇点上，处于各类利益主体的矛盾冲突中。在简政放权、转变职能进程中，海关职能转变面临的多样化需求大大增加了改革进程的复杂性和艰巨性。

三、“一线放开、二线高效安全管住”倒逼海关传统监管模式创新

《总体方案》明确要求，创新监管服务模式，促进货物、服务等各类要素自由流动；推进实施“一线放开”；坚决实施“二线安全高效管住”；进一步强化监管协作。从国际自贸区的发展实践看，“一线放开、二线管住、区内自由”是国际惯例。海关工作处于国际国内两个市场的交汇点，直接连接着一线、二线，承担着对一线、二线的监管重任。如何立足于现有国情，既放开一线，又管住二线，这对海关传统监管模式提出了巨大的挑战。

海关现有对特殊监管区域的监管模式主要针对货物贸易，采取物理围网方式，实施全封闭7×24小时围网监管和卡口监控。对一线和二线的监管采取“一线报备、二线报关”的方式，先报关、后进区，监管侧重于以商品为单元对纸质单证的流程性审批。一线进出境备案清单的申报要素40项左右，与二线进出口报关的申报要素基本一致。海关对区内企业实行电子账册管理，每半年核销一次。对二线货物在一定时间内货物进出区频次达到一定数量且申报期限一个月内不跨年的，进出卡口实施“分送集报”等便利措施，允许货物先进出区，待一个月后实施集中申报。

在上海自贸区的制度创新中，服务贸易的产业导向将对以货物贸易为基础的传统海关监管模式提出挑战。由于服务产品与其他产业产品相比，具有非实物性、不可储存性、生产与消费同时性等特征。尤其是服务产品的非实物性，使得服务贸易除了“物化”服务外，基本上不存在可观测的、有形的商品货物流入或流出，导致海关传统以货物贸易过程和货物贸易行为为主要对象的监管模式难以有效实施，迫切需要研究建立适应其发展需要的海关监管模式。

与此同时，社会各界对海关便利贸易、放开一线的需求高涨，也考验着海关传统监管模式。目前，上海自贸区4个海关特殊监管区域共有11个海关监管卡口，130多个通道，每天进出卡口的车辆约为2.36万辆，其中45%是集装箱车辆，每辆车通过卡口的时间平均为6分钟。而以外高桥保税区卡口实货监管为例，2012年日均进出外高桥保税区卡口的车辆高达6至7万余辆，日均人员进出高达25万人。在狭小的通关时空内，既要最大限度地便利巨大体量的物流人流进出，又要实现安全管控，这对海关监管模式的挑战异常严峻。根据《总体方案》，上海自贸区改革试验的时间段是2至3年，改革试验的紧迫性对海关传统监管模式改革形成倒逼机制。

四、上海自贸区的先行先试凸显改革试验风险

改革是对现有制度框架和利益格局的突破，改革就有风险。上海自贸区改革先行先试必然给海关工作带来改革试验风险。

虽然，国家没有过多赋予上海自贸区税收优惠政策，但建立在海关特殊监管区域基础之上，上海自贸区依然具有不同于其他特殊区域的优势。如国内货物进入保税区实行离境退税，进入洋山、机场综保区、外高桥保税物流园区三个区域则实行入区退税；二线出区的加工贸易内销货物实施选择性征税；除法律、行政法规、规章另有规定外，试验区与境外之间进出的货物，不实行进出口许可证件管理，等等。这些进口税收、贸易管制政策以及区域功能，与其他特殊区域或区外相比较，仍然具有较大的政策和功能优势。因此，受市场利益的驱使，在上海自贸区内通过走私违法活动偷逃税款、实施商业瞒骗等走私行为的发生将不可避免。

同时，一线放开带来的安全隐患不容小觑。一线放开并不意味着各种货物可以无管制地进出上海自贸区。现阶段，在上海自贸区实行的贸易管制措施仍有60余项，既有涉及禁止进出境的措施，又有涉及进出口监管证件的措施。随着服务业等投资领域的开放，如何落实贸易管制措施，依法维护国家安全，加强对相关企业、货物的风险防控，有效防止试验区内渗入和滋生对中国政治、经济、文化、道德有害的印刷品、音像制品及其他信息载体，海关在维护贸易安全和确保贸易秩序方面的责任重大。此外，目前，多数区内企业尚未实现内部管理系统与海关监管系统的对接，海关难以同步实现对货物进、出、转、存的全过程管理。试验区内进出体量巨大，大量流动要素的频繁进出，海关监管模式的改革创新必然带来监管风险。

五、市场机制发育不完善、社会诚信体系建设不健全，制约海关改革的深化，进而限制自贸区“自由度”的提升

纵观美国等发达国家，由于市场机制相对成熟，社会诚信度较高，对自贸区的管理基本实行自律管理、委托管理。在一些成功的自贸区，如美国纽约港、阿联酋杰布阿里等自贸区已实行委托管理，基本由企业自主管理，海关几乎不派驻人员监管，企业在区内可享受到高度的“自由”。

长期以来，中国政府在社会管理中的主导地位导致我国的市场机制发育尚不成熟，社会自治发展缓慢。在现阶段，全社会的诚信体系还没有完全建立起来，部分企业的诚信度还较低。截至2013年9月底，上海自贸区所辖4个海关特殊监管区域的企业有12000余家，海关注册企业数达5258家，其中经海关认定的AA类、A类企业尚不足15%。当前，走私违法活动在不同程度还存在，在某些地区还很猖獗，走私仍处于高发期、多发期，并呈现行业化、团伙化、专业化、智能化的特征，海关执法的外部环境不容乐观。

从社会自治管理看，社会的发展离不开社会的自主管理，自律管理具有成本低、效率高的特点，能吸收和承接从政府分离出来的部分职能。大量的实践也证明，当社会生活的各个领域有了自律组织和自律机制后，政府就可以在更大范围内起到间接管理的作用。海关管理的职能转变也要求加快实现海关与社会的广泛合作，加强执法的良性互动，以降低执法成本和通关成本。但从现状看，实现社会管理的重要载体是行业协会和社会中介组织，目前我国的社会管理组织还处于发展初期，尚存在不少问题。如自身的素质不高，信誉不佳，专业技术水平还比较低，以行业协会和中介组织现有的状况还无法完全承接海关管理职能。

海关执法是海关与管理相对人互动的过程，而实现关企互动的基础是社会诚信。自贸区的自由度建立在社会诚信度的基础之上。当前，海关与社会建立合作关系的市场基础还很薄弱。市场机制和社会机制的发育不足、海关外部执法环境的诚信度较低，制约着自贸区“自由度”的提升。

六、海关一线与二线管理提速受制于现有口岸管理体制

如何在复杂经济活动中设立起有效的风险防范屏障，既确保自贸区的健康高效运行，又不对区外经济构成负面冲击?在现有体制下，上海自贸区的对外开放客观上要求相关部门共同做好协调工作，这无疑对海关监管提出了更高的要求。

上海自贸区管委会是上海市人民政府的派出机构，具体落实上海自贸区的改革任务，统筹管理和协调上海自贸区有关行政事务，领导工商、质监、税务、公安等部门在上海自贸区内的行政管理工作，协调海关、检验检疫、海事、金融等部门在上海自贸区内的行政管理工作。在现有管理体制下，海关在对上海自贸区监管的同时，必须同时与工商、税务、质检、公安、检验检疫、海事、金融等部门进行协调，相关作业必须与检验检疫、边检、港务等口岸单位协作。这样，海关的管理、决策、执行必然消耗大量的协调时间（成本）、运行沟通时间（成本）和信息传递时间（成本）。特别是涉及口岸通关效率的改革进程，还取决于其他口岸单位的改革进展。海关一线、二线的管理提速，依然面临政府行政管理体制和口岸管理体制的现实问题。

七、世界自由贸易园区的现代化发展趋势挑战海关技术创新变革

在世界科技革命蓬勃发展和经济转型的推动下，国际自贸区正在向现代化方向发展。这表现在:一是自贸区基础设施的现代化。世界多数自贸区拥有先进的通讯设施、便捷的交通运输，以及现代化的行政事务处理技术。二是自贸区的产业结构向高层次发展，且日趋多元化，升级换代的周期明显缩短。^[2]自贸区强有力地参与国际贸易，且向生产高附加值的技术集约化商品发展。自贸区的现代化发展趋势为海关管理手段创新尤其是技术革新提供了全新的业务需求。

目前，上海自贸区由四个分散的海关特殊监管区域构成，四个区域在地理位置上不成片，这使得海关的监管资源相对分散。由于口岸突发事件的发生具有不可预见性、突发性，且传播速度快、影响途径广、潜在危害大，这客观上加大了自贸区海关对口岸突发事件响应处置的时效要求和联动协调处置难度。目前，海关应急处置管理尚缺乏对自贸区口岸突发事件的指挥平台和监控平台，提升对重大突发事件的应变力、监管的掌控力亟需现代科技予以强有力的支撑。

与此同时，现代科技的发展日新月异。近年来，在世界各国的科技发展布局中，IBM“智慧地球”战略、“全球云”理念已经得到了各国的普遍认可。数字化、网络化和智能化被公认为是未来社会发展的大趋势，而与“智慧地球”、“全球云”密切相关的物联网、3D技术、云计算、大数据等先进理念和现代技术，更成为科技发达国家制定本国发展战略的重点。现代科技的发展和变革对自贸区的现代化建设提出了新的挑战。

保税区始建于1990年，而洋山保税港区建于2005年。伴随着科技的迅猛发展，上述区域现有技术装备的科技化、信息化水平还相对偏低，部分地域的网络设施不全，卡口管理的自动化、智能化水平还有待于进一步提升，科学、有效、及时调配能力和监管手段尚显不足。如何加快推进上海自贸区的电子围网建设、智能卡口建设，以科技创新带动制度创新，加快实现通关作业的全程无纸化，提升海关监管的信息化、智能化水平，更加高效地服务于跨境贸易电子商务等新型贸易业态，海关制度创新对技术创新提出了大量鲜活的业务需求。

八、改革先行先试与海关法律制度稳定性之间产生冲突，海关法治建设亟待完善

改革具有超前性，法律制度具有相对稳定性。改革的超前性与法律制度的相对稳定性之间必然产生冲突。“改革超前、法律滞后”的问题屡见不鲜。由于改革试验初期需要突破现有的制度框架，因此改革初期法治保障缺乏在所难免。针对自贸区的运作需求，目前海关法律法规和制度规定有的缺失，有的滞后，有的与现行相关部门的法律法规相矛盾，迫切需要对不适应、不匹配的法律法规制度进行修改，作出全面的调整和完善。如对于服务领域的开放，海关法律制度还处于摸索阶段。对于跨境电子商务、融资租赁、期货保税交割等新型贸易形态，目前无完善的法律法规体系与之相适应，迫切需要制订法律法规填补缺失地带。由于改革的先行先试，法律制度的暂时缺失客观上导致自由裁量权失去有效的规制，这一方面使得海关执法缺乏规范性和统一性，另一方面也增加了海关关员构成渎职的风险。面对上海自贸区的先行先试，海关法治建设亟待跟上，以加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的法制体系。

九、FTZ与FTA的对接与并行对海关制度加快与国际惯例接轨提出全新课题

在世界经济中心逐步向亚洲地区转移的当前，新加坡、韩国等国已然走在自贸区（FTZ）发展的前列，形成了成熟完备的自贸区配套制度，同时通过与中国等国签订双边或多边自贸协定（FTA），吸引了大批国际航运中转业务，带动了配套产业的发展，对上海直接构成了巨大的竞争压力。而上海自贸区作为中国率先与世界经济接轨、参与全球竞争的“窗口”，无可非议地成为中国对外双边或多边协议项下的FTA的重要组成部分。

从国际通行惯例看，作为多边、双边协议，FTA是开放国内市场的机制，其开放措施受到国内市场的牵制，往往保留较多。同时，FTA需与贸易伙伴谈判达成并以贸易协议为保障，承诺后必须执行。因此，FTA往往具有法律约束力强、本国主控力弱等特点。而作为一主权国家的“飞地”，FTZ是离岸市场的机制，是一国自主决定的单边开放措施，保留了政策调整的自主性，实施与国内不同的专门法规。

在上海自贸区改革的有限时间内，FTZ试验将为我国参与多边、双边谈判作积极的准备，并逐步与FTA相对接。可以预见，随着FTA与FTZ的对接，中国海关的管理如何满足两者并存过程中的国际化发展要求，如何按照诚信、透明、开放、对话的国际海关合作潮流，加快推进AEO制度（Authorized Economic Operation）、全球网络化海关（Global Networked Customs）、监管互认、单一窗口（Single Window）、绿色关锁等国际海关合作，通过与不同国家和地区边境机构之间更好地协调合作来实现自贸区监管效能的提升，海关工作面临着加快与国际惯例接轨的挑战。

十、新一轮自由贸易园（港）区建设热潮兴起，海关特殊监管区域转型升级直面困境和压力

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区，加快海关特殊监管区域整合优化。这是中央对今后一个时期的自贸区战略安排、加快开放型经济发展作出的重要部署。

自上海自贸区建设启动以来，天津东疆、浙江舟山、福建平潭、山东青岛、河北曹妃甸、重庆两江新区、辽宁大连，以及广东南沙、前海和横琴等地的自贸区申请工作紧锣密鼓，这些地区主要集中于长三角、珠三角和京津冀城市群，试点区域的申请也多以海关特殊监管区域为基础。可以预见，随着上海自贸区制度创新的推进，自贸区与海关特殊监管区域之间将形成功能落差。而自贸区投资、金融领域的率先开放和行政体制改革的创新突破，或将打破区域均衡发展的格局。截至2013年底，全国28个省、自治区、直辖市设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园区等6种类型113个海关特殊监管区域，总规划面积441.1平方公里，验收面积235.8平方公里。2013年，全国海关特殊监管区域进出口额达7074.7亿美元，同比增长16.6%，占同期外贸进出口总额的17%。多年来，海关特殊监管区域在我国外向型经济发展中发挥了突出引领作用，但也存在一些制约其发展的问题。如政策功能不统一，产业结构相对单一，生产性服务业缺乏政策支持等。这些制约因素不利于海关特殊监管区域发挥连接两个市场、统筹两种资源的枢纽作用，不利于优化产业结构、推动产业多元化。如何加快海关特殊海关监管区域的整合优化，实现自贸区与海关特殊监管区域的协调、可持续发展，这也是当前和今后一个时期海关工作需要研究解决的新课题。

新中国有史以来的第一个自贸区对海关制度的挑战巨大，同时也为制度创新提供了良好的改革“试验田”，为海关破解体制机制难题提供了难得的发展机遇。上海自贸区的科技创新将带动制度创新，为海关履行职能提供全新的技术、方法和手段。而国家新一轮自贸战略的实施，必将为加快海关特殊监管区域的转型升级注入新的动力，为海关工作更好地服务国家战略、服务区域经济发展提供新的路径。同时，上海自贸区肩负的搭建国际合作平台的任务，也将为海关制度加快实现与国际惯例的有效衔接提供外部条件，国际海关特别是发达国家自贸区海关管理的先进经验和做法必将为中国海关的改革实践提供积极借鉴，这将有利于海关工作更好地服务国家的外交外贸大局。