财政融资渠道的选择

5.2.3　财政融资渠道的选择

政府作为农业基础设施的提供者，其为提供农业基础设施建设获取资金的渠道主要有以下几个方面。

5.2.3.1　税收

税收是国家凭借政治权利，依法向纳税人强制、无偿、固定地取得财政资金的一种手段，是国家财政收入的主要来源，税收是政府投资农业基础设施的基本融资手段。按照现行有关规定，我国主要税种有增值税、消费税、营业税、所得税、土地增值税等。农民所承担的税种包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占有税。随着农村税费改革的推进，这些税种已经或将逐渐被取消，取消这些税收的初衷是要减轻农民负担。但减轻负担并不等于不要负担。税费改革前农民负担的沉重，主要是由于分税制改革以来财权上移、事权下移的财政管理体制、日益膨胀的县乡机构、国家长期以来重工轻农、以农补工的政策导向以及不合理的农业基础设施供给体制造成的。这决定当前进行的税费改革只能是治标之策。农民负担的减轻、税费改革的进一步推进，只能从理顺财政管理体制、改革和精简县乡机构、强调和落实“三农”问题重中之重的地位、切实转变政府政策导向等方面入手，而不是片面地、单纯地削减农民的税费负担。农民作为一个社会阶层，理应有纳税的义务。

为此，建议适时开征农民个人所得税以及农产品增值税。由于个人所得税设置了免征额，农产品增值税也只就增值部分征税，所以相对来说较为公平，也较易执行^[94]。农民个人所得税和农产品增值税征收以后，原则上按一定比例留在县乡两级政府作为农业基础设施建设专户，不再上缴。

5.2.3.2　土地出让金

随着经济的发展和城镇的扩大，出于商业目的的土地征用将越来越多。事实上，“以地生财”已成为目前地方政府增加财力的重要途径。特别是在1994年国家为调动地方征收土地出让金的积极性，规定土地出让金不再上缴中央，全部留归地方财政以来，土地出让金已大幅增长。有些县市土地出让金已占到财政收入的35%左右，高的达到一半以上。目前各地方的土地出让金大多用于城市基础设施，成为各地筹集城镇建设资金，“以乡养城”的重要形式。

有鉴于此，我们建议不再将土地出让金专项用于城市基础设施和土地开发。相反，专门用于或至少大部分用于农业基础设施。理由是：（1）那些被征用的土地原本属于乡村，利用本已弱势的乡村资源所得用于相对发达的城市，搞所谓的“以乡养城”，于理不通，于情不容。（2）城市可以利用的资源较为丰富，经营城市的理念深入人心，完全没有必要挤占地方土地出让金这一本该属于乡村的资金。为此，土地出让金，都应列入县乡财政的专户，专门用于农业基础设施。（3）根据美国伊利若伊州马克亨利县的经验，如果这些土地出让金用于乡村公共基础设施建设，将大大提升这些地方的土地价值，地方政府能从将来的土地出让中收益更多，从而形成良性循环。事实上，美国20世纪50、60年代在政府基础设施投资急剧减少的情况下，通过土地使用税费筹措的资金在当时的农村公共基础设施建设中扮演了非常重要的角色。

5.2.3.3　债券

（1）专项国债。在国家财力有限的情况下，单纯依靠一般税收增加对农业基础设施的投入存在一定难度，通过发行专项国债增加对农业基础设施的投入是一个可行的选择。

专项国债是国家在一定时期内针对特定的政策目标和专门用途而发行的国债，它具有以下几个特征：A．专用性。即专项国债的发行仅满足某一特定的专门用途。因此发行的规模和期限是根据特定用途的资金需求和资金使用年限来决定的。B．计划性。专项国债不仅发行规模要有计划，而且要对其偿还包括偿还期限、资金渠道、预期收益都要做好计划，确保到期偿还。C．多用于有经济效益的投资类项目。尽管国家也可以就特定的消费支出用途发行专项国债，但这仅仅是为了解决当期财政支出无法满足，而宏观经济和社会发展又必须增加的某类资金需求，只能通过发行专项国债将支出负担往以后年度转移的应急措施^[95]。这直接影响以后年度的一般税收的增长能否满足归还消费类专项国债的需求。因此，对这类专项国债的发行一定必须从严控制，最好是通过扩大财政赤字和国债规模予以解决。而针对国家重点建设项目发行专项国债，由于投资项目是明确的，国债资金的使用是有偿的，能够提高国债资金使用效益，保证国债的到期偿还。因此，这类用于依靠项目的投资收益归还的专项国债与弥补赤字的国债有着本质的区别，弥补赤字的国债到期只能通过一般税收去偿还，这就为建设类专项国债的发行提供了更为广阔的空间。

为了实现经济的快速发展，日本政府在20世纪60年代中期发行了大量的建设公债，主要用于公共事业和建设项目的投资。1966～1974年日本建设公债发行额从6655亿日元增加到21600亿日元，年均增长15.83%，对于扩大公共事业投资，刺激日本经济增长发挥了重大作用。我国农业基础设施在未来一段时期的资金需求量将不断增大，因此，适当加大专项国债向农业基础设施倾斜的力度，是今后几年基础设施建设的正确选择。

自1998年国家实施积极的财政政策以来，到2003年，国家共计安排农林水利国债投资2447亿元，约占同期国债投资总规模的32.6%。在大型灌区续建节水改造方面，完成投资总额63.45亿元，大大地解决了农业基础设施的资金短缺问题。表5-2反映了1998～2003年国债用于农业的情况。

表5-2　新增国债用于农业的情况　　　　　单位：亿元

资料来源：李一芝，李艳芳主编《农村财政金融》，2004年。

通过发行专项国债用于农业基础设施项目建设，既实现了一部分储蓄资金向投资资金的转化，也有助于拉动经济增长。

（2）地方债券。地方债券（主要是省、自治区、直辖市一级）以地方政府的财政收入作为还本付息的保证。

大多数的农业基础设施项目，带有地方性质，是地方政府职责范围内的工程项目。按理应由地方政府筹资。但是，目前地方政府的资金来源比较有限。即使有点宽余资金，也主要着眼于所需资金较少的短期收益项目，以显示自己的政绩，而对资金需求巨大的农业基础设施项目建设已是力不从心。因此开辟地方政府举债这一融资渠道，对于农业基础设施项目的建设有十分重要的意义。但是，在现行的财政体制下，地方政府还没有公债融资权。在这一情况下，一方面我们应进行财政体制改革，选择少数发行债券条件较为成熟的沿海发达省市，进行地方政府债券融资试点，待试点成功后，再逐步向全国推广；另一方面，可以采取变通的方式，由中央政府发行国债，再由地方政府借用。其具体的操作如下：以地方政府名义立项、中央审批。以中央财政名义发行国债，筹集的资金借给地方政府使用，最后由地方政府还本付息^[96]。这一融资方式，不仅可以使中央掌握投资决策的控制权，有利于国家产业政策的实施，而且，由于存在地方利益的诱惑和还款压力，还可以发挥地方政府的积极性，更好地规划、建设、运营农业基础设施项目。

地方债券作为农业基础设施融资渠道的优势有以下几个方面：A．信用级别高，投资安全可靠。一般地方政府到期不能偿还本息的情况很少见，因而投资者的收益得到保证。B．免缴所得税。这是地方债券的一个主要特征，也是最能吸引投资者的地方，对于高所得税率投资者来说意义则更大。C．期限灵活。地方债券可以根据不同的需要，发行期限也不一样，有长期的，也有短期的，能够满足不同投资者的要求。D．发行债券筹集的资金用于农业基础设施建设，满足本地居民生产和生活需要，因此和当地居民休戚相关，易引起当地居民的关注^[97]。

5.2.3.4　外资

境外融资包括多边机构提供的贷款和援助、双边政府之间的合作投资和外商直接投资。其中来自世界银行等多边机构的中长期优惠贷款和无偿援助在农业基础设施的境外融资中一直占有较大的比率。我国政府通过利用外资在一定程度上弥补了农业基础设施资金供给不足。如在1999年开始实施西部世行扶贫贷款项目中有相当一部分资金用于农业基础设施的建设，改善当地的农业生产条件。