陕西社会管理面临的机遇与挑战

张燕玲

社会管理过程是一个不断推动社会进步、减缩社会代价的过程。改革开放三十多年来，伴随社会主义市场经济体制的深入推进，陕西省工业化、城市化、市场化、国际化水平加速提高，加强和改进社会管理工作面临着难得的发展机遇，也存在着诸多的风险挑战。

一、陕西加强和创新社会管理面临的历史机遇

（一）立足全国看陕西，我省面临着紧抓国家新一轮西部大开发这一重要战略机遇期，有利于最大限度的发挥乘数效应，加强和创新社会管理

改革开放三十多年来，与经济建设和经济体制改革相比，我国社会建设和社会管理相对滞后，尤其是当前面临着体制和结构的双重转型。如何做到经济与社会协调发展，如何协调不同群体的利益需求，加强和创新社会管理已成当务之急。2010年7月，中共中央、国务院召开了西部大开发工作会议，并下发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，掀起了新一轮西部大开发的高潮。国家将根据西部开发进入的新阶段，进一步调整战略重点，更加注重调整结构、科技创新、改善民生，特别是更加重视推进以改善民生为重点的社会建设，大力发展科技、教育、医疗卫生、文化体育、社区服务等社会事业，提高西部公共服务能力和水平，使西部地区居民能共享改革开放的成果。

西部大开发战略实施以来，陕西经济社会发展取得了显著成就，建成了一批惠民利民的重大项目，人民生活实现了由温饱向总体小康的历史跨越。国家深入推进新一轮西部大开发、以及 《关中—天水经济区发展规划》、建设陕北能源化工基地等重大发展战略的实施，为陕西紧抓历史机遇，加快发展提供了难得的有利条件。《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，要进一步创新社会管理体制机制，健全基层管理和服务体系。2010年11月，西安市被列为首批全国社会管理创新综合试点城市，为陕西提供了与全国其他地区社会管理体制有效衔接与创新的崭新平台。只要把国家支持政策、陕西的发展优势与加强和创新社会管理的目标要求很好地叠加在一起，将最大限度的发挥乘数效应，必将在新的历史起点上推动社会管理，和谐陕西建设取得新的更大进步。

（二）立足当前看陕西，我省已进入历史上人气最旺，速度最快，质量最好的发展阶段

改革开放三十多年来，陕西的综合实力大幅提升，社会事业全面进步，人民生活明显改善。当前，我省正处在工业化中期的前半段，市场化全面深入阶段，城镇化快速推进阶段，建设西部强省加速阶段。[1]继续抓好和用好现有的发展基础和发展环境，对于全面把握社会需求的阶段性特征，创新社会体制，加强社会管理具有重要意义。

从工业化发展阶段看，我省目前总体上已进入工业化中期的前半段。全省经济总量已从2000年的1660.92亿元增加到2010年的10021.5亿元，人均GDP超过4000美元。[2]经济发展方式加快转变，形成了以航空航天、新信息技术、新能源等战略性新兴产业为基础的具有陕西特色的现代产业体系。居民消费结构也从基本生存需要进入到发展性阶段，休闲度假、通讯、文化消费比重迅速上升。站在新的历史起点上，陕西正在由欠发达省份向全面小康社会的阶段快速前进。

从市场化程度看，我省已进入市场体制机制基本建立，正在向更加完善和深入推进的纵深发展期。以国有企业改革为重点的企业改革取得全面发展；非公有制经济和中小企业快速发展壮大；对外开放水平不断提高，国际化进程不断加快；资本市场不断完善；房地产市场迅速崛起。目前我省经济的市场化程度不断提高，经济体制改革已经进入攻坚阶段，正朝着完善的社会主义市场经济体制全面推进。

从城镇化发展看，我省进入城镇化的快速发展阶段。全省城镇化率从2000年的32.3％，增加到2010年的46.5％，增速逐年加快。[3]制定并实施了一系列鼓励有条件农村居民进城落户的政策措施，实现52万农村居民按新政策进城落户。“关中—天水”经济区规划提出建设以西安为核心的关中城市群，是我省城市化加速推进的重大历史机遇。西安作为我省和西部地区大城市，目前正朝着建设国际化大都市迈进。全省以大中城市为重点的城镇化对经济社会发展的带动辐射作用明显增强。

从建设西部强省目标来看，我省已迈过平稳起步期，正处于全面加速推进的关键阶段。我省经济位次在全国排位由1999年的21位提升到2009年的第17位，在西部省区市中，我省排第三位。十一五以来，全省县域经济发展开始加快，区域竞相发展格局基本形成。关中率先发展、陕南突破发展、陕北跨越发展取得明显成效，西咸新区建设正式启动，陕西航空、航天经济开发区和渭南高新区分别升格为国家级，陕南开始步入循环经济的发展路子，陕北探索出依托资源深度开发实现快速增长的新模式。[4]未来县域经济的快速发展将成为陕西建设西部强省的生力军。

（三）积极保障和改善民生，初步建立了社会保障网络，为陕西加强和改进社会管理积累了较好的社会基础

陕西一直高度重视保障和改善民生，注重包容性增长和共享式发展。通过大力发展社会事业，完善社会保障体系，相继建立和完善了最低工资保障制度、农民工工资拖欠清理制度、全民职业技能培训制度、就业再就业工程等政策措施，社会保障能力得到显著增强。从2008年起，以实施 “民生八大工程”为重点，妥善解决了人民群众最关心、最实际的突出问题，在实现贫困家庭有住房、困难群众生活水平得提高、养老就医有保障、社区服务广覆盖的预期目标上迈出了新的步伐。特别是结合陕西实际和地区特点，在实践中探索社会保障新领域，创造出许多好的做法和经验。宝鸡市新型农村社会养老保险模式、榆林市统筹城乡养老保险模式、神木县医保模式、吴起县免费教育模式等开创了陕西乃至全国社会保障制度的新局面，标志着陕西养老、医疗、失业等社会保障体系的日益健全。2009年，全省用于社会保障和就业的财政支出达到287.1亿元， 88.44万人得到城镇最低生活保障，426.76万人参保城镇医疗保险，458.84万职工参加养老保险，463.28万职工参加医疗保险，331.85万人参加失业保险。[5]

（四）加强社会治安综合治理，深入推进平安陕西建设，为社会矛盾前端治理创造良好的社会环境

从2005年开始，为了维护社会稳定大局，营造良好的社会发展环境，陕西在全省范围内开展了声势浩大的 “平安陕西”创建活动。一是围绕协调利益关系处理矛盾纠纷，在发展中维护和谐稳定，在稳定中推动科学发展。坚持省级领导包抓信访突出案件，2009年1－11月全省群体性事件下降49.7％，来省集体上访下降15.8％。[6]在全省实行社会稳定风险评估、健全社会稳定预警、突发事件应急处置等工作机制，实行排查通报制度，持续开展大接访、零上访等活动，组织全省数万名县乡干部进村入户化解矛盾、理顺情绪，从源头上减少不稳定因素。二是针对群众关注的治安热点问题，加强社会治安综合治理。重点排查治安混乱地区和突出治安问题，集中整治公共场所秩序，深入开展打黑除恶、打击 “两抢一盗”等专项斗争，有效地维护了人民群众的正常生活秩序。2010年陕西公众对社会治安的满意率达到91.44％，连续8年实现平稳上升，有力地维护了治安局势平稳和社会和谐稳定，为改革开放和经济建设创造了良好的社会环境和法制环境。

（五）社会满意度稳中有升，占多数的城乡居民认为我省当前总体是和谐稳定的，为创新社会管理营造了良好的舆论环境

加强和改进社会管理和公共服务，是一项系统而复杂的社会工程，取决于社会经济发展水平，更取决于社会群众的感知和参与。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话指出，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”实践表明，任何一项社会管理任务，如果没有把群众满意作为出发点和落脚点，如果离开了富有成效的群众工作，就很难取得良好效果。近年来，陕西城乡居民整体社会生活满意度逐年提升，这是 “以人为本”的和谐社会价值理念的重要体现。2010年6月陕西省统计局 “全省居民幸福指数”民意调查结果显示，八成的城乡居民感觉生活幸福。经济社会协调发展、居民生活稳步改善、社会安定有序，受访者普遍表示对社会和谐认同度较高，对构建和谐社会信心充分。

另据一项城乡居民对于陕西省近年来社会发展程度评价的调查显示[7]，多数受访者对陕西近年来社会发展的进展程度成正向、积极的评价，对陕西近年来经济社会发展呈现出的亮点和取得的成就予以认同，但仍有30％的人认为目前进展的较慢，对陕西今后的发展寄予更高的期望。对陕西未来发展的评价，逾六成的受访者表示 “很乐观”（12.8％）或 “比较乐观”（48.5％）。这一结果表现出公众对陕西社会未来发展的乐观态度。陕西正在从 “基本和谐”迈向 “比较和谐”，加强和创新社会管理具备良好的舆论基础。

二、新形势下陕西加强和改进社会管理面临的新挑战新形势主要表现在：

1.由片面追求GDP增长向促进社会全面发展转变；

2.由片面追求效率向效率与公平兼顾转变；

3.由抓经济活动向调整基本社会关系转变；

4.由片面追求城市化向统筹城乡发展转变；

5.由单纯依靠政府部门向政府与社会共同协作转变。[8]

新形势下，社会阶层结构加剧转型，社会组织更加活跃、社会事务更加繁重、社会民主意识更加浓厚，必然对社会管理提出新的挑战。如何在科学发展观的指导下实现社会管理的转型，成为推动陕西构建和谐社会、建设西部强省的强大动力，已经成为当前亟待解决的时代课题。

（一）新的阶层结构的挑战

目前来看，随着社会流动的明显加快和人民生活水平的显著提高，除一些传统的社会阶层，如产业工人、农业劳动者、办事人员、国家与社会管理者、商业服务业从业人员等。陕西还产生了一些新的社会阶层，如民营科技企业的创业人员和技术人员，受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等。截至2009年底，陕西第三产业从业人数已达到725.4万人，其中城镇个体经营户达到129.5万人。[9]除了上述新的社会阶层之外，在城乡流动大潮中，我省截至2009年1月已经拥有农民工总数为642.9万人。这些社会成员成为了陕西现代化建设中的重要组成部分。

阶层结构的这些变化，一方面促进了向现代社会结构的转变，调动起社会各个阶层的积极性，极大地增强了社会活力。另一方面，也带来了一系列社会矛盾和社会问题，如收入差距、贫富差距的扩大，一些地方的劳资矛盾突出和由此引发的干群关系紧张等。2010年陕西人均GDP突破了4000美元，但城乡发展失衡、贫富差距日趋扩大的趋势仍未得到有效改变。自改革开放以来，陕西城乡居民收入差距逐年扩大，城乡居民可支配收入由1980年的2.78∶1.00扩大到2010年的17.62∶1.00。[10] 加之城市居民享受的各种保障和福利，城乡居民实际收入差距更大。造成这种差距的原因，既有收入分配体制的尚不健全，根本还在于所有制结构发生变化后出现的劳资纠纷、劳资关系的不和谐。表现在：一是国有企业转制中长期积累的矛盾；二是失地农民安置和权益保障引发的问题；三是农民工合法劳动权益得不到有效保障；四是以中小型私营企业主为代表的劳动纠纷居高不下。社会阶层结构的新变化，特别是新的社会阶层和社会群体出现引发的利益冲突和社会矛盾，使得传统的社会管理方式已经不能满足社会秩序和社会发展的要求，只有切实加强和改进社会管理，才能有效化解各种社会矛盾，保持社会安定有序。

（二）新的社会组织结构的挑战

改革开放以来，随着多种所有制企业的出现、社会保障的社会化和就业的市场化，社会组织形态发生了全面转型。一是国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，使得 “单位人”向 “社会人”转变，“单位制组织”向 “非单位制组织”转变，社会管理方式也从 “单位”向 “社区”变化。加之大量农村居民脱离了过去的熟人社会融入新的城市社区生活，使得对以居住地为代表的社区建设快速发展，社区服务的需求大大增加。二是以非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长。2008年，陕西群众团体、社会团体和宗教组织已发展到5015个，比2004年增加了2188个，从业人员达到53580人，比2004年增加了7327人。[11]

社会组织结构的变化给陕西社会管理带来新的问题：一是现有社会组织量少质弱。2008年陕西登记注册的公共管理和社会组织有52029个，从业人员702416人，平均约1800人一个，且总体发展水平并不太高，功能参差不齐。而在我国一些沿海发达地区平均每100多人就可以拥有一个。二是虽然社区管理和服务水平有了很大提高，但仍赶不上社会需求的增长，新的城市社区的社会认同、社会网络、社会规范、社会信任等还在逐步形成之中。三是民间社团组织管理难已得到非营利公益事业单位税收等方面的政策支持，[12] 对其管理仍存在“重审批，轻监管，难规范”和 “一放就乱、一乱就统、一统就死”的问题；相当多的社会组织存在经费、人才、管理方面的困难。四是现有的社会组织的作用尚未得到充分发挥，有的社会组织缺乏活力和凝聚力，有的组织内部管理混乱，缺乏制约机制。还有一些打着各类旗号的迷信、传销等非法组织，虽屡经打击，但仍暗中存在，成为影响社会安定的隐患。

（三）新的社会事务的挑战

同全国其他地方一样，陕西在工业化、城镇化、市场化和国际化的过程中，也面临着人民群众社会需求结构变化和升级，新的社会事务大量涌现的新情况新问题。表现在：一是在城镇化过程中，外来人口管理、城市社区建设和管理、城中村改造、城郊结合部管理以及农民市民化的转变等；二是在工业化过程中，出现的如征地拆迁、环境和资源保护、安全生产与劳动保护等社会事务；三是在市场化过程中，出现就业与失业、企业改革、劳资关系、劳动权益保护、劳动力转移和培训、收入分配、市场监管和服务以及社会保障与社会福利等多种社会事务；四是在信息化过程中，出现互联网等新兴媒体管理、食品药品安全管理等社会事务。[13] 五是随着经济社会转型的进一步加快，出现的如群租型出租房的管理、学生托管机构的安全管理等还处于探索阶段的社会管理问题，都亟须在实践中不断完善和规范。

这些新的社会事务使得政府部门社会管理工作量大大增加，社会管理难度加大。但 《行政许可法》施行后，旧的社会管理手段大量废止，新的社会管理体系尚不健全。政府部门社会职能不到位，致使大量涌现的社会问题还不能得到及时有效解决。

（四）新的社会意识的挑战

随着全省人民物质生活水平的丰富和提高，文化生活、文化消费进入一个空前繁荣活跃的时期，对人们的思想意识和价值观念产生了巨大的影响。2009年，全省共有文化事业机构2286个，举办各类展览4388次，组织文艺活动13592次。2010年底陕西网民数量到已经达到1295万；网民增长率为30.2％，列全国第三。[14] 互联网等新兴媒体带来崭新的文化载体，网上虚拟社会给社会管理带来新的挑战。

陕西具有丰富的历史文化底蕴，深厚的人文气质。随着对外开放程度的提高和信息传播速度的加快，人们的思想活动空前活跃，独立性、选择性、差异性明显增强，因而在价值观念和价值追求上呈现出日益多样化的趋势，表现为发展意识、效率意识、自我权力保护意识和自我价值实现意识显著增强。[15] 一方面，人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性明显提高，维护自身权益的要求日益强烈，对实现自我价值、促进人的全面发展有着更高的期待。另一方面，在思想观念和价值取向多样化的趋势和社会主流意识形态积极健康发展的同时，社会上还存在着权力观、地位观、利益观的扭曲和道德失范，诚信缺失的现象，公民的社会责任意识、社会荣誉感和职业伦理有所弱化。由于因能力水平或其他原因的差异而取得不同报酬的可能与现实，使一部分人的思想观念发生转变：重物质轻精神、重利益轻道义、重效率轻公正、重个人轻集体，等等。

当前和今后一个时期，社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，各种思想文化相互激荡，影响人们思想和行为的因素增多、渠道扩大、程度加深。如何切实加强和改进社会管理，在求同存异中形成社会共识，在包容多样中扩大社会认同，己成为构建和谐陕西必须面对和认真研究的一个重大问题。

（陕西省社会科学院政治与法律研究所）

[1] 陕西省社会科学院课题组 .当前陕西发展的阶段、特征及战略选择 .陕西省情研究， 2010.2

[2] 2010陕西年鉴.陕西：陕西年鉴社，2010

[3] 陕西省统计局等编.2010陕西统计年鉴.北京：中国统计出版社，2010

[4] 陕西省人民政府.政府工作报告.陕西日报，2011.1.24

[5] 陕西省统计局等编.2010陕西统计年鉴.北京：中国统计出版社，2010

[6] 2010陕西年鉴.陕西：陕西年鉴社，2010

[7] 陕西省社会科学院课题组.陕西城乡居民幸福感调查报告.陕西社会发展报告 （2011）， 2011

[8] 郝立忠主编.科学发展观视野下的当代中国社会管理研究 .安徽：安徽大学出版社， 2010

[9] 陕西省统计局等编.2010陕西统计年鉴.北京：中国统计出版社，2010

[10] 2010陕西年鉴.陕西：陕西年鉴社，2010

[11] 陕西省统计局等编.2010陕西统计年鉴.北京：中国统计出版社，2010

[12] 中国社会科学院社会政法学部.科学发展社会和谐——构建社会主义和谐社会的理论与实践.北京：社会科学文献出版社，2007

[13] 龚维斌.领导者要正视我国社会管理体制面临的新挑战.领导科学，2010（5）

[14] 陕西省统计局等编.2010陕西统计年鉴.北京：中国统计出版社，2010

[15] 中国社会科学院社会政法学部.科学发展社会和谐—构建社会主义和谐社会的理论与实践.北京：社会科学文献出版社，2007