“十二五”期间及年甘肃省人口发展预测

“十二五”期间及年甘肃省人口发展预测_甘肃省第六次全国人口普查研究成果汇编

人口是国民经济和社会发展的基础，人口发展战略是政府制定总体发展战略的基础之一。开展人口发展战略研究工作的主要任务，是基于人的全面发展和全面、协调、可持续发展观，遵循人口发展规律和经济社会发展规律，运用系统、科学的分析方法，判断未来一定时期人口数量、素质、结构、分布的社会变动趋势，揭示人口与经济、社会、资源、环境等多个相关变量的互动关系及变化规律，提出符合国情的、促进经济社会协调发展的人口发展目标、模式和政策措施。甘肃省人口发展的基本目标是规模适度、结构合理、素质不断提高，实现人口与经济、社会、资源、环境协调、可持续发展，实现以人的全面发展为核心的社会整体的和谐发展。以人的全面发展统领经济社会发展、统领各项社会事业的发展。以人的全面发展统领人口发展，也应是甘肃省确立“十二五”期间以及未来几十年人口发展战略的指导思想，其出发点是人口要素与社会其他各要素之间的协调互动问题，落脚点则是人的全面发展。

一、人口发展对构建和谐社会的意义

（一）和谐社会的涵义

2005年2月，胡锦涛总书记指出：“我们要在坚持科学的发展观和以人为本的前提下，建设民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会……实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。”“和谐”作为一个历史范畴，它具有大跨度时空观念的有限性与无限性、理想主义与现实主义、泛文化性与阶级性统一的多向度的研究命题。理论上看，所谓和谐社会，就是指构成社会的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。对此，学界认为，广义上，和谐是对一定社会结构中的多元共生与同构要素的内生性关系、状态、整体功能实现协调、全面发展的动态平衡过程的描述。而狭义上，和谐是社会主义制度结构内生关系、状态与整体功能实现协调、全面发展的动态平衡过程。因此我们所倡导的和谐社会主要是指人与社会、人与自然、人与人之间的和谐相处的状态。

人是社会发展的主体，人口作为由人组成的社会群体，无疑是社会发展中最重要且最活跃的要素之一。没有人口的发展，社会发展就失去了原动力。故人口问题也是人类社会存在与发展的根本问题。而人口问题的核心是人口的数量和质量的内在统一与经济、社会、资源和环境间的相互关系。可见，人与社会、人与自然、人与人之间的和谐相处是人类社会发展的必然规律，而要实现这三者之间的和谐相处，人口的和谐是基础，这不仅事关构建和谐社会之大计，更是事关人类可持续发展的根本。

（二）构建和谐社会与人口协调发展

1.人口与经济协调发展

人类社会赖以存在和发展的两大基本支柱，一是物质再生产，二是人口再生产。这两种生产的对立统一是人类社会存在和发展的前提，二者相互联系、相互渗透、相互制约，因此也必须相互适应、相互协调。当前，我国人口总量与经济社会发展水平、发展阶段、资源环境以及就业承载能力之间的矛盾已越来越尖锐，并已成为制约我国经济可持续发展的一大瓶颈。而人口结构中反映出的人口老龄化的加速发展在给我国经济健康发展带来巨大压力。此外人口素质偏低，高素质人才缺乏，劳动力供给的结构性短缺等人口问题也在一定程度上制约了我国经济的发展。可以说人口发展的和谐程度在一定程度上制约了经济发展的进程。而经济的快速、健康、可持续发展又是构建社会主义和谐社会的物质基础。因此，促进人口与经济的全面协调发展，是构建社会主义和谐社会的首要任务。

2.人口与社会协调发展

人口是社会生活的主体，现实生活中各种活动即社会生活，实际上就是以人口为主体的活动。人口数量的增减、质量的高低及结构的优化程度，在很大程度上影响和制约着社会的进步和发展。当前，我国仍面临着人口低增长率与基数大形成的高增长量长期并存的局面，人口总量过多仍是我们必须面对的首要问题。虽然我国经济增长水平及经济总量在不断提高，但庞大的人口数量从许多方面来讲都已超过社会经济负荷能力，对我国社会构成了全面的压力和潜在的危机。可见，实现人口与社会的协调发展是构建社会主义和谐社会的基础。

3.人口、资源、环境的协调发展

人口、资源、环境的协调发展是和谐社会最基本、最重要的特征之一。纵观人类的发展史，就是一部人类与环境相互作用的历史，人类的生存与发展离不开一定的自然环境，而环境质量的好坏则直接影响了人口的数量、质量、分布等情况。当前我国资源状况的基本特征是重要资源严重短缺和部分资源结构性短缺同时存在，如人均耕地面积仅相当于世界平均水平的1/3，人均森林面积不足1/6，人均矿产资源也只有1/2，化石能源中石油、天然气等优质能源所占比例偏低，煤等劣质能源所占比例过高。而传统的经济发展模式在造成严重资源浪费的同时，也造成了严重的自然生态恶化及触目惊心的环境污染。可以说我国正在以历史上最严峻的生态环境，负担着中国最多的人口和最大的人口活动量，生态环境压力超越了大自然许多系统的临界平衡极限，已直接威胁到当代以及子孙后代的生存条件。人口、资源、环境的不协调发展已经成为制约我国经济社会全面、协调、可持续发展的最大瓶颈，已经成为实现社会和谐的严重障碍。因此，立足于现实，将稳定人口低生育水平作为促进人口和谐发展的首要任务，并在此基础上保证我国的经济发展和人口规模在资源、环境承载力所容许的范围内合理运行，是构建和谐社会的一个重要基础。

（三）构建和谐社会对人口发展的要求

1.人口素质持续提高的要求

人口素质也被称为人口质量，是人本身具有的改造世界的条件和能力，其最根本的内容就是人口的身体素质、思想素质和文化科学素质。一般来说，我们可以把人口素质理解为与人口数量相对应的、反映人口质的规定性的特征的总和。其中身体素质是人口素质的自然条件和基础，而文化科学素质和思想道德素质是人口素质的核心。

在推进物质文明、政治文明和精神文明协调发展、全面建设小康社会和稳定低生育水平中，人口素质具有决定性的作用。而且仅从可持续发展的要求出发，人口素质问题也是人口与发展之间诸多问题中最值得关注的。人口素质的提高对实现和谐社会的贡献，不仅在于它可以有助于形成健康合理的人口再生产模式，缓解实现和谐、可持续发展的人口数量压力。更为重要的是，人口素质在经济增长和社会发展的重要性越来越突出。某一国家或地区的人口素质的高低决定了其经济发展和社会进步的程度。而当今世界发达国家经济发展的实践更证明了人口素质是保证经济持续高速增长的重要条件。随着人口素质的提高，人们可以主要通过对自身知识技能的集约运用，不断满足日益增长的需求，以知识为核心的生产和生活方式可以建立在资源和环境的可持续利用基础之上，进而达到人与自然及人与社会的和谐。在改革开放的20多年里，我国人口素质有了较大的提高，但相对于和谐社会所要求的人口素质仍有相当大的一段差距。出生婴儿缺陷率逐年上升，人口文化素质依然偏低，高级人才供应严重不足，许多优秀传统和道德观念正逐渐被人们所淡忘等问题正严重阻碍了我国人口素质的持续提高。故当前实现人口发展战略与人才发展战略的和谐、人口数量与人口质量的和谐、东西部地区人口素质的和谐、产业之间人口素质的和谐是在构建社会主义和谐社会中必须面对的最大，也是最艰巨的挑战。

2.人口结构不断优化的要求

人口结构又称人口构成，是指从一定的规定性来看人口内部关系。更具体地说，它是按照人口的不同标志研究一定地区、一定时点的人口内部结构及其比例关系。且就人口结构所依以形成的性质，人口结构大体可归纳为人口的自然结构、人口的地域结构和人口的社会经济结构这三大类。人口结构状况如何，不但对人口再生产及人口自身的发展有着重要影响，对国民经济的发展也有重要作用。由于人口结构在很大程度上决定和影响着社会的其他结构。因此在衡量和谐社会的指标中，人口结构的和谐程度是一个至关重要的标尺。目前，虽然我国已经过渡到了低生育率、低死亡率和低自然增长率时期，但在人口结构的变化中仍存在着一些问题，主要表现在一是人口年龄结构的快速老龄化；二是人口性别结构失调；三是人口分布结构失衡。在我国构建和谐社会的进程中，和谐人口的实现程度在一定程度上决定了和谐社会建设的进程，而人口结构的优化程度又在一定意义上决定了和谐人口的实现程度。因此实现人口结构的不断优化是构建和谐社会的主要任务之一。

（四）加强人口发展管理促进经济社会协调发展

如前所述，人口的和谐发展是构建社会主义和谐社会的基础。而人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约经济和社会发展的关键因素。在全面落实科学发展观的同时，通过科学的人口管理手段，在稳定低生育水平的基础上，统筹解决人口素质、结构和分布等方面存在的突出问题，促进人口自身的协调发展和可持续发展，进而促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展是解决这一问题的根本途径。在过去的很长时间内，我国人口管理工作的内容主要体现在对人口数量的控制上，且通过行政手段在控制人口增长方面取得了很好的效果，为我国经济社会的发展做出了巨大贡献。然而，随着我国经济、社会的发展及人口问题的多元化和复杂化，仅仅控制人口数量显然已不能满足要求。因此，在构建社会主义和谐社会这样的历史大背景下，人口管理工作的重心应转变到以人的全面发展统筹解决人口问题上来，这不但是全面落实科学发展观的必然要求，也是实现经济社会协调发展和可持续发展的重大战略任务。

新的时代背景赋予了人口管理更广阔的内涵，而人口再生产的特点则要求人口管理工作必须具有前瞻性，这一点已被历史所证明。故当前我国人口管理工作应牢牢把握统筹解决人口问题这一工作重心，在实现管理手段由行政控制为主向综合治理转变的同时，积极探索人口发展和社会经济发展规律，以具有创造性和前瞻性的人口管理方法促进人口自身的协调发展和可持续发展，进而实现人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展。

二、甘肃省人口发展现状概述

新中国成立60多年来，甘肃人口再生产类型实现了“高出生、低死亡、高增长”到“低出生、低死亡、低增长”转变，特别是改革开放以来，甘肃省人口过快增长势头得到了有效控制，人口素质明显提高，人口结构和人口分布发生了较大变化。目前妇女总和生育率已达到了更替水平以下，甘肃省人口发展进入了稳定低生育水平阶段。

（一）人口数量

自1949年以来，甘肃省人口数量变化总趋势是在波动中保持了较快增长。总人口由1949年的968.43万人增加到2010年的2557.53万人，净增人口1589.10万人，增长了164.09%。新中国成立后到计划生育政策实行之前，在1949—1958年和1963—1973年甘肃省出现过两次生育高峰。在第一次生育高峰期，净增人口313.05万人，年平均增加34.78万人。第二次生育高峰期净增人口492.97万人，年平均增加49.3万人。这两次人口高峰对之后人口增长影响巨大，到目前已引发了两次小幅度的人口增长高峰。1974年计划生育工作实施以后，人口增长势头得到有效控制，人口出生率由1974年的27.49‰下降到2010年的12.05‰，自然增长率由1974年20.32‰下降到2010年的6.03‰，与2010年全国人口自然增长率4.79‰接近。

图1　2010年甘肃省各市州常住人口规模

（二）人口素质

新中国成立以来，甘肃省人口总体素质有了较大幅度提升，无论是身体素质还是文化素质，都有了明显的改善。“六普”资料显示，甘肃省人口平均预期寿命已经达到70.39岁，比1950年增加近37岁。但近年来甘肃省人口预期寿命增速放缓，2000年与1989年相比，10年时间增长了2.14岁，而同期全国平均从68.55岁上升到71.40岁，增长2.85岁，甘肃省人口预期寿命与全国平均水平拉大。甘肃省女性预期寿命高于男性且寿命差异呈扩大趋势，2000年男女预期寿命分别为69.28岁、71.88岁，相差2.6岁。

甘肃省人口死亡率的年龄分布已进入典型的“J”型结构，青壮年死亡率稳中有降，死亡人口年龄提高，死亡人口重心移向老年人口。1950—1978年，甘肃省人口死亡率除1958—1961年有所回升外，其他年份都处于下降状态。人口死亡率由1953年的14‰降为1978年的5.58‰。1978年以来，特别是90年代以后人口死亡率呈逐渐上升趋势，2000年为6.41‰，2009年死亡率上升到6.71‰，上升的根本原因是老年人口的增加。研究还表明甘肃省人口的死亡强度大于全国平均水平。

图2　1978—2010年甘肃省人口死亡率走势图

甘肃省第六次全国人口普查主要数据公报显示在全省常住人口中，具有大学（指大专以上）文化程度的人口为1923250人；具有高中（含中专）文化程度的人口为3244607人；具有初中文化程度的人口为7982787人；具有小学文化程度的人口为8313040人。同2000年第五次全国人口普查相比，每10万人中具有大学文化程度的由2665人上升为7520人；具有高中文化程度的由9863人上升为12687人；具有初中文化程度的由23925人上升为31213人；具有小学文化程度的由36907人下降为32504人。全省常住人口中，文盲人口为2222734人，同2000年第五次全国人口普查相比，文盲率由14.34下降为8.69%，下降5.65个百分点。

图3　2010年甘肃省各市州常住人口文盲率

（三）人口结构

1.性别结构

甘肃省2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示在全省常住人口中，男性人口为13064127人，占51.08%；女性人口为12511127人，占48.92%。人口性别比由2000年第五次人口普查的107.59下降为104.42，人口性别结构总体上处于平衡状态。

2.年龄结构

根据第六次人口普查数据，全省常住人口中，0～14岁人口为4643822人，占18.16%；15～64岁人口为18825645人，占73.61%；65岁及以上人口为2105787人，占8.23%。同2000年第五次人口普查相比，0～14岁人口的比重下降8.84个百分点，15～64人口的比重上升5.61个百分点，65岁及以上人口的比重上升3.23个百分点。

3.城乡结构

根据第六次人口普查数据，全省常住人口中，城镇人口为9236582人，占36.12%；乡村人口为16338672人，占63.88%。全省的城镇化率低于全国平均水平。从1953年“一普”到2010年“六普”，城镇人口由1953年的1580367人上升到2010年的9236582人，城镇人口比重由“一普”的12.22%上升为“六普”的36.12%，提高了23.90个百分点。

图4　历次普查城镇人口比重趋势图

4.民族结构

根据2010年第六次人口普查资料，全省常住人口中，汉族人口为23164756人，占90.57；各少数民族人口为2410498人，占9.43%。同2000年第五次全国人口普查相比，各少数民族人口比重上升了0.74个百分点。

5.就业结构

根据2011年《甘肃年鉴》甘肃省2010年从业人口为1499.56万人，其中，从事三大产业在业人口分别为923.88、230.33和345.35万人，比重分别为61.61%、15.36%和23.03%。甘肃省就业结构的特点是在第三产业吸纳了很多人口就业的同时，第一产业从业人口比重仍保持在较高水平。

甘肃省人口结构目前突出地表现出两个特点：第一是少儿抚养负担减轻，劳动适龄人口比重上升，劳动力资源十分丰富。2010年甘肃省劳动适龄人口数为1884.40万人，占总人口比重为73.61%，社会供养负担较轻，劳动力资源极其丰富。劳动力人口持续增加，就业压力不断增大。第二个特点是人口老龄化进程加快，甘肃已进入人口老龄化社会。2010年甘肃65岁以上人口210.58万人，占人口数的8.23%，10年间上升了3.23个百分点，从此进入老龄化社会。作为育龄妇女生育水平下降和人口平均预期寿命延长的结果，进入老龄化社会标志着甘肃经济社会发展即将进入新的历史阶段。

三、甘肃省人口发展态势分析与预测

（一）甘肃省人口发展态势分析

改革开放以来，我国坚持实行计划生育政策，人口数量平稳增长，人口素质全面提高，实现了人口再生产类型的根本转变，为世界人口发展做出了较大贡献。甘肃人口在三十年的发展过程中，人口总量增长速度逐步下降，人口发展实现了向“低出生、低死亡、低增长”的现代型人口增长模式的转变。1978—1989年总人口从1870.05万人增加到2170.78万人，年均人口增长率为13.65‰。这一时期由于受人口年龄结构转变和计划生育政策调整的影响，全省人口出生率经历了一个先降后升的发展过程，由1978年的17.8‰下降到1980年的14.1‰，1990年人口普查时又上升为22.57‰，成为自1975年人口出生率迅速下降以来的最高水平。1991—2000年，年增长速度缓慢下降,总人口从2284.92万人增加到2556.89万人，年均人口增长率降为10.93‰,这一时期甘肃省加大了计划生育的工作力度，使得人口出生率稳步下降。2000年以来,甘肃省人口发展进入了低增长期。人口总量从2001年末的2523.35万人增长到2010年末的2559.98万人（2000年以后的数据是按常住人口口径统计的）净增43.54万人，年均人口增长率为5.60‰,人口自然增长率从2000年的7.15‰下降到2010年的6.03‰，人口发展进入了低生育水平和低增长时期。

自1990年以来，甘肃省人口出生率和自然增长率呈降低趋势,但降低幅度不大，人口死亡率呈稳定状态,变化较小。这表明甘肃省人口指标基本属于稳定的现代人口再生产类型。

图5　2001—2010年甘肃省总人口变动趋势图

1.人口自然变动轨迹

（1）人口出生率、死亡率的变动轨迹

首先，从总体上讲，1991—2010年甘肃全省的人口出生率呈现曲折下降的趋势。这20年大致可以分为四个阶段：1991—1995年、1996—2004年、2005—2009年、2010年。

这四个阶段分别构成了一个“S”型图（图6所示）：第一阶段全省的人口出生率呈上升趋势，出生率由19.38‰上升到20.65‰；第二阶段显示出明显持续下降的趋势，出生率由20。65‰下降到12.43‰；第三个是呈现出平缓升高趋势，出生率由12.43上升到13.32‰。到2010年末全省的人口出生率为12.05‰，下降为最低点。在这四个变化阶段中1994年20.82‰的人口出生率为“S”型最高点，2010年末全省的人口出生率12.05‰为“S”型最低点。20年间全省的人口出生率由19.38‰下降到12.05‰，降幅为7.33‰，充分说明20年间甘肃省人口出生率得到明显控制，人口控制工作成效显著。

其次，1991—2010年甘肃的人口死亡率总体看来同样表现出一种波状的下降的趋势。这期间可以划分为三个变化趋势：第一个为1991—1998，人口死亡率呈现明显的波动状态，波峰为1993年的6.84‰，波谷为1991年的6.05‰；第二个为1999—2009年，人口死亡率呈出平缓的上升趋势，第三个周期为2010年，人口死亡率有2009年的6.71下降为2010年的6.02‰。20年间全省的死亡出生率由6.05‰下降到6.02‰，降幅为0.03‰，人口死亡率变化幅度不大，说明整个社会发展平稳，没有大的社会变动。

图6　1991—2010年甘肃全省的人口出生率走势图

（2）人口自然增长率的变动轨迹

如图7所示，1991—2010年，甘肃省人口自然增长率总体上表现出与人口出生率曲变化一致的趋势，也构成了一个“S”型图：显示出四个明显的变化阶段，说明1991—2010年20年间在死亡率趋于平稳的趋势下人口自然增长率的趋势变化与人口出生率趋同变化，随后年份保持了这种趋势。甘肃省人口自然增长率由1991年的13.33‰下降到2010的6.03‰，下降幅度为7.3‰，年平均下降率为0.37‰。

图7　1991—2010年甘肃省人口自然增长率走势图

2.人口结构变动轨迹

（1）性别结构

2001至2010年，甘肃省的人口性别结构呈现快速下降的趋势，性别比由2001年的107.60（女性为100）快速下降到2010年的104.42。一般来说，女性人口的预期寿命高于男性，随着社会经济进步和人们生活水平的提高，人口平均年龄逐渐上升，如果不考虑迁移因素，人口性别结构就会向女性偏移。

图8　2001—2010年甘肃省总人口性别结构走势图

根据过国家六次人口普查资料，我们可以看出性别比从“一普”109.88下降为“六普”的104.62，降幅达5.46个百分点。按照国际认同的性别比正常范围为103—107的标准，这与人口结构变化规律是相吻合。（参见图9）。虽然“四普”与“五普”性别比结构略微处于上升阶段，但新中国成立以来人口性别比呈现愈加合理范围值，六十年间甘肃省人口性别结构降幅明显，可以说人口性别结构趋于平衡，向着人口均衡型的方向发展。

图9　历次普查总人口性别构成趋势图

（2）年龄结构

甘肃省总人口中，0～14岁的人口比从“一普”39.56下降到“六普”18.16%，15～64岁的人口比从“一普”57.35上升到“六普”73.61%，65岁及以上的人口从“一普”3.09上升到“六普”8.23%，从图10可以清晰地看出“一普”到“六普”甘肃省人口年龄结构的明显变化，从发展趋势上看，与“一普”相比，甘肃省0～14岁组的人口减少了21.40个百分点，其原因主要是由于严格执行了计划生育政策，导致新出生人口比例降低；15～64岁的人口增加了16.26个百分点，究其原因，除了人口峰值的推移外，该年龄段人口属于经济活动人口，迁移较其他年龄组人口频繁也是重要原因；最为明显，也最为主要的变化就是65岁及以上人口比例上升了5.14个百分点，老龄化趋势逐渐显现，低于同期我国的平均水平。甘肃省进入老龄化社会的年份是2005年，65岁及以上老年人口比重首次达到7%；我国在2000年末，65岁及以上老年人口已经达到7%。甘肃省较全国进入老龄化社会要晚5年。2000年—2009年，甘肃省历年老年人口比例为5.00%，5.61%，5.74%，6.03%，6.24%，7.23%，7.35%，7.49%，7.58%，7.59%，老龄化进程明显加快，仍低于同期全国平均水平。尽管老龄化会带来一定的社会需求的增长，促进消费，刺激经济发展，但是由于甘肃省特殊的经济地理环境以及人口分布状况，老年人口问题十分严峻，已经成为整个社会关注的焦点。

图10　历次普查人口年龄结构趋势图

（3）城乡结构

近10年来，随着产业结构的升级，尤其是城乡一体化的不断推进，甘肃省从实现经济社会跨越式发展和保障与改善民生的战略高度，大力推动城镇化进程，2010年，甘肃省城镇人口为924.66万人，城镇人口比重达到了36.12%，比2001年上升11个百分点（见图11），全省城镇化水平从初级发展阶段提高到了快速发展阶段。

图11　2001—2010年甘肃城镇化水平发展走势图

（4）民族构成结构

从“一普”到“六普”少数民族人口的比重由“一普”的11.54%降到“六普”的9.43%。

近六十年来各少数民族人口比重降低了2.11个百分点，图12可以看出，除了“一普”到“二普”期间少数民族人口所占比重大幅下降以外，从“二普”开始，少数民族人口所占比重逐年上升，尤为国家实施计划生育政策以来各少数民族人口比重快速升高，说明我们党和政府在制定民族人口政策时，体现了对少数民族的照顾，得到了广大少数民族群众的理解和拥护。在新时期市场经济条件下的今天，我国的人口政策仍然促进着少数民族人口素质与数量的健康发展。这也是民族关系方面一种值得探讨的现象，党的人口政策一直体现了对少数民族人民的关怀。

图12　历次人口普查民族构成对比图

（5）从业人口行业结构

随着社会经济的快速发展，甘肃省的经济产业结构发生了巨大的变化。甘肃省从业人口行业结构的变化情况印证了产业结构的变化趋势。2001年，甘肃省三大产业在业人口的比重分比为60∶18∶22。2010年，经过十年的快速发展，三大产业在业人口的比重分别变为61∶15∶24。十年间，甘肃第一产业从业人口的比重略有上升，上升幅度为1个百分点；第二产业的从业人口比重大幅度下降，达3个百分点；与之相对应的第三产业的从业人口比重大幅度增加，增加幅度为2个百分点。可见，与农业富余劳动力直接向第三产业转移不同，甘肃省第三产业吸纳的劳动力主要来自于第二产业。我们知道，一般来说，第二产业从业人员素质要高于第一产业，根据发展经济学理论，劳动力由第一产业直接向第三产业转移一般只能在低层次服务部门就业，而劳动力由第二产业向第三产业梯度转移则具备了从事高端服务业的知识素质储备。显然，甘肃省从业人口行业结构的变化趋势与发战高端服务业的产业政策导向和发展态势是相符合的。

（二）甘肃省人口发展的预测

1.甘肃省人口规模与发展水平预测

按照2001—2010年的甘肃省域人口规模数，通过以下三种方法对“十二五”期间及2020年甘肃省人口发展进行预测。

（1）自然平均增长法

人口规模预测根据计算公式如下：

PN=P0（1+K）n±ΔP

式中：PN———规划目标年总人口（人），P0———规划基期年总人口（人）K———规划期间人口自然增长率（‰），n———规划年限ΔP———规划期间人口机械增加数

考虑到甘肃未来人口经济发展趋势，并参考《甘肃国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》中人口指标，设2010—2020年人口自然增长率5.5‰，经计算甘肃省自然增长人口数为2011年为2564.89万人，2015年为2585.68万人，2020年为2611.64万人。

（2）趋势预测法

根据人口增长与时间序列的相互关系，分析它们间的发展趋势并拟合成一条长期趋势线。并结合其发展具体分析，选择适当的趋势方程，用最小二乘法求解方程中的参数，再用选定的趋势线方程进行预测。在此选用的趋势线方程有：

①线性方程：　Pt=a+b×t

②二次曲线方程：　Pt=a+b×t+c×t2

③指数方程：　P t=a×ebt

其中，t为从基期开始的时间序列，Pt为人口数，ab，c为参数。趋势预测法的户籍人口方程及结果如表1所示：

表1　趋势预测法对甘肃省人口的预测结果对比表

（3）灰色系统预测法

灰色系统预测法GM(1,1)就是运用科学的方法对原始信息进行处理，弱化不确定性，强化规律性，将具有随机性的信息转化为具有较强规律性的信息，使原来或高或低波动变化的数列变成单调上升的生成数列，从而建立连续函数微分方程预测模型。把甘肃省2001—2010年的人口总数据作为样本原始数据，利用灰色模型计算可以得到：规划目标年2011年的人口数为2563.54万人，目标年2015年的人口数为2577.96万人，目标年2020年人口数为2596.10万人。

（4）目标年人口规模数的确定

综合以上几种方法，可以把几种预测方法预测所得的人口数值定为高、中、低三种方案，各规划目标年的预测人口规模表2所示。

表2　甘肃省目标年人口规模预测结果

根据《甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，结合甘肃人口实际增长状况，并考虑到一定的弹性，在此选用高方案为推荐方案。即规划目标年甘肃省总人口：2011年为2565.90万人，2015年为2616.59万人，2020年为2770.51万人。

2.城镇化发展水平预测

城镇化发展是指乡村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。以下通过对甘肃省城镇人口预测来预测城镇化发展水平。

表3　甘肃省目标年城镇人口预测结果

结合甘肃省的人口发展情况，考虑到预测数据应有一定的弹性，在此采用中方案灰色系统模型的预测结果，得到甘肃2011年城镇人口为938.36万人，2015年城镇人口数为1094.90万人，2020年为1327.78万人。

综合以上的预测结果可以得出甘肃省规划目标年的城镇人口与城镇化水平，如表4所示，2011年甘肃城镇化率为36.57%，2015年为41.84%，到2020年为47.93%，此时甘肃的城镇人口规模将达到总人口规模的一半水平。

表4　规划目标年城镇人口与城镇化率

通过以上分析预测结果，我们对“十二五”期间及2020年甘肃省人口发展规模水平与城镇化水平在未来十年的动态发展有一个认识和把握，为甘肃未来人口发展制定科学有效的政策措施提供参考依据。

四、甘肃省未来人口发展的对策建议

人口发展是一个高度复杂的过程，并且具有惯性，人口政策的失误导致人口因素对社会经济发展的制约往往持续几十年。因此，基于对甘肃未来人口发展形势的基本判断和对社会经济发展的正确定位的基础上，以优化人口发展结构与提升人口管理水平为目标，针对甘肃省人口管理中的重点和难点问题，未雨绸缪、统筹规划，提出具有前瞻性、建设性和操作性的对策建议，对于未来甘肃人口发展具有重大战略意义。

（一）全面实施人口发展战略的新思路与新举措

1.转变观念，确立全面人口管理的意识

由于过去中国面临的人口问题主要是人口过多，人口管理工作主要是计划生育，降低人口出生率。因此，人民群众和许多政府工作人员（包括一些人口和计划生育管理部门工作人员）往往认为人口政策就是计划生育政策，而人口管理就是计划生育管理，即控制人口数量。这种理解实际上是对人口管理工作的一种误解，是很不全面的，客观上制约了人自身的全面协调发展。

20多年来，随着经济与社会环境发生巨大的变化，除了人口数量问题，中国的人口素质问题、人口结构问题、人口安全问题以及人口迁移和流动问题也变得越来越突出，单纯的人口数量控制已经不能满足社会经济发展的需要，人口与计划生育工作从单一的人口控制向统筹解决人口问题转型，即统筹解决人口的数量、素质、结构、迁移和安全问题；人口管理手段从以行政控制手段为主向综合措施治理人口问题转型，即通过宣传教育、法律、科技、行政、社会保障等综合手段治理人口问题，将成为一种必然趋势。这就要求甘肃省政府部门切实转变观念，树立人口意识、人均观念和人口与经济社会协调发展的思想，把人口问题放在经济和社会协调发展的总体规划中加以统筹考虑，运用社会系统工程的方法解决人口问题。

2.统筹全省实际情况，制定人口发展规划

人口发展是一个高度复杂的过程，不仅影响因素多，而且作用时间长，一个稳定、明确的政策方针和发展目标十分必要。因此，甘肃省有必要制定一部把人口、社会、经济和环境纳入统一考量，符合甘肃省实际，并切实可行的人口发展规划，从而有目的，分阶段地实现甘肃省人口持续、稳定、健康发展。

甘肃省人口发展规划的出发点应该是统筹甘肃省人口自身和地区经济的发展，有利于资源环境的保护和人口问题综合治理，从而为全面建设小康社会和构建和谐社会创造良好的人口环境。因此，在技术上，甘肃省人口发展规划应该是在建立在对甘肃省人口现状以及发展趋势科学的分析与判断的基础上，并且兼顾社会经济发展规划，在计生、卫生、公安、民政、工商、劳动、教育、财政、环保、宣传、妇联等多部门参与严格讨论和科学论证的条件下制定出来的。人口发展规划的内容应包括人口数量的控制、人口素质的提升和人口机构的优化等多个方面，并制定确切可行的目标，落实责任制。规划目标一旦去定下来，除了根据具体执行情况作一定调整之外，要一贯到底，严格执行。甘肃省人口发展规划应该是站在全国整个系统地角度作出的，要注意与全国以及其他各省的整体人口和经济发展战略相协调。

3.完善部门协调机制，建立联席会议制和项目管理制

人口和计划生育工作作为一项社会系统工程，从单一的人口控制向统筹解决人口问题转型，实现人口问题的综合治理，就需要政府相关部门共同参与，齐抓共管。这就必然会涉及各职能部门相互协调和衔接的问题。当前，由于人口管理权利分割，人口和计划生育委员会（局）受其职权限制，无法对人口问题的综合治理工作作出总体研究和统筹安排，这是现阶段人口综合治理纵向不贯通、横向不协调的根本原因。甘肃省可以尝试实行人口和计划生育联席会议制和项目管理制，以协调各职能部门行为。

所谓联席会议制，就是要求甘肃省政府在转变观念，把人口和计划生育工作摆在经济和社会可持续发展的战略位置的基础上，实行由人口和计划生育局组织召集和拟定会议议程，党政一把手主持，卫生、公安、民政、工商、劳动、教育、财政、环保、宣传、妇联等多部门负责人共同参加的联席会议，集中研究人口问题的解决方案和涉及人口的政策规范的制定，共同领导人口管理工作和人口发展规划的具体实施。对于联席会议形成的决议，由各职能部门在各自职责范围内执行，人口和计划生育局监督实施和协调，并定期向党政一把手汇报决议执行情况。联席会议制决议的执行情况要纳入政府公务员工作考评，作为考核领导干部和公务员工作的指标，并与部门负责人和相关人员的晋升与奖励挂钩。联席会议应每季度举行一次。

所谓项目管理制，就是对专业性强，牵涉面广，或在分部门垂直管理模式下很难解决或长时间得不到解决的人口问题，例如提高妇女地位、流动人口计划生育管理、出生性别比失调、人口素质提升等，成立由主管该工作的领导任组长，相关部门人员联合组成的专项工作组，以共同推进问题的解决。项目管理制相对于过去的部门管理制的优势就在于更适应人口问题的复杂性，有利于部门协调共管，强调人口问题的综合治理。有关人口问题综合治理的项目选择可以首先由人口和计划生育局研究提出，并确定工作方案，提交联席会议讨论。对于会议通过的管理项目，由联席会议确定项目管理组组长和成员组成。项目组长负责项目管理的实施，并对联席会议负责。

4.建设并完善人口综合治理的社区化管理机制

随着经济体制和政治体制改革的不断深入，原有的计划式人口管理体制明显不适应经济社会发展的要求，因此，可以借鉴国外比较成功的社区化管理模式，不断推进人口综合治理体制的创新。所谓人口社区化管理，是指在基层政府的统一领导和有关职能部门的积极配合下，基层社区居委会以社区资源为基础，运用社区管理的机制与手段，促进社区整合，对人口实施有效管理的一种管理模式。人口社区化管理有助于变单一的封闭型人口管理模式为多元的参与式、服务型、开放型人口管理模式，强化属地化管理。

为此，首先应完善社区作为人口管理基层机构的功能，理顺管理机制。在管理功能方面，应明确社区的管理内容不只限于对流动人口的管理，而是涵盖了人口管理全部，社区是计生、治安、卫生、教育、文化、就业、社会保障、养老和流动人口管理的综合基层机构。在管理机制方面，社区化管理模式要求将管理权限重心落在街（乡）基层组织，组织构成应本着行政管理和社区居民自我管理相结合，主要依靠社区居民自我管理的原则，避免多头管理、条块分割的不利影响，具体管理机制应在实践中不断摸索和总结。

其次，实现人口管理信息化。人口管理的信息化是人口社区化管理的关键，逐步改革传统落后的户籍管理体制，通过建立个人电子档案和个人信用体系，并建立社区电子归档制度，强化社区对人口信息的掌握以及对该社区人口的规范和服务。

第三，在人口社区化改革之初，可以考虑先建立若干人口管理示范社区，探索人口社区化管理的有效方式，并积累经验，逐步带动带动更大范围的社区参与到人口社区化管理的改革之中。

（二）努力形成人口发展战略的管理思想与管理重点

1.针对流动人口管理问题

（1）转变流动人口管理的思想，将流动人口管理的宗旨从防范为主转变为服务为主。目前我们对流动人口的管理仍然沿用的是行政化管理体制，流动人口管理的主要部门是公安机关，执行的职能是治安管理，这种防范式的管理方式将外来人口预设为城市社会安宁的潜在障碍，因此在管理中流动人口的义务重于权利。随着社会进步和公民意识的觉醒，这种管理方式的弊端逐渐显现，管理效果越来越不能满足人们求安定、求发展的需要。甘肃省政府及各管理部门应既顺应时代潮流的发展，切实转变观念，正确认识外来人口进入城市的必然性和重要性，认识外来人口对甘肃省经济增长和社会进步的积极作用，认识外来人口不仅是劳动力而且是有利益和需求的人。从而逐步改变现在外来人口的义务与责任过多而权利与利益过少的局面，将外来流动人口作为自己工作服务的对象。

（2）流动人口管理要做到专门机构分管、专门人员负责和专门款项使用。现行的以公安机关为主的流动人口管理不可避免的将流动人口管理职能单一化，为了适应流动人口管理事物数量增多，范围增广的需要，应该确立以政府分管领导挂帅牵头，以公安为主、教育、劳动、计生、市容、税务等各部门共同参与，综合治理，负责流动人口工作的管理体制。

（3）摸清本省流动人口状况，充分掌握流动人口的有关信息。流动人口管理中的薄弱环节是对流动人口的信息掌握不充分，这种情况的存在成为流动人口管理无效率的一个根源，因而加强流动人口信息管理是做好流动人口管理工作的先决条件。为此，建议首先组织专门力量，开展出租房屋与居住人口对应关系的摸底排查工作，以社区为单位建立流动人口登记制度，建立流动人口数据库，流动人口“入住即登、人走消号”，规范台账管理，确保本省内流动人口底子清、情况明；在条件成熟时，可以建立个人电子档案，从而完善流动人口信息化管理。

（4）落实流动人口管理中相关主体的责任。与流动人口之间建立重要法律关系的主要是房屋出租人和用工单位，将二者纳入流动人口管理的责任主体中，可以有效提高流动人口管理的效率。由于流动人口大多以租赁房屋为主，因此由房屋出租人开始，实行出租和承租的连带责任，要求房屋出租户不得向无身份证、无暂住证、无就业证等“三无”流动人口出租房屋，房屋出租人应督促外来人员办理房屋租赁许可证，强化流动人口的社区监督网络。对于用工单位，要切实执行“谁用人、谁负责”，“谁主管，谁负责”的制度，让用工单位与公安机关签订《治安责任书》，明确自己在管理流动人口方面的职责，切实履行义务（例如用工单位应该以社区出具的登记证明或者附件作为流动人口用工的必备要件），协助公安机关管理好流动人口。

2.针对人口老龄化问题

（1）做实“个人账户”，逐步增强养老保险基金的支付能力。应对人口老龄化最根本的保障是进一步完善现行的养老保险制度，当人口老龄化高峰到来时，能够安全度过养老金支付的危机。为此，必须不断完善养老保险制度和加强养老保险基金的管理，在社会统筹与个人账户相结合的制度设计下，一方面继续扩大养老保险覆盖面，让尽可能多的人参与到养老保险体系下，另一方面督促劳动用工单位按照规定按时交纳职工的保险费，提高老保险缴费收缴率，从而为人口老龄化社会的到来奠定物质基础。

（2）未雨绸缪，在甘肃省近期和远期的发展规划中将人口老龄化作为一个重要因素考虑。首先，从现阶段开始，城市规划和建设应考虑适应未来老龄化社会到来的要求，在交通、建筑、娱乐、休闲等方面要照顾到老年人的利益。其次，在产业发展规划中，要充分考虑老龄社会的到来对当前甘肃省产业发展的有利或者不利的影响，同时具有前瞻性地适时发展“银发产业”，寻找未来新的经济增长亮点。

（3）充分发挥社区在应对人口老龄化问题上的优势，强化社区服务。当老年人口中的大多数已从过去的劳动岗位上退下来以后，活动范围圈缩小，社区成为老年社会活动的基本领域。通过设立社区老年服务中心，由社区组织志愿者或有偿服务人员，通过每周2—3次的家庭访问，帮助老人做一些自己难以料理的事情，如购物、家务、卫生等家务劳动以及家庭医疗保健、老人照料等护理服务；兴办老年食堂、茶室、托老所、老年病防治站、法律咨询服务站以及老年娱乐中心等，为社区老年人提供全方位、多功能、多形式的系列服务，也解决老龄人的“老有所乐”问题

（4）合理利用老龄人力资源，积极引导有技能、有专长的老龄人发挥余热。建立老年人人才服务中心，向有人才需求的企事业单位推介老年人才，从而为退休的高中级专业技术人才发挥余热提供服务；有条件的老龄工作机构可帮助把退休的专家学者、企业家组织起来，让他们为企业界充当顾问，提供咨询服务；成立“夕阳红”二次创业协会，使老年知识人才有一个创业组织，从而解决“老有所为”问题。

3.针对人口素质问题

（1）抓好生育环节，为人口素质提升打下坚实基础。利用各种途径搞好优生优育的宣传，以科学的方法引导人们的生育行为；鼓励青年男女进行婚前检查，及时发现生育和遗传方面的疾病，从而减少和预防低能弱智儿、先天缺陷儿、先天畸形儿和有可能具有遗传疾病的胎儿的孕育和出生；提升医院和保健院的设备和工作人员的素质，为孕妇提供高质量的健康检查、孕育咨询和生产服务。

（2）大力发展教育，提升人口文化素质。首先，甘肃省应提高初等和中等教育水平，在普及九年义务教育的基础上，推进素质教育改革；其次，加大对幼儿教育的投入，提升幼儿教育的质量，将幼儿教育提高到决定人口素质的战略高度；最后，在税收和土地等方面出台优惠政策，鼓励民间资本投资符合要求的民工子弟学校，解决流动人口子女的教育问题。

（3）实施人才战略。甘肃省应结合产业和社会发展规划，制定明确的人才引进规划，有计划，有步骤地实施人才引进战略。同时，在户籍政策上要继续向大学生和高学历、高职称人员倾斜，吸引高素质的人来甘肃省居住就业。

（4）完善各种人员的健康检查制度，提倡全民健身运动。人口素质中的生体素质状况除了遗传和营养因素的影响以外，卫生保健和体育锻炼起着重要的作用。完善健身运动场所和设施，开展多种形式的体育锻炼；加强疾病防治工作，学生由学校组织，职工由单位组织，无职业人员和退休人员由社区组织，定期进行有效的健康检查。

4.针对出生性别比问题

一是高度重视出生人口性别比升高的问题，开展专项治理活动，建立和完善目标考核机制。

二是完善并落实奖励扶助政策，切实保证计划生育女儿户的生活不低于平均生活水平。地方政府要结合本地情况，在入学就医、划批宅基地、招工就业、技术培训等方面给予独女户和双女户以照顾，同时对那些因独生子女伤残病残、死亡家庭、计划生育手术并发症、后遗症导致的困难家庭给予特别扶助。

三是农村社会保障制度应当向农村独女户和双女户倾斜。在已有农村养老、医疗保险和最低生活保障制度的基础上，适度向农村独女户和双女户倾斜。政府应当加大投入，消除独生子女户和双女户家庭的后顾之忧，要通过社会保障使农民懂得养老不是单纯依靠儿子或是女儿，还可以依靠社会的力量，逐步形成家庭抚养孩子—孩子回报社会—社会赡养老人的良性循环。

四是坚决禁止非医疗用途的胎儿性别检查和选择性别的人工终止妊娠。首先，加大对性别测定术的检查力度，对于任何提供胎儿性别检查的机构和个人都给予严厉制裁和处罚；其次，建立分娩信息通报制，要求凡计划内怀孕人员必须到相应的计划生育服务机构和医疗保险待产机构待产生育，卫生部门应将分娩情况及时向计生部门通报，杜绝溺、弃女婴现象发生；第三，严格把守终止妊娠审批关，计生服务机构和医疗保健机构建立并落实中期终止妊娠报告制度，堵住基于性别选择而终止妊娠的源头；最后，建立对终止妊娠定点手术的管理制度。

五是切实做好计划生育宣传，批评重男轻女的不良思想，提倡生男生女都一样的科学的生育观。利用社区、学校、医院和各种媒体宣传“生男生女都一样”、“女儿也是传后人”等科学、文明、进步的新型婚育观念；积极开展“关爱女孩”行动，营造有利于女孩健康成长的良好社会氛围；维护妇女的合法权益，提高妇女的社会经济地位，摒弃“重男轻女”和“传宗接代”等观念，从根本上转变人们婚育意识。

5.针对人口失业问题

一要逐渐实现经济发展由“增长导向型”向“就业导向型”的转变。甘肃省在制定经济发展规划中要把促进充分就业放在突出的地位加以考虑。在产业优化过程中，应将城乡就业与产业的发展密切结合，围绕市场抓就业，围绕项目抓就业，以产业发展为动力，以就业促产业发展，以产业发展带动就业增长，逐渐形成城乡产业与就业良性互动的发展机制。

二要以产业发展需求为指导，加强劳动力的技能培训。甘肃省可以尝试采取“订单培训”、“定向培训”、“委托培训”等多种方式，将劳动力就业与工作责任目标、招商引资、市场需求等挂钩，根据经济发展的需求为劳动力提供有针对性的培训服务，从而为产业发展提供劳动力资源基础，同时也为劳动力充分就业提供的基本条件。

三要建立城乡统筹的岗位资源和劳动力资源信息网络。甘肃省应对就业信息网络进行了统一规划和建设，建立覆盖所有街道（乡镇）、社区（村）的就业服务信息网络，并与其他区省份互联，实现资源共享，构筑劳动力资源信息平台，以信息化加快就业服务的双向选择。

四要不断完善社会保障体系，增进社会的和谐与公平。从国际、国内社会经济发展的经验来看，一定数量的失业人口的存在都是不可避免的事情，因此，应对失业问题的根本举措是建立健全社会保障体系（主要是失业保险和最低生活保障），为失业人口提供最基本生活保障。

五要积极开发社区就业岗位，推动就业形式多元化。社区就业是发达国家新兴的就业方式，目前，发达国家的社区就业份额约占就业总人口的20%—30%。因此加快社区建设步伐，在政府和社会的共同努力下开发更多的公益性就业岗位（如大力发展物业管理、咨询服务、家政服务、卫生保健、社会治安、文化娱乐等社区服务），使社区服务业成为扩大城镇就业的一条重要途径。同时，这些新创造出来的社区就业岗位不纳入竞争性就业市场，而主要是提供给具有该社区身份或者该行政区户籍的居民，从而优先解决该地区的失业人口的就业问题。

本课题承担单位：甘肃农业大学农村发展研究院

课题组负责人：杨帆

课题组成员：范宏斌　李元铭

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