提高财政融资比重，实行全社会投资宏观调控

一、实行全社会投资宏观调控的必要性

从我国全社会固定资产投资结构来看，1996年全社会固定资产投资总额为22974.03亿元，其中国有经济投资额为12056.24亿元，所占比重为52.5%；从资金来源来看，1996年国家预算内投资占全社会固定资产投资资金来源的2.7%，而自筹和其他投资已占到66.1%。这一方面表明，持续20年的经济体制改革已经改变了传统投资格局，但另一方面，也表明如何在新体制下，加强对全社会投资总量特别是投资结构的宏观调控也应当提上议事日程。现实问题表明，一方面是“大而全”、“小而全”和低水平的重复建设仍然没有得到根本性解决，并由此导致产业结构、产品结构和地区经济结构雷同而使大量产品库存积压和开工严重不足；另一方面社会公共产品，如社会公益事业、基础设施和基础产业等的供给不足。这两方面的情况，严重影响国民经济的持续、快速、健康发展，影响国民经济的整体素质和国际竞争力。所以，在全社会投资主体多元化、融资方式多样化的今天，必须积极寻求调控和引导全社会的新方法和新机制。

二、市场经济条件下全社会投资宏观调控的构建

近些年来，虽然我国的经济体制和经济运行方式变化很大，但总体上仍处于转轨或过渡时期，全社会投资调控还分国有投资调控和非国有投资调控两大部分。在市场经济条件下，投资宏观调控目标要服从于国民经济宏观调控的总目标——经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。也就是说，投资是居于宏观调控的政策目标和政策工具之间的中间变量。但在转轨时期的今天，投资宏观调控的作用可能更为突出，其调控目标的达到对实现国民经济运行的总目标可能更为重要。这是因为，在总需求方面，消费具有相对稳定性，投资是影响社会总需求的最强有力的因素。以我国1984—1990年的有关指标为样本进行统计检验，结果表明，投资需求增长率与总需求增长率的相关系数为0.95，两者高度相关。在总供给方面，对于其长期增长态势和结构格局，投资更起决定性作用。就投资宏观调控的内容来说，既有投资总量调控的任务，也有投资结构调控的任务。在西方市场经济发达国家，前者是主要的；后者是次要的，甚至没有，而交给市场去调节。如美国的宏观经济调控是以总需求管理为特征的，其投资宏观调控的第一大目标是保持一定的投资规模以保证总供给和总需求的平衡；其第二目标是通过对一些基础性产业（如交通运输、农业等）投资的直接干预来保证国民经济的协调发展。但在我国目前，投资结构问题更为突出，需要加大对投资结构的调控力度。

（1）全社会投资宏观调控的目标模式及其特点

我国全社会固定资产投资宏观调控的目标模式应当是：以中央和省级政府为调控主体，以宏观经济政策和经济杠杆为主要手段，以间接调控为主要特征的投资宏观调控体系。

①政府对全社会投资宏观调控的作用主要是纠正市场失误，弥补市场缺陷，确保市场这一“看不见的手”能充分发挥作用。

②政府所制定的投资计划不具有直接分配投资与物资的职能（政府投资除外），而是为协调财政、金融等宏观经济政策提供基础。

③政府主要依靠财政、金融、产业等宏观经济政策，对市场信号（价格、工资、地租、利率、汇率等）进行有目的的修正，引导分散的企业投资在追求自身利益的同时，实现政府既定的宏观经济目标。

（2）非国有经济投资：运用市场手段调控

非国有经济即为集体经济、个体经济和包括联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济等成分在内的其他经济。由于非国有经济是自主决策、自主经营、自负盈亏、自担投资风险和责任的投资主体，利润最大化是企业的基本动机，它们对市场信号的反应是灵敏的，因此，对非国有经济投资，主要是充分发挥价格机制、竞争机制、供求机制等市场机制的作用，运用市场手段来进行宏观调控。

一是对投资总量的调控。对非国有经济投资总量的宏观调控主要通过财政政策和金融政策来实现。财政政策的主要手段是税收，包括所得税税率、所得税的投资抵免、快速折旧等。从理论上讲，财政政策还应包括通过预算调整政策开支和国家信用，使之增加或减少。当需要刺激经济发展时，可以增加政府开支和国家信用发放以及降低税率，以鼓励投资，增加就业机会；当发生通货膨胀时，便提高税率和压缩政府开支以及国家信用发放。但在我国目前来说，对非国有经济的投资调控，不可能运用后两种财政手段。金融政策包括货币政策、信贷政策、证券融资政策和汇率政策。货币政策的主要手段是法定准备金、再贴现和公开市场业务。在各种货币政策工具的运用中，法定存款准备金率、中央银行再贷款、再贴现利率、公开市场操作、中央银行存贷款利率和中央银行外汇操作等虽不能直接影响投资规模，但能直接或间接地影响各商业银行的贷款能力、贷款成本，影响资金市场上的资金运用规模，由此影响投资资金的供给。通过各种货币政策工具的配套使用，可以达到调节货币供应量和投资资金总量的目的，使投资规模的源泉得到控制。其中利率对投资水平具有极其重要的影响。不仅如此，形成一个正常有效的利率机制，还是货币政策正确实施的重要条件。从长远看，中央银行要尽快进行利率管理权限、利率结构（计划利率、浮动利率和市场利率）和存贷款利率结构等方面的改革，逐步建立一套以市场利率为基准的利率调控体系。信贷政策的主要手段是信贷规模控制。虽然从1998年起中央银行放弃了信贷规模控制的直接手段，但仍可以使用影响信贷规模的间接手段，如货币政策手段。证券融资政策的主要手段是对企业股票、债券、基金等品种发行、上市的条件和规模的限定。通过对这些融资条件的限定来影响企业的融资规模，进而影响投资规模。国家计委宏观院投资研究所曾对一部分地方和企业进行了问卷调查，提出17种投资宏观调控的具体政策和措施，征询他们的评价意见。企业和地方政府一致认为最有效的是“发行债券和股票要严格履行国家规定的审批程序”。从问卷的答案中可以看出，调控融资渠道和融资方式是最有效的。汇率政策的手段主要是汇率调整。汇率的调整，一是影响进出口贸易的结构和总量，进而影响从事进出口贸易的部门和企业的投资总量和整个社会的投资流向（即出口部门和进口替代部门的发展和投资增加，通过直接或间接的方式，引起与之相关的上游产业和下游产业的投资变化）；二是影响国内商品相对价格的变动；三是对国际资本的流动产生影响。这些变动都会直接或间接地影响投资规模的变化。

二是对投资结构的调控。在市场经济体制下，投资结构的调控只能以产业政策为依据，运用财政、信贷政策和进行投资信息引导等间接手段来进行，特别是对非国有经济投资结构更是如此。1994年6月，国务院通过了《90年代产业政策纲要》。《纲要》对我国90年代需要研究解决的基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业和产业组织、产业技术与产业布局等重大政策课题提出了大的原则和思路。这是我国进行投资结构的政策指南。它加速了投资流向和资本存量调整的步伐。但我国产业政策存在一个比较突出的问题就是产业政策缺乏强有力的执行和监督措施。对非国有经济投资来说，这一问题的解决，必须运用经济手段。一是运用信贷政策，包括信贷投向、优惠利率等来引导非国有经济投资；二是运用财政政策，包括特殊折旧、税收抵免、免税期、贴息和固定资产投资方向调节税来吸引非国有经济投资；三是发挥政府少量投资和政策性银行贷款的杠杆作用以吸引非国有经济投资；四是发布投资信息，强化政府对非国有经济投资流向的信息引导作用；五是利用证券融资和国际融资条件来鼓励非国有经济投资；六是加强产权流动，通过非国有资本的存量调整来优化存量结构。

（3）国有经济投资：分三类性质区别调控

由于目前国有经济投资涉及的范围十分广泛，投资项目性质也很复杂，对竞争性、基础性、公益性三类项目都有大量投资，而不同性质项目的融资条件是不一样的，因此，不能像过去那样笼统地出台一项紧缩或放松的财政金融政策。在市场经济条件下，要根据国民经济的总量和结构，在了解非国有经济投资动向的基础上，决定国有经济的进入与退出，是实现从宽还是从紧的财政金融政策，是侧重于投资总量的调控还是结构的调控。

一是对一般竞争性项目的投资调控。政府和国有经济投资要逐步全部退出一般竞争性项目投资。在目前尚未退出之前，对此的调控方式与非国有经济投资调控方式一样，用市场办法和经济手段进行。情况有所不同的是，国有经济对一般竞争性项目可能不会再有增量投资的问题，因而总量调控的任务减少了。主要是结构调控。而结构调控的主要任务是运用资本市场、产权市场进行兼并、收购、拍卖和重组等方式围绕产业政策方向进行国有资本存量调整。可以通过从紧从严的财政金融政策进行结构调控，加速国有资本的存量调整。

二是对重点竞争性项目以及竞争性的基础项目和公益项目的投资调控。虽说在市场经济体制下政府和国有资本对这些项目投资也要部分退出，但在目前的转轨经济时期，国有资本仍大量投资于此。由于国有经济对这些项目的投资具有弹性，所以是投资宏观调控的重点，不仅需要进行总量调控，而且需要进行结构调控。其调控方式也是与非国有经济投资调控方式一样，主要是运用财政金融政策、证券融资和国际融资条件等市场办法和经济手段进行间接调控。与此同时，要加大产业政策的执行力度和政策性银行，特别是国家开发银行的调控力度。在特殊情况下，还可以运用行政干预的手段加强调控。

三是对非竞争性基础项目和公益项目投资调控。这些项目是国有资本，特别是政府财政投资的重点。目前总量严重不足，结构不合理，国有经济对此项目的投资弹性很小，只有增加投资，大力发展，没有压缩的可能。因此，对此的投资宏观调控主要是如何保证在宏观经济实施从紧或从宽政策下都能不断增加投资而不减少投资。过去“一刀切”的政策严重影响这些项目的投资。这是投资结构调控的重要内容。而对项目投资结构调控的最重要手段是国家财政融资政策，包括财政投资、政策性银行贷款。它们的财力和调控的力度是保证非竞争性基础项目和公益项目投资调控成功与否的重要条件。

三、提高财政融资比重，保证财政的投资宏观调控能力

（1）国家财力比重下降及其后果

自实行放权让利的改革政策以来，国家财力，特别是中央政府的财力比重就一直呈下降趋势。表16反映了国家财力在1990—1996年的下降情况。国家财力比重的下降，不仅在于其占GDP的比例下降，而且还在于中央财政收支的比例下降。导致了国家财力的分散，影响了中央财政对宏观经济的调控。详见表17。

从国际比较来看，中央财政的财力下降已达到世界最低水平。根据表18所示，欧洲国家的政府财力比重最高，大约占40%左右，北美国家为23%左右，亚洲国家最低，大约在16%—20%之间。最近几年，大多数国家的财政开支比例变化不大，少数国家还提高了财政开支比例，如日本和澳大利亚。只有中国的财政开支比例呈现持续下降的趋势。1994年，国家财力比重遽然下降，已达到世界最低水平。

国家财力下降的直接后果是财政预算内投资占全社会固定资产投资比重的直线下降。它与财政支出占GDP比重下降具有高度的相关性，详见表19，这表明财政建设职能与财政职能的收缩是基本一致的。有关方面的进一步分析还表明，当财政职能收缩时，主要收缩的是财政的建设性职能。

由于财政建设资金占全社会建设资金比重下降过快，已经严重影响到政府投资建设职能和投资宏观调控职能的实现。政府投资职能的实现，靠两大资金来源：向银行透支和发行国债，在1994年不允许财政透支之后，主要是靠大量发行国债。例如，1980年财政净债务流入与建设资金之比为15.8%，1994年则为60%。它表明财政建设资金的主要来源已是国债收入，其次依靠银行。目前基建领域信用资金财政化的现象相当严重。国家不仅每年规定了银行资金用于国有单位固定资产投资的规模，而且还为资金的使用指定了具体的项目。之所以发生这种情况，主要是由于财政功能过度萎缩，满足不了国家投资建设的需要。

表16　国家财政收入占GDP的比例（%）

资料来源：《中国统计年鉴》。

与此相对应的是，政府该办的事因无钱而未办或未办好。特别是一些非竞争性的基础项目和非竞争性的公益项目是需要靠政府全额拨款投资建设的，皆因政府财力不足而造成市场供不应求，以致影响了社会整体效益的发挥。

表17　中央财政支出占全国财政支出的比重（%）

资料来源：《中国财政年鉴1995》。

表18　8个国家国家财政开支占GDP的比例（%）

资料来源：根据《国际金融统计1996》的数据计算。

表19　财政预算内投资占全社会固定资产投资比重（%）

此外，国家财力比重的下降还严重影响财政对全社会投资的宏观调控职能的发挥。例如，一些国家重点竞争性投资项目和行业，以及一些竞争性的基础项目和公益项目，都需要政府投资发挥杠杆作用，以少量的财政投资或政策性贷款来吸引企业或非国有经济部门来投资建设。

（2）提高财政融资比重的设想

其一，提高财政融资比重的前提条件是政府投资要收缩战线，即政府或国有经济要逐步完全退出一般竞争性行业和项目，国有经济要收缩战线，集中资本办非自己办不可的事，实现市场经济条件下的政府职能。也就是说，要在收缩战线的条件下提高财政融资比重。过去在计划经济体制下，我们实行的是生产财政，政府直接参与实物形式的产品生产和分配过程。在转轨经济时期，实行的是经营财政，要求国有企业以利税而不是以实物形式来承担国家财政的负担，各级政府从增加收入的角度出发，自办了大量的经营项目，作为小金库的资金来源，以弥补预算拨款之不足。在市场经济条件下，财政体制改革的目标是建立管理财政，政府不再直接参与生产和经营项目，专职经济制度的建设和充分承担宏观经济调控的职能，并以此保证政府财政收入的来源和财政开支的需要。

其二，将财政信用并入政策性银行，提高政策性信贷的调控能力。因为目前我国财政运作极不规范，实践中存在许多问题，而我国政策性银行又都存在着资本金严重不足和资金运作成本太高的弊端。

我国目前财政信用资金来源主要是预算内资金、预算外资金、银行资金、社会资金和国外资金五大块。具体来说，包括以下内容：①中央预算资金：支农周转金、工业企业技术改造资金、商贸企业业务发展周转金、文教行政事业周转金和委托贷款的信托资金等；②地方预算资金：预算内暂时闲置资金、拨付政策性金融机构的资本金及周转金；③预算外资金：预算外沉淀资金、财政信用贷款收益的提留部分等；④银行资金：银行同业拆入资金和其他银行代理业务收入等；⑤社会资金：发行建设债券、吸收信托存款等；⑥国外资金：在国外发行债券和政府借款等。资金主体仍然是财政资金。据对部分省市资金来源构成分析，财政拨款占整个资金的70%，财政委托贷款资金占22%，其他资金仅占8%。财政信用的资金运用范围比较广，除基本建设拨改贷、各类周转金外，财政信用融资主要用于：支持重点企业和出口创汇企业的技术改造；支持新产品开发；支持经济不发达地区的经济开发；支持地方公用设施建设；支持风险性行业的发展；支持旅游开发、劳务承包、科技、教育、文化、卫生等事业发展等。

财政信用在实践中存在的主要问题有：一是资金来源超范围。主要表现在地方财政信用上。由于目前不允许地方政府发行债券，地方机动财力很少，中央拨付的各项周转金基本上是带项目下来，地方资金缺口很大，迫使地方财政千方百计开辟来源，将无偿资金变为有偿资金，并出现了从金融市场上拆借资金等不规范行为。二是资金投向不合理。地方财政信用大多受本位主义影响，把追求直接微观经济效益作为首要目标，资金主要投向时间短、见效快、风险大、收益高的行业或企业。有的甚至直接投资股票、房地产、高息拆借。而用于能源、交通、公益事业等方面的建设资金寥寥无几。三是收贷困难，效益较差。由于过分强调投资的有偿性，而放松了应有的管理监督，致使贷款的呆坏账很多，效益受到严重影响。四是缺乏统一管理。由于中央和地方彼此独立、各自为政，不能从总体上协调、组织和监督财政信用工作的有效全面开展，影响了财政信用的整体效用发挥。五是法规政策不健全，资金营运混乱。由于我国财政信用自上而下没有统一的组织机构，法规政策难以健全，资金的筹集和经营管理、资金的使用审批和监督检查、资金的回收和效益考核、预决算制度和内部财务核算制度等，都没有一个统一的标准和规定，导致资金营运混乱，有的和银行争抢资金，有的从事商业经营，有的转化为无偿拨款等等，严重影响了财政信用的政策效用发挥。

目前我国政策性银行的资金来源单一、融资成本过高，已成为影响其生存和发展的首要问题。完善和开拓政策性银行资金来源的措施之一，是将财政信用纳入政策性银行。据统计，我国财政信用资金总额达2000亿元以上。如果能将它并人政策性银行，必然会大大缓解政策性银行的资金来源困难，也将大大提高政策性银行，特别是国家开发银行在投资宏观调控中的能力，真正发挥政策性银行的作用。

其三，在深化税收体制改革、提高中央财政收入的基础上，加大政府债务融资力度。提高财政收入的直接办法是深化税收体制改革，加大税收征管力度，包括重新划分中央与地方的财政收支范围及其权责利相统一的财权和事权，开征新的税种，提高某些税率，如个人收入所得税率等。此外，规范财政转移支付和税收返还，加强国有企业（包括国有银行）的经营管理。提高利润收入的财政上缴水平，也是提高国家财力比重的重要举措。间接办法是加大政府债务融资力度，主要是发行国债。举借国债筹措建设资金是各国政府普遍采取的融资政策。衡量国债融资规模是否适当可以用一些国际通行的指标。通过中、日、美三国国债发行和流通情况的比较，我们认为：首先，我国国债余额占GDP的比重不大。到1996年底，我国国债余额占GDP的比重为6.5%，而美国和日本曾达到84.5%和50.4%。可见，提高国债的比重是在国力承担范围之内的。其次，我国财政对国债的依存度并不太高。我国财政对国债依存度1996年达到24.9%。而美、日两国分别达到22.4%和32.6%，说明我国国债还未超过政府财力的承受范围。再次，我国国债流通规模不大。健全的国债融资机制不仅表现为国债发行规模较大，而且表现为国债流通规模的超前扩张。美、日的国债交易量往往是当年发行规模的数倍或数十倍；而我国国债上市交易量占当年发行余额的比例很小，国债市场狭小严重抑制了国债发行规模的扩大。为此，需要加快国债发行体制和流通体制的改革，完善政府债务融资机制，从而扩大国债融资规模，提高国债融资比重。与此同时，要逐步允许并加大地方政府发行债券的步伐，以增强地方政府机动财力来履行其分工的职责。

在当前有效需求不足之时，提高财政融资比重，扩大财政开支有着特别的意义。因为在这种经济形势下，需要实行扩张的财政政策和货币政策。由于货币政策的扩张受到市场的约束，企业和银行都不敢轻意投资和贷款，其扩张效应有限。于是，最重要的措施是推行扩张的财政政策，扩大财政开支。但财政没有钱，怎么办？加大征税和摊派不足取，只有举债融资。这是必要的，也是可行的。企业和居民不是因为没有资金而不投资，而是因市场制约而不敢投资。所以，政府正好可以利用这一时机，加大债务融资，增加政府开支，拉动投资，启动市场，带动国民经济在保持一定的增长速度的基础上健康发展，解决或部分解决失业、下岗等社会经济问题。

（此文发表于《投资研究》杂志，1998年第10期）