治理主权债务危机

1.3.5　治理主权债务危机

美国债务和欧洲债务在管理，特别是筹资方面有很大不同。一个系统的治理的概念应该包括三个战略:危机预防，危机控制/缓和以及危机解决。第一个战略还没有被提上议程，第二个战略看上去是干涉主义者想蒙混过关，因为他们认为低利贷款以及将其分配到公共预算会使经济保持运转。第三个战略是经济学家们的特权，也是未来政治家们的负担。

第二个战略的关键词是“救助(银行)”，“刺激(经济)”，“清理(政府预算)”。在“管制(金融市场)”这一关键词方面，已有适度努力，并致力于消除政治领域的意识形态壁垒。这些措施符合第一条战略。

危机预防的努力可分为两个方向:第一，更加严格的银行监管;第二，更加严格的预算管制。由于纽约和伦敦这两个金融中心在政治和经济上的重要性，更加严格的全球银行管制显然并不符合美国和英国政府的利益。新的《巴塞尔协议III》将会引入对银行资金和流动性更加严格的要求。此外，银行还必须通过“压力测试”。这些规定将在2013年实施。关于欧洲央行(ECB)在为政府融资方面的作用，存在着富有争议的讨论，其结论是《里斯本条约》禁止欧洲央行作为政府的最后贷款人。没有英国，德国和法国计划在欧元区发展成为一个财政联盟的计划就消除了第一个障碍。但是这个计划不太可能实现。这些至关重要的规则特别需要更加严格的预算纪律和自动制裁的威胁。关于是否引入金融市场交易税的讨论还远远没有定论。

与欧盟不同，更加严格的预算规则还不是美国政治议程上最重要的事情。据经济学家预计，2013年提高债务上限将会是必要的。有关国家预算长期稳定的最具有争议的问题是以退休金和医疗体制的可持续性为中心的。尽管各州在税收体制和税收数额方面都不尽相同，但是同意并推行一项有效的以需求为导向的税收体制的统一行动并不存在。从美国人的角度，债务在GDP中所占的比重，无论是联邦级还是州级甚至还有一些是市级，似乎都不足以引起认真的关注。这或许是源于人们的经验，那就是一旦到达债务上限1，要么会增加税收，要么就会提高原来的债务上限。提高债务上限需要美国众议院和参议院同时通过。2010年2月12日，债务上限被提高到14.294万亿美元，2011年5月财政部警告国会2011年8月会出现主权债务违约。民主党和共和党激烈争论后，达成协议(2011年预算控制法案)将债务上限上调了9，000亿美元。但是代价就是今后十年要削减9，170亿美元的开支。早在2011年8月3日美国的主权债务占GDP的比重就已经超过了100%。因此，美国与希腊、意大利、爱尔兰这样的国家一样，主权债务超过GDP。两天后，一家美国评级机构将对美国政府的长期信用评级从AAA级下调到AA+。

在银行业危机之后，美国以价值7，000亿美元的救助计划开始其控制/缓和战略。政府贷款支持了87家银行(其中43家是外国银行)。在美国有很多批评指责欧洲的银行从救助基金中受益过多。

在欧盟，超国家层面和国家层面的核心任务是救助银行使其免于破产(主要是2008到2009年)以及为政府债务融资(从2009年开始)。在欧元区内部，对“系统性”银行的救助和公共清偿能力的维持是短期最优先的事情。

欧洲的银行在危机中所受的打击比美国和太平洋的银行都要严重。在2007年7月到2009年3月间，全球银行系统大约有3.23万亿美元的市值被摧毁。欧洲银行损失了75%的市值(Fratianni and Marchionne，2010，p.9)。只要银行的资本不足不能通过系统性变革来解决，其脆弱性就会持续。承诺和开支中最大的一部分已划分到债务和资产担保上。购买不良资产已经不是救助计划的中心问题。银行业重组的影响是一个尚未解决的难题。危机增加了大银行的市场份额。更多的银行将会到达“太大以至于不能倒闭”的规模，同时也意味着规模太大而无法被救助。将普通的银行划分为投资银行和零售银行的讨论可能会缓解这一问题。另一个尚未解决的难题是关于银行在为政府债券融资方面的参与。尽管有强大保留，2011年年底，欧洲央行以1%的利率向银行业注入将近5，000亿欧元的贷款。超过500家银行得到了这笔钱。突然增加的流动性或许会刺激银行去购买欧洲主权债券。

2008年晚些时候，欧盟委员会提出了一项欧洲经济复苏计划(EERP)——于2008年12月8日出台——目的在于迅速刺激需求，增加消费者信心，同时使欧洲经济做好准备来迎接越来越激烈的全球竞争这一挑战(European Union，2008)。一方面，这一计划指出竞争不充分导致了现在这场危机(希腊、葡萄牙、爱尔兰)，另一方面，这些措施会树立一道保护壁垒来阻挡未来的衰退。根据欧洲委员会的原意，这项计划应该确保一个“以一系列大刀阔斧的行动对危机做出反周期的宏观经济反应来支持实体经济。”(European Commission，2008，p. 6)立即捐赠的200亿欧元是由欧元区成员国(170亿欧元)和欧盟(30亿欧元)的预算扩张提供的。欧元区成员国被明示，在2到3年内可以不遵守《稳定和增长公约》的规定。不同的危机史使得设计并推行一个“整齐划一的战略”并不合适。这项计划由于其凯恩斯倾向而受到了经济学家的批评。

对国家的临时性评估显示出审慎的乐观主义，然而，这看上去更像是政治宣言而不像是基于复杂的分析得出的结论。2011年年底，欧洲委员会(EC)指出:“欧洲国家应该采取大规模的干预来稳定金融市场。欧洲国家一共向金融机构注资近3，000亿美元并提供了2.5万亿欧元的担保。在对冲基金和私募基金方面，欧盟都采取了新的规则。2011年1月，一项针对27个欧盟成员国的新金融监管体系到位。欧洲国家元首和政府首脑同意自2013年建立一个永久性危机管理机制来保护欧元区的日后的稳定。”(European Commission，2011)

2010年春天，欧元区增加的主权债务需要新的反应。欧盟成员国同意建立一个欧洲金融稳定工具(EFSF)来重获金融稳定性。为达到这一目标，欧洲金融稳定工具(EFSF)向经济困难的欧元区成员国提供暂时的金融救助(EFSF，2012)。有担保的承诺是固定的，为7，800亿欧元1。欧元借款上限固定在4，400亿欧元。欧洲金融稳定工具(EFSF)框架在2011年10月18日生效。活动范围包括在市场中发行债券和其他债务工具来筹集资金，干预债务的一级和二级市场，基于审慎项目的行动，通过对政府贷款来为金融机构再融资。金融援助是与适当的制约条件相联系的。欧洲金融稳定工具(EFSF)是一张更大的救助网的一部分，这张救助网包括价值600亿欧元的欧洲金融稳定机制(EFSM)和从国际货币基金组织(IMF)得到的2，500亿欧元。欧洲委员会授权EFSM来筹集资金，这些资金是由欧盟预算担保的。2012年1月中旬，一家评级机构将对EFSF的评级下调到“AA+”，但这并未造成EFSF在金融市场中地位的下降。2013年6月以后，EFSF不会活跃在市场中，但它将继续作为一种管理能力而继续存在，直到所有的优质债券都被偿付。在进行了有争议的讨论之后，欧元区国家同意在2012年早期就开始利用EFSF，首先是对成员国新发行的债券颁发部分保护证书，在首次发行之后，这个证书可以单独交易。其次是创造一两只共同投资基金来把公共融资和私人融资结合起来。

2010年11月关于第一笔救助爱尔兰的贷款达成了协议，旨在保护欧元区以及整个欧盟的金融稳定。这一规模为850亿欧元的项目中，175亿欧元来自爱尔兰，225亿欧元来自国际货币基金组织，225亿欧元来自ESFM，17.7亿欧元来自EFSF，此外还有来自英国、丹麦和瑞典的双边贷款。形势需要立即加强并综合整改银行系统(350亿欧元)、大刀阔斧的财政调整以及特别是在劳动力市场进行促进增长的改革。

2011年5月达成了规模为780亿欧元的救助葡萄牙的协议。这一计划是由国际货币基金组织(IMF)、欧洲金融稳定机制(EFSM)和欧洲金融稳定工具(EFSF)均摊出资的。这个三年期的项目首先专注于通过加强预算纪律，改革医疗系统和公共管理以及公共资产的私有化来重建财政的可持续性;其次，专注于劳动力市场、互联网行业、房地产和服务业中能够促进增长和提升竞争力的改革，第三，专注于确保金融部门去杠杆化的平衡、有序进行，并且加强银行的资本。2011年EFSF总共发行了80亿欧元的债券。2012年，将会发行规模为30亿欧元的三年期债券。2010年5月，希腊在新成立的EFSF框架下，得到了规模为1，100亿欧元的贷款。在这次对希腊的首次救助中，欧元区成员国贡献了800亿欧元，IMF贡献了300亿欧元。这项经济援助提出了很强的政策约束。这一政策约束使得IMF和欧盟可以每个季度检查希腊的经济表现。2010年，希腊必须将财政赤字在GDP中所占的比重减少5%。减少财政赤字的措施包括增加增值税(VAT)，增加对于燃料、烟、酒的税收，房产税，在公共部门几乎取消第13个月或者第14个月的工资，减少圣诞节和复活节的奖金，削减养老金，减少提前退休。2011年10月，欧元区成员国同意对希腊进行第二次经济援助，承诺到2014年，会向希腊再提供1，000亿欧元的救助。第一次救助中到期的贷款将延期。此外还会加上私人部门的370亿欧元。金融机构将会有一系列的可选形式，包括买回希腊债券，到期的债券延期，以及已有债券的延期付款。“如果需要”将会对希腊银行进行资产重组。直到2012年1月，与私人信贷者间的债务重新安排协定才达成。据估计，私人投资者将会损失原始投资的70%左右。目前的总体情况尚未达到预期。有人批评这两次救助计划没能有效地解决结构性问题因此没能带来可持续增长。2012年1月德国总理提议向希腊设立一个“欧盟驻希腊委员”以控制希腊的预算。这一提议受到了希腊政治家的严厉批评，欧洲委员会也温和地批评了这一提议。

2011年6月就建立一个永久的危机解决机制——欧洲稳定机制(ESM)达成协议。2012年1月31日的峰会阐明了法律细节。英国没有签署这一条约。由于宪法方面的原因捷克共和国当天没有签署这一条约。ESM将会执行和EFSF一样的任务。据估计，ESM会在2012年年中生效。总资本将会达到7，000亿欧元，其中有效借贷能力为5，000亿欧元1。据最新消息，人们目前的讨论似乎想要将EFSF和ESM结合起来，而不是用ESM去取代EFSF。如果IMF提供第三次规模达5，000亿美元的资金，总共的可用资金将会增加到1.5万亿欧元。

原则上讲，欧洲和美国面临的相似的经济状况:财政赤字，主权债务危机以及经济衰退。治理战略却明显不同:在欧盟，欧盟、欧洲央行(ECB)和国际货币基金组织(IMF)为四个危机国家的预算赤字融资方面所作出的共同努力是深深建立在财政整固的基础上的，美国政府的主要注意力放在通过引进新的刺激方案来刺激增长上。