我国移动政务的发展面临的机遇与挑战

我国移动政务的发展面临的机遇与挑战_移动政务服务与用户需求：移动政务服务用户接受模型的实证分析

一、移动政务发展所面临的机遇

移动政务是电子政务的组成部分，并不能完全脱离传统电子政务而独立存在。大量移动政务服务是在传统电子政务的网络基础设施和资源内容基础上实现的，比如短信与电子邮件之间的转换处理、大文本信息的链接转换、移动上网访问政府网站等。作为传统电子政务的重要补充和发展方向，移动政务的发展具有巨大的社会需求基础，主要表现为以下三个方面：

（一）信息化社会的要求：弥补传统电子政务服务的不足

1．可以不受空间限制提供服务，尤其是可以为移动人群随时随地提供服务。这是传统电子政务无法比拟的优势，在危机预警、气象预报、抢险救灾、社会安全管理、游牧管理等领域具有不可替代的价值。2006年1月份，北京市东三环路面出现塌陷，政府利用手机短信发送了预警信息，这一事件堪称中国移动政务发展历史的一个里程碑。著名的英国游牧项目实施以后，政府部门平均可以节约29%的服务处理时间，平均减少了47%的办公室工作时间，公众对评估的电话咨询从80%降至1%，公众对服务的满意度也大大提高。

2．可以同时提供语音与文本传递服务。移动通信的实时铃声提示，可以使服务对象随时接收到相关信息，从而弥补了传统服务只有上网才能接收信息的“沉默的服务”的不足。这对于危机预警是十分重要的。目前，我国许多城市和地区已经开通了气象预报免费手机短信服务，是一项十分成功的公共信息服务。

3．可以有效解决传统电子政务服务的“最后一公里”问题。在农村与边远地区，由于人口居住比较分散，有线网络设施安装和维护成本很高，“最后一公里”问题成为导致“电子政务鸿沟”的重要原因之一。移动通信的优势则可以弥补这个不足。希腊学者Ntaliani等人介绍了一个用于识别具有成本优势的农业移动政府服务项目的框架，包括应用与技术两个组成部分。这个框架已经应用于希腊的五个农业部门，包括有机农业、园艺、养蜂、养蚕与林业部门。

移动政务与传统电子政务相比也存在不足，如信息传递容量有限、移动通信与上网费用较高等。这就决定了它只能作为传统电子政务的补充，而无法替代后者。

（二）经济依据：移动产业振兴的期待

移动信息化不仅是政府的规划目标，也是带动移动信息化产业链，以至于整个社会经济发展的主要动力。随着移动技术的不断进步和完善以及政府对于移动政务建设的重视和投入，移动政务这一市场所蕴藏着的巨大商机逐渐凸显。移动信息化产业链中的厂商纷纷看好这块大蛋糕，对移动政务的前景十分看好，并正积极做好各种准备以迎接移动政务建设所带来的巨大商机。国际上，很多国家已经纷纷将移动政务建设提到了政府议事日程之中，并已经投入了大量资金进行移动政务的研究和实践，而且在很多领域中其应用也获得了很大的成功，这为移动产业带来了勃勃生机和新一轮的机遇。

目前，我国一些省市政府部门也已经开始了对移动政务的建设，并在不同程度上的应用中取得了一定的成果。据计世资讯（CCW Research）研究和调查数据表明，2005年，我国移动政务市场规模达6．82亿元，增长率为51．6%，而2006年，我国移动政务市场规模达到了1 033亿元。预计未来三年内，中国移动政务复合增长率将达到51．5%，截至2008年，我国移动政务市场规模将突破20亿元。因此，移动政务建设不断推进，将为移动信息化产业链中的基础设施提供商、平台软件提供商、网络运营商、移动应用服务提供商、应用开发商、终端设备提供商带来巨大的经济价值和发展空间，从而推进整个移动信息化产业高速发展。然而，作为新经济中坚力量的通信行业，高速发展必定会促进整个社会经济的快速增长。由此可见，移动政务本身具有巨大的经济价值和经济推动力。

（三）技术的推动：移动技术的飞跃

不断成熟的移动技术需要转化为社会生成力，为移动政务的发展提供有利条件。移动设备的发展，如基于互联网的移动电话、智能手机（smart phones）、结合PDA功能的掌上电脑等，正在推动政府向着移动政府的方向迈进。随着移动通信技术的发展，手机上网已经渐成规模，通过手机查询政府网站信息已经成为可能。根据国际电信联盟报道，全球移动电话用户数量稳步增长，全球移动宽带订户数量在五年间增长了三倍多，从2010年的8亿增至2015年的约35亿。报道预测，截至2016年底，全球移动宽带用户总数预计将达到36亿人。2016年，全球每100名居民预计约有12名居民有望成为固定宽带用户，而中国的强劲增长将推动着亚太区固定宽带发展到2016年底的普及率超过10%。国际电联仍致力于将移动网络的覆盖延伸至最后5亿人。——也就是说，他们认为宽带是一种每个公民均应得到的公共服务。截至2016年6月底，我国手机网民数达6．56亿人，较2015年底增加约3 656万人，网民中使用手机上网的人群占比进一步提升，由2015年底的90．1%上升至92．5%。而据全国电信业统计公报统计，2015年，全国电话用户净增121．1万户，总数达到15．37亿户，增长0．1%。其中，4G移动电话用户新增28 894．1万户，总数达38 622．5万户，在移动电话用户中的渗透率达到29．6%。移动电话用户净增1 964．5万户，总数达13．06亿户，移动电话用户普及率达每百人95．5部，比上年提高每百人1部。移动网络的高覆盖率使得移动政务具有良好的发展前景，移动技术有望成为我国农村信息化的重要手段。

二、移动政务发展所面临的问题与挑战

（一）政府在移动政务建设方面存在的问题

政府对于移动政务建设方面的问题，主要体现在管理不规范以及投入不足这两个层面。这两个层面的问题均导致移动政务的服务提供无法满足用户的需求。

1．管理不规范

目前，我国移动政务建设的主要形式还是各个地方政府自主开展的，因此存在着对于移动政务建设管理不规范的一系列问题。

首先，政府部门缺乏对移动政务建设的整体统筹和可操作的发展规划。我国目前移动政务建设主要是各个地方政府或者政府部门自主开展的，所以从宏观角度来看，移动政务建设缺乏总体的发展规划和建设标准。因此会造成诸如各个地方政府各自为政，缺乏在移动政务系统上的兼容和信息共享。这样就会导致如同电子政务建设中存在的“信息孤岛”那样的问题。而且，由于缺乏统一的规划和建设标准，各个地方政府移动政务建设水平和层次也不相同。这就导致了有些政府的移动政务建设水平起点比较高，然而另一些政府未能有效地利用较高的已有的经验，从而导致重复建设和资源浪费。

其次，政府缺乏对移动政务建设法规的制定。由于移动政务建设目前还处于起步阶段，因此移动政务建设还存在着许多法律和制度上的空白和缺失，而且还存在着很多不合乎规范的问题。例如，在移动政务建设中，虽然手机是最为普及的移动终端，然而我国目前对于移动通信市场的相关法律法规并没有对手机进行实名制管理，因此许多用户的手机号码并未与个人身份绑定，并且大部分用户的手机号码并非是唯一的或者固定的，因此导致通过移动政务系统无法准确地确定用户的个人信息，很难向用户提供长期优质的个性化、有针对性的服务，影响了政府对公共需求的反馈，影响了政府和公民之间的长期双向沟通，还影响了政府提供公共服务的质量。与此同时，我国移动政务建设研究也造成了位置监控追踪方面难以准确实现。此外，短信息的法律效力也缺乏相关法律或制度上的规定。通过短信息接入移动政务系统，在发送相关信息并获取公共服务的过程中，由于对短信息的发送及其效力并没有具体相关法律法规的规定，因此有可能会造成某些公民不负责任的言论和虚假信息的恶性传播，然而却很难对其进行定位、追踪，并对其进行惩治。同时，在政府层面上，由于短信预警系统的发布流程仍缺乏统一化、规范化的相关规定和要求，有可能会造成发布信息和提供服务的无效性，因此就会导致移动政务建设不规范和无章可循之类问题的出现。

2．投入不足

政府对移动政务的建设主要可分成三个部分：一是对移动政务建设的资金投入，二是对移动政务建设的人力投入，三是对移动政务建设的服务内容供给不足。

首先，从资金投入上来说，随着今年来，特别是近几年来中央及各地方政府对电子政务的关注和对电子政务建设的重视，各级政府对电子政务在资金上的投入不断增加。然而对于目前起步不久的移动政务来说，明显显示出在资金投入上的不足。很多政府领导秉持着信息化建设有电子政务就足够了，就已经实现信息化，符合上级及时代要求了。因此对于新开展的移动政务建设的重视不够，因此在资金投入方面也就支持较少。同时，尽管有的政府对移动政务建设有资金上的投入，而且在前期投入上也算是大手笔，但是却只注重前期投入，而忽视中期维护，使已经开始的移动政务建设在前期有资金投入的时候搭建的系统和平台由于缺乏后期投入而导致无法有效的运行，而且水平也停滞不前。

其次，从政府的人力投入上来看，有些政府从根本上忽视了对移动政务建设的关注，因此迟迟没有具体实施移动政务建设，人员上的投入更无从谈起。然而对于某些已经开展移动政务的政府来说，对于移动政务建设方面，缺乏专门的人员投入，缺乏对移动政务进行专门管理的人员，而且也缺乏对移动政务建设相关知识的培训，使政府内部对移动政务的了解度较低，导致整体上对移动政务建设的认识不足，严重影响了移动政务建设实践的开展。与此同时，在某些已经开展移动政务建设的政府中还存在着满足于现有成绩、裹足不前之类的问题。某些政府虽然已经开展移动政务建设，并在某些方面取得了成功，但是由于缺乏对移动政务人员的投入，导致移动政务建设没有向更全面、更系统化的方向发展。

此外，从对移动政务建设的服务内容供给来看，首先，服务内容相对单薄，更新维护有待加强。根据第十二届（2013）中国政府网站绩效评估结果的分析，目前已经上线的移动政务客户端中均具备动态信息发布的功能，但是多达半数的部委移动政务客户端和近三分之二的地方政务客户端没有提供相应的业务查询服务，并且功能比较单一，移动政务客户端能够实现一些信息查看功能、离线缓存基础的功能，但是像信息的推送、基于地理位置的服务等这些深度的移动服务的功能的提供和支持情况相对是比较差的。

（二）移动政务服务的用户接受与参与的障碍

移动政务服务的用户接受与参与障碍主要体现在公民对移动政务的认可度不高、公民对移动政务的参与度不强、个人隐私和安全保障体系不健全三个层面。

1．公民对于移动政务的认可度不高

从公众对移动政务的认可度上来说，虽然目前移动政务建设已经开始在各级政府中进行了积极的实践和推广，然而移动政务对于公众来说仍然还是比较陌生的，这也在某种程度上造成了公民对移动政务的认可度并不是很高。同时，这也与政府的宣传力度不够密切相关。政府在移动政务的宣传方面确实力度不够，使得了解移动政务的公民并不多。一个产品的问世必然伴随着相关的宣传，如果想让产品的销量增加，那就要加大宣传力度。移动政务也是一种产品，政府如果能够通过一些媒体来对移动政务进行适当的宣传，就可以增进公众对此的相关了解。而目前由于公民对移动政务具体内容的不了解，以及对移动政务的功能和移动政务具体的效力不甚了解，导致其对移动政务的总体认可度比较低。

而且，作为目前移动政务建设中最为普及的基于信息的服务并没有得到公众的普遍认可，这就导致了在移动政务最初的开展上就受到了极大的负面影响。在我国，自从SP成了一种沟通方式之后，短信的普及和应用就十分广泛。但是，由于我国在早期的SP行业中缺乏一些相关的法规，造成了一些SP提供商早期恶意与用户捆绑的现象，而且还有一些人利用短信息的方式发送垃圾信息或诈骗信息，因此经过近年手机用户对于短信的体验，造成公众对短信息的警惕性越来越高，而信任度却越来越低。由于公民对移动政务通过短信息提供公共服务的信息不甚清楚，经常会造成了公众对接收到的公共服务类短信的误解和不信任，从而影响了政府对公众提供公共服务的准确性、及时性和有效性，因此造成了对移动政务的认可度不高这样一个普遍的问题。

2．公民对于移动政务的参与度不强

从公民对于移动政务的参与度上来说，总体看来还是很低的。突出表现在首先公民较少参与到政府管理之中，与政府之间的关系只是单向的沟通，而且公民对政府管理或政府提供的公共服务的反馈也非常之少。当然，对于新生的移动政务，公民对其参与更少。目前，中国公民由于受传统文化的消极影响，很多人秉持着“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的思想，不愿意参与到政府的管理和与政府的沟通之中。某些公民是不愿意参与，然而还有一部分公民想积极参与，但是由于不了解具体的参与方式和方法，从而导致我国目前公民总体参与度并不是很高这样一种状况。而对于新生的移动政务而言，公民对其认识不足，了解不深刻，于是参与程度相对来说更低。有些公民一方面是不了解，或者不愿意参与，而有一些公民是由于经济和资费上的原因而未参与移动政务。因此，从我国移动政务建设的实践情况来看，目前移动政务主要还是政府对公民的信息流向比较多，而公民向政府传递的信息相对较少。因此，可以说我国目前在移动政务建设中公民的参与度并不强。

3．个人隐私和安全保障体系不健全

从个人隐私和安全保障体系上来说，由于移动政务要经过开放的无线公网接入政府的内部网以及信息在空中无线传播，因此移动政务使用和推广的首要问题就是移动政务的安全问题。在网络安全威胁日益严重的今天，移动政务系统的安全更是一个不容忽视的重要问题。如何保证政府网络和信息的安全，也是用户最关心的一个问题。由于移动政务要经过运营商的无线网和移动运营商的运营网络，这就有可能发生信息泄密或引入黑客攻击的问题。

由于现今社会中个人隐私和安全保障的问题日益严重，总有一些不法分子趁机获取非法利益。这就给人们心中增设了很多防线：出于对个人隐私和安全保障的顾虑，对新生事物尤其是信息技术产品更多会采取保守态度，不敢轻易使用和尝试。产生这个问题主要是由于两个方面的原因：技术层面和法律法规层面。

从技术层面来说，移动政务属于新兴的信息技术产品，对于一般的信息产品，采用了诸如个人身份验证、数字密钥、物理层隔离等技术以增强安全性。但是，仍然存在身份鉴别问题。如利用短信报告，由于移动终端的身份无法鉴别，可能会存在虚假信息传递现象。我国存在大量的付费手机用户，这使得很多用户的身份无法有效识别，其次，在移动办公方面，远程办公上利用手机操作后台系统时，单凭手机号码不足以鉴别操作者的身份，这包括SIM的肤质问题，也有可能是手机借用问题。^[15]因此，在移动政务的建设中，技术层面的安全保护措施仍然在发展中，这为未来的发展埋下了安全隐患。

从法律法规层面来说，我国的法律法规体系虽然在不断地完善，但是在很多方面依然缺少相关法律法规的建立和完善。在移动政务方面至今还没有什么相关法律法规的提出。没有法律法规的保障就无法严格规定移动政务环境下政府与公民的行为，严重影响政府在执行过程中的威信与公信力的，同时由于各级政府没有统一发展的标准而产生了后患，影响了公共服务提供的通畅。移动政务的法律约束是移动政务发展的保障，也是其重要的支持力量和后盾，对未来移动政务的健康发展是重要的制约因素（朱琳，2011）^[16]。

4．移动政务的参与成本较高

从公众参与移动政务的成本上来说，由于我国目前移动通信技术还不是十分发达和成熟，移动通信行业的市场仍未完全开放，仍然缺乏竞争，从而造成了我国移动通信行业的收费仍然较为高昂，特别是在无线上网和数据传输方面。目前中国移动和中国联通对于发送SMS的通信费基本为0．1元，MMS是0．9元／条，而对于给政务系统发送短信的费用则在通信费的基础之上，通常还要交纳每条1元的功能费，或者有些还需要交纳每月10元的月租费。因此对于普通公民来说，这个通信费用是相对很高的。而WAP和GPRS的费用，在不使用套餐的标准形式下都是0．03元／kb，每月使用量在500分钟以下（包括500分钟）按30元计费，超过500分钟按0．15元／分钟计费。如果手机上网的费用高于传统宽带互联网的费用，那么移动政务的发展将会受到限制。从目前来看，手机网费问题似乎比电子政务时代要低些，但是仍然与移动政务的发展水平不相当，需要更加合适的自费收取标准，尤其是在长途漫游与国际漫游方面，高额的漫游费用大大限制了公众享受移动服务的范围。新闻数据显示：一位中国编剧在莫斯科发了几条微博而被中国联通收取了近4 000元通信费用，被称为史上最贵的微博。

此外，无线网络设施和移动政务平台建设的覆盖面还不够。在北京、上海、广州等经济发达的城市，城市中的一些主要地区会覆盖有公共无线网络，相对来说，覆盖率较高。在这些区域中可以使用手机等移动设备连接无线网进行信息接收发送等，成本相对较低。而对于很多城市而言，许多区域没有覆盖公共无线网络，或者覆盖率较小，在无线网络支持方面非常缺乏，这无疑加大了移动政务的公众参与成本。

由此可见，这项费用与固定网络上网的费用相比也是相当昂贵的。因此，为公民通过移动终端接入移动政务系统与政府进行有效的双向互动沟通在费用上造成了门槛，从而影响了公众参与移动政务的积极性。

【注释】

[1]Kushchu，I．，Mobile government：An emerging direction in e-government，IGI Publishing，2007：300．

[2]Kim，Y．，Yoon，J．，Park，S．，et al．，Architecture for implementing the mobile government services in Korea／／Conceptual modeling for advanced application domains，Springer Berlin Heidelberg，2004：601-612．

[3]Lee，S．M．，Tan，X．，Trimi，S．，M-government，from rhetoric to reality：learning from leading countries，Electronic Government，An International Journal，2006，3（2）：113-126．

[4]宋刚等：《移动政务推动公共管理与服务创新》，《办公自动化》2006年第9期，第10—13页。

[5]黄依林等：《基于无线网络技术的移动政务个性化信息服务模式》，《图书馆学刊》2008年第5期，第130—132页。

[6]张建光等：《移动政务服务平台的发展趋势特点及策略研究》，《中国信息界》2015年第3期，第64—68页。

[7]姚国章：《电子政务原理》，北京大学出版社2005年版。

[8]江源富等：《电子政务》，国家行政学院出版社2005年版。

[9]李诺娃：《我国移动政务建设研究》，大连理工大学2007年硕士学位论文。

[10]Siau，K．，Long，Y．，Using social development lenses to understand e-government development，Journal of Global Information Management（JGIM），2006，14（1）：47-62．

[11]罗杭等：《移动政务的价值分析》，《情报资料工作》2010年第4期，第36—40页。

[12]宋刚：《移动技术在城市管理中的应用：英国游牧项目及其启示》，《城市管理与科技》2005年第3期，第103—106页。

[13]王海豹：《移动电子政务发展问题分析及对策研究》，《电子政务》2012年第11期，第106—109页。

[14]周顶等：《香港移动政务模式研究》，《情报理论与实践》2011年第12期，第55—59页。

[15]徐文颖：《浅谈电子政务发展新趋势——移动电子政务》，《理论探讨》2011年第4期，第42—44页。

[16]朱琳：《电子政务环境下移动政务发展研究》，《上海行政学院学报》2011年第12期，第23—30页。