债务危机与萨利纳斯改革

波蒂略政府试图通过“石油繁荣”战略延缓“墨西哥奇迹”，但是，由于这种高速增长战略过分依赖于“外债”，反而成为导致“债务危机”的重要原因。为了摆脱危机，从德拉马德里政府开始实行新自由主义的改革，萨利纳斯将改革推向了高潮，到2000年总统大选时，墨西哥的经济发展模式已经发生了根本转变，但社会问题更加严重，执政71年的革命制度党在竞选中败北。

（一）“石油繁荣”战略与债务危机

洛佩斯·波蒂略在金融危机之中就任新的总统（1976-1982年）。他与国际货币基金组织签订了为期三年的经济稳定计划，承诺把预算赤字从1976年占GDP的9%下降到1979年的2.5%，1977年的公共外债不超过GDP的1%。为此政府采取了一系列措施，包括缩减公共投资、控制货币流量、冻结工资、吸引外资等，经过一年的调整，效果比较明显，财政赤字降到占GDP的8.8%，通胀率也下降到21%。同时，大量新石油资源的发现也为摆脱经济危机创造了有利条件。从1976年到1983年，墨西哥已探明的石油储量从63亿桶增加到725亿桶。石油使人们改变了对经济增长的预期，1978年初私人资本重新流入国内，由于不再需要国际货币基金组织的资金，其制定的调整规划也被抛弃了。石油价格的上涨使墨西哥的贸易比价得到改善。波蒂略政府制定了所谓“石油繁荣”战略，即以石油工业为基础，带动工业各部门乃至整个经济发展的高速增长战略。新计划包括《1979-1990年工业发展计划》、《1980-1982年全面发展计划》等，可谓雄心勃勃。政府加大了对石油勘探和石油工业的投资，1980年对石油部门的投资占政府公共开支的比重达到30.3%，原油日产量从1977年的108万桶增加到1983年的275万桶。石油收入从1976年的5亿美元上升到1981年的131亿美元。1977-1981年4年的年均经济增长率超过了8%。在政治现代化方面，波蒂略继续奉行前任的民众主义战略，实施了一个改革计划，其中的两点具有长远的影响，一是政党注册的规则被简化，由于简化的幅度很大，共产党也得到了承认；二是众议员的席位被扩大到400个，反对派保证能在众议院中获得至少100个席位。这些变化虽不能使权力中心发生根本变化，但至少能在体制内部为反对派提供了一个发泄不满的机会。波蒂略政府的问题最终发生在经济上，当世界经济在1982年发生逆转的时候，墨西哥陷入了严重的债务危机，从墨西哥方面分析，造成这种情况的直接原因，其一，过分依赖石油，石油出口占全部出口的比重从1976年的15%上升到1983年的78%，1981年下半年国际石油价格开始下降，墨西哥原来预计1982年的石油和天然气收入为270亿美元，实际下降到140亿美元，结果导致资本外逃。同时，石油工业的过速发展，挤占了制造业的资金，制造业占GDP的比重由1975年23.7%下降到1980年的23.1%；其二，过分依赖外债，伴随“石油繁荣”战略而来的是新的投资高涨和大量进口资本品、中间产品，但石油收入的增长赶不上进口增长，1977-1981年外贸赤字达164亿美元，庞大的外贸赤字只能靠外债来弥补，到1982年底外债总额竟高达850亿美元，外国贷款的利率也越来越高，1年需要支付的利息竟达120亿美元。鉴于墨西哥外汇储备以惊人速度下降，1982年2月，总统允许比索贬值，从26比索1美元下跌到45比索1美元，8月，又下跌到80比索比1美元，这时墨西哥的外汇储备已经枯竭。结果，墨西哥宣布，由于外汇短缺，它也许不能够履行其债务责任。1982年1月，总统宣布对所有私人银行实行国有化，并对外汇交易实行严格控制。

德拉马德里政府（1982-1988年）为摆脱债务危机，与国际货币基金组织签订了为期3年的稳定计划，其中包括4项主要政策目标，即1983年使公共部门赤字占国内生产总值的比重削减1/2；实施紧缩性的工资政策；把通胀率从1982年的100%逐步减少到1985年的18%；把危机期间随外汇黑市出现的双重汇率制合并为单一汇率制。但调整的代价是经济进一步衰退。1985年发生了两次外部冲击，一是1985年9月19日墨西哥城发生了里氏8.1级的强烈地震，8000人死亡，10万人受伤或无家可归，经济损失大约为40亿美元；二是1985年12月到1986年7月，石油出口的平均价格从23.70美元下降到8.90美元，造成石油销售损失约82亿美元。在这种情况下，德拉马德里政府决定选择新自由主义发展模式，其特点是，首先，降低和重新确定国家的经济作用，途径是继续削减公共开支和对国有企业实行私有化，1982年从前政府继承来的1155家国有企业到1986年底被出卖了100家，关闭了279家。其次，实现贸易自由化和开放经济。1986年9月墨西哥加入了关贸总协定。自由化的必然结果将是逐步取消关税和促进出口，特别是非石油产品的出口，这几乎等于完全放弃了战后的进口替代工业化战略。德拉马德里明确地恢复墨西哥传统的统治联盟，即国家、私人部门和外资部门，而在波蒂略时期这一联盟被破坏了，国家控制了70%的投资。因此，德拉马德里的自由化政策被认为是墨西哥历史上的一个分水岭。但是，德拉马德里的政策没有扭转经济形势，1987年9月比索与美元的汇率达到了令人难以置信的2300:1，也就是说美国的旅游者用1美元可以乘坐2000多次墨西哥城的地铁。官方公布的通货膨胀率在1987年达到了159%，当1988年9月总统即将离任的时候，墨西哥的外债增长到了1050亿美元，经济困境进一步加深了。

（二）萨利纳斯改革与革命制度党的下台

萨利纳斯执政（1988-1994年）时期是墨西哥历史上的又一关键时期，因为他加速推行了一系列新自由主义的改革。萨利纳斯毕业于美国哈佛大学，1978年获政治经济学博士学位，曾担任德拉马德里政府的财政和计划部部长，在1988年7月的大选中仅以50.1%的微弱多数获胜。这个时候的国际环境更加强调市场导向的经济改革，自由市场机制被认为是墨西哥融入世界经济的唯一道路，因此，萨利纳斯上台后更加全面地推进新自由主义改革，其主要内容有：

宣布用“社会自由主义”取代“革命民族主义”。革命民族主义是墨西哥革命制度党长期以来高举的旗帜，其核心是墨西哥革命时期提出的捍卫民族独立与主权、自由与民主、正义与社会公正。20世纪80年代之前，由于革命制度党能够坚持这些原则，力图处理好对外开放与维护国家主权、经济发展与社会公正之间的关系，因此才得到了民众的支持。萨利纳斯上台后，在1991年11月1日的国情咨文中正式提出，“社会自由主义”将成为革命制度党的指导思想，按他的解释，“社会”是目的，“自由主义”是手段，二者融合为一种具体的政策概念就是“现代化”。萨利纳斯还提出了“新民族主义”的理论，并把它作为墨西哥新一代领导人内政外交的基石。“新民族主义”最主要的原则就是在国际关系中避免对抗，摒弃墨西哥历来所坚持的针锋相对反对霸权的政策，提倡通过对话来“捍卫主权与民族国家”，认为“在当今单极形势下，对抗对主权来说是无谓的冒险”。

承认天主教会的合法身份，改善国家与教会的关系。1917宪法第130条不承认天主教会的合法地位，因此多年来墨西哥存在着一种法律与实际的脱节，天主教学校不让办，但却存在数千个；公众信仰的表达必须得到政府的批准，但所有村庄都庆祝宗教节日；教会和国家之间的关系和协定被禁止，但秘密或公开的对话始终存在。到1990年墨西哥的天主教徒占总人口的89.66%。萨利纳斯上台后开始驱赶反教权的幽灵，其高峰是1992年与罗马教皇约翰·保罗二世的会晤。墨西哥恢复了与梵蒂冈中断130年的关系，接着修改了1917年宪法，公众的宗教庆祝活动被合法化，教会可以拥有自己的财产，可以开办宗教学校，政府欢迎外国教士到墨西哥布教，在关于公共教育的宪法第三条中还写进了保障“信仰自由”的内容。这些改变将官方党的支持基础扩大到了右翼，同时有助于政府对教会的控制。

改造联邦政府的结构。（1）宣布国有企业私有化，被国有化的企业包括墨西哥国家银行、墨西哥商业银行、墨西哥国营电话公司等经济巨头，到1991年墨西哥从私有化中获得了110亿美元，占发展中地区私有化收入总额的1/2.至1994年底，墨西哥的国营企业数量已经从1982年的1155家减少到不足80家，但国营石油公司仍为国家所有。（2）通过解雇政府雇员和国企工作人员而大量削减联邦预算。（3）通过市政改革减轻了联邦政府对地方政府的许多预算义务。（4）联邦政府的分权化将基本的健康服务和教育方面的管理责任转移给了州政府。

宣布村社土地私有化。村社是墨西哥革命的遗产之一，土地改革一直是民众主义政治的工具。但萨利纳斯刚上台就对村社制度提出了批评，认为村社制度生产效率低下，不再代表农民未来繁荣的希望，而是农村贫困的根源。政府认为村社改革是农业中吸引外资、提高生产力和福利的必要步骤。1992年2月26日实施的新土地法对宪法第27条进行了修改，其中规定政府停止分配土地；村社社员有权出租、抵押和买卖土地；允许私人公司购买土地；村社有权决定是否转让或在他们的成员中分配小块土地；村社社员和资本家可建成新的生产组织，村社社员可以土地参股。此时，全国有2.8万个村社和800多万社员及其家庭成员，他们所占土地是墨西哥农村土地的近1/2，这一政策的出台使80%的村社土地会被出卖给大地主和外国人，从而将危胁到已持续70多年的社会和平。

削弱强势工会的传统地位。劳工权利是墨西哥革命的又一遗产。有些工会为维护自身的特权利益和提高工人的生活水平，对萨利纳斯的改革政策提出了挑战。在1989年，刚上台的萨利纳斯为巩固统治地位，就以打击工会领导人的腐败为名，逮捕了石油工会的领导人华金·埃尔南德斯·加里西亚，同时免除了教师工会领导人C.J.巴里奥斯的职务，几个月后，又逮捕了韦拉克鲁斯码头工会的领袖。1992年1月，总统下令逮捕阿加皮托·贡萨雷斯·卡瓦索，理由是他逃税，实际上是因为他准备带领33家装配业的工人罢工，反对美国老板的剥削。尽管劳工与政府自墨西哥革命以来的数十年中一直保持着良好的伙伴关系，但萨利纳斯有效地削弱了工会组织的力量，1917年宪法123条款不再对工人起到保护作用。

加快对外经济开放，签订北美自由贸易协定。萨利纳斯政府实施贸易自由化政策，大幅度地降低贸易壁垒，同时进一步放松对外资的限制，分别于1989年和1993年对“外资法”作了较大幅度的修改，除石油和少数基础设施部门以外，外资可拥有100%的股权，外资在汇出利润以及抽出资本方面也享有更多的优惠。对外开放的更大举措是墨西哥加入北美自由贸易区，萨利纳斯和他的支持者认为，加入北美自由贸易协定可以使墨西哥吸引更多的外资和创造更多的就业机会，1992年8月12日，美国、加拿大和墨西哥三国签署了历史性的北美自由贸易协定（NAFTA），1994年1月1日正式生效。根据协定，3国贸易所涉及的9000多种商品中，65%的商品立即取消关税，15%的商品在5年内取消关税，其余20%的商品在10-20年内取消关税。NAFTA的反对者认为，NAFTA将使墨西哥在政治上和经济上进一步依附于美国，国内许多中、小企业将倒闭，因此失业率会上升。有些人指出，在过去几十年中，墨西哥是有能力捍卫民族主权、民族团结和独立自主性的唯一拉美国家，而这些目标现在却被抛弃了。

萨利纳斯不承认自己在搞新自由主义改革，把他的自由主义称作“社会自由主义”，他制定了一个名为“全国团结计划”的社会纲要，以缓解债务危机带来的经济衰退和改革带来的贫困化问题。据称，1993年该计划动用的资金占政府预算的一半或占国内生产总值的10%。尽管萨利纳斯声称“全国团结计划”为墨西哥的穷人提供了“社会公平”，但是该计划收效并不大，仅仅是一种新民众主义政治策略，它想通过新建的“团结委员会”来取代旧的职团主义结构，形成支持革命制度党的新的社会基础，其目的是重新确立革命制度党的形象。

在政治改革方面，萨利纳斯向反对党开放参政机会。他多次修改宪法和选举法，将众议院的席位增加到500席，其中300席由多数票产生，200席为党众议员，由比例代表制产生。1993年通过修改宪法，他将参议院席位从64席增加到128席，31个州和首都联邦区各选4席，其中3席由相对多数产生，1席由得票占第二位的党担任，这样，反对党成员首次可以当选为参议员。

从萨利纳斯改革的内容看，与他关于“社会自由主义”的华丽言词相反，他正在背离墨西哥革命的信条，事实说明他的改革就是新自由主义的改革。这些改革使墨西哥的经济发展模式从进口替代工业化转向新自由主义出口导向的市场经济模式，同时也使墨西哥经济走上了恢复和增长之路，通胀率到1993年降至可以接受的10%，进出口贸易大幅度增加，外国投资也大量增加，累计外国直接投资从1988年的240.87亿美元增加到1994年的504.01亿美元。同期流入墨西哥的短期证券资本共达716.09亿美元，占该期间流入墨西哥的外资总数（1019.35亿美元）的70.3%。经济对石油的依赖程度也在减少。但改革也带来不少问题，如贸易赤字加大，工业化进程逆向发展，收入分配越来越不公平，贫富差距扩大，社会矛盾加剧，政局出现动荡。1994年元旦，恰帕斯印第安农民发动武装暴动，3月革命制度党总统候选人科洛西奥被暗杀，9月革命制度党总书记马谢乌又被暗杀，政局不稳加上美国利率上涨，外国短期投机资本迅速抽逃，使墨西哥国际储备大幅度减少，在萨利纳斯卸任后不久墨西哥就爆发了金融危机，显示了这种改革的脆弱性。

1994年8月的大选共有9个党派参加，在总统选举中，革命制度党的总统候选人塞迪略得票居第一位，但只占48.77%，是1929年该党成立以来得票率最低的一次。国家行动党（PAN）候选人塞瓦略斯得票占25.94%，居第二位；民主革命党（PRD）候选人夸乌特莫克·卡德纳斯得票占16.60%，居第三位。塞迪略1994年12月1日上台，12月19日墨西哥就爆发了震惊全球的金融危机。根据最保守的估计，危机使墨西哥损失了450亿美元，相当于墨西哥国内生产总值的16%，1995年，墨西哥的国内生产总值下降了6.9%。

为克服危机，塞迪略政府采取了一系列旨在恢复和发展经济的措施，如削减政府公共开支，将增值税从10%增加到15%，提高燃料价格，限定工资涨幅，提高银行利率，增加国内储蓄，遏制通胀；对制造业、矿业、旅游业实行特殊政策，以加强出口创汇能力和创造更多的就业机会；注意协调政府与企业界和劳工的关系；利用NAFTA成员国的有利条件，扩大对美、加的出口，促进经济的恢复和增长。同时，以美国为首的西方发达国家和国际货币基金组织及时地向墨西哥提供了500多亿美元的应急性贷款。这样，到1995年年底墨西哥经济形势开始好转。在经济结构改革方面，塞迪略继续扩大私有化，放宽对外资限制，实行自由贸易，将固定汇率改行自由浮动汇率，整顿金融秩序，加强金融监管。自1996年起，经济恢复增长，1996-2000年年均增长5%，在拉美国家中名列前茅，但社会两极分化、外贸逆差、对外依附等问题依然严重。在政治方面，塞迪略任内还按照西方模式加快了改革的步伐，期望民主的形象能增加革命制度党的合法性和争取选民的更大支持。1996年7月26日，在联邦议会中占有席位的4个主要政党经过长期协商，终于达成《为促进决定性的选举改革修改宪法的建议》，随后参众两院通过了以此建议为基础的宪法修正案。其中的主要内容包括，任何政党在众议院中的席位不能超过300席（共500席），即60%；自1997年起，将有32名参议员按比例代表制产生（参议院共128席）；政府不能干预选举机构；各政党的活动经费和竞选费用将主要依靠公共机构提供，而不是私人机构提供，法律将规定竞选费用的最高限额，对费用的使用进行监控和监督；最高法院主管选举；联邦区行政长官将由直接选举产生。塞迪略表示，他同革命制度党保持“健康的距离”，宣布结束“任命制”，即总统不再指定官方党下届总统候选人。这些措施扩大了反对党在国内政治生活中的空间，对革命制度党构成了很大威胁。

在2000年7月的总统选举中，革命制度党的候选人拉瓦斯蒂达得票占36.10%，居第二位；由民主革命党、劳工党等5个党联合组成的墨西哥联盟的候选人卡德纳斯的票占16.64%，居第三位；国家行动党的候选人福克斯得票占42.52%，居第一位，当选为新总统。2000年12月1日福克斯正式就任总统。

对反对党在大选中获胜并当选为总统，从不同角度可以得出不同的评价。如有人认为这意味着墨西哥完成了民主的过渡。塞迪略在他的最后一个《国情咨文》中说，选举结果表明，“墨西哥已经完成了民主的历程”，“今天墨西哥人已经拥有现代民主的一切因素：个人保障、公民自由、自由公正的政党和选举制度、多元化和政治更替”，“我们开始了一个新阶段，其标志是取得了完全的民主”。但是，从总结执政71年的革命制度党下台原因的角度看，大选宣告了革命制度党新自由主义改革战略的失败，改革虽然使经济发展模式和经济结构发生了深刻变化，但也动摇了革命制度党的阶级基础和社会基础，原来经过巨大努力而制度化的墨西哥政治关系开始陷入一种“非制度化”的过程：由于经济衰退和私有化造成大量工人失业，工会失去了原来与政府谈判、妥善维护工人利益的功能，官方党的工人部陷入了“非制度化”的进程；600万个以农为生的家庭由于政府对土地关系自由化改革而丧失土地之后，官方党中的农民部丧失了代表农民利益的功能而陷入了解体的进程；由于中产阶级的处境日益恶化，官方党的人民部丧失了原来的利益代表功能，也日益陷入非制度化。人民对官方党的支持率随之下降。另一方面，革命制度党长期处在官方党的执政地位，忽视党的自身建设，又缺乏必要的自我监督和社会监督机制，党内和政府内腐败现象严重，丑闻迭出，党的威信下降，引起人们的不满和愤慨。同时，在政治改革过程中，反对党的力量因政治开放度扩大而不断壮大，特别是私有化带来的私人企业主阶层的扩大，他们不满足仅仅获得丰厚的利润，还要进一步参与政治决策，原来被禁止参与政治活动的天主教集团，也在自由主义的旗号下加强了同私人企业主集团的联系，日渐政治化。墨西哥《进程》周刊评论说：“德拉马德里开始敲响革命制度党的丧钟，萨利纳斯使党奄奄一息，而塞迪略葬送了党。”有人把塞迪略比作“墨西哥的戈尔巴乔夫”，这一评价不无道理。新自由主义改革战略与1917年以来墨西哥革命所推崇革命民族主义的信条是对立的，而与波菲利奥·迪亚斯时期的发展模式倒有趋同之势。