湖北市财政债务危机

案例2　湖北X市财政债务危机⁽²⁾

2004年正月十五刚过，湖北省X市F区财政系统会计陈××就被派到T镇去执行一桩她本人非常不乐意的任务——向农村合作基金会的股东们偿还本金。当地农村合作基金会因坏账太多，资不抵债于1999年7月被关闭后，拿什么偿还农民们入会参股的血汗钱就成了该市政府官员最大的一块心病。

2000年，当地政府终于申请到中央银行的再贷款资金，用于偿还农基会股东的本金。但是中央银行的这笔资金是以ⅹ市政府的名义贷来的，贷款协议上注明了要用市财政收入作抵押，到期不能偿还就要从国库返还的税收中扣除。由于前两期贷款未能足额偿还，X市市级财政捉襟见肘，被迫勒紧裤腰带过日子，拖延财政工资发放，像陈××这样在财政系统工作的公务员都未能幸免，她2003年就被拖欠过两个月的工资。按照市里的部署，第三期兑付农基会股东本金工作要封闭运行，直接由市、区一级财政面对农户，防止乡镇方面挪用这笔资金。陈××就是这样被派到T镇的。当陈××坐在镇财政所向农民们兑付本金时，心里难免不太好受，这一笔笔付出去的钱都是以自己的工资做抵押的。

为什么非得要用发工资的钱做抵押向中央银行贷款?X市财政局预算科科长陈×的解释是，农基会的问题牵扯面很广，几乎每个村子，每条街道都有人入会，农基会破产关闭后，成千上万的股东都要追回本金，事关稳定大局，首先要算政治账。但在中部地区，地级财政基本上是“吃饭财政”，既不能列支赤字又不能发债，腾挪手段有限，只能采取这个办法。陈说，以前像这种背政策包袱的贷款还可以指望中央能核销，至少是减免。现在看来央行是打算亲兄弟明算账，寸土不让了。可他却没法儿跟县、乡一级明算账，因为县、乡一级的账上剩下的只有负债了，而地级财政好歹还有点地税，有点返还。

X市的财政陷入一场债务危机。构成危机的一个主要因素正是对农村合作基金会的本金赔偿，陈估计，X市市级财政突然背上的这个包袱规模有10亿之巨。据X市市长在2004年该市“两会”上做的市政府工作报告称，X市2 0 03年全年的地方一般预算收入为16.9亿元。这意味着，仅农基会善后工作一项就占了市级财政可支配资金的一半以上。

这还不是全部。X市2003年搞行政区划改革，将4个周边乡镇划入城区管理。据陈说，搞行政区划改革的一个主要动机就是因为乡镇财政债务太重，需要城区搭把手，但这些安排对本来就不宽裕的市级财政来说无异于雪上加霜。

事实上，按照分税制原则，X市市级财政安排的财源本来就只够吃饭。像X市这样税源不足的中部城市的基础设施建设、教育条件改善等公共产品资金

债务危机

一向很紧张。以前，政府还可以通过土地出让招投标收入搞点市政建设，现在国家将城市土地审批权收到省级，最后一条生财之道也被堵死。“发展财政”彻底变成“吃饭财政”。“吃饭财政”本来犹可维持，但是从2000年开始，市级财政背上了不少农基会兑付这类的包袱，连“吃饭财政”都难确保了，市级公务员工资近年来也不断出现拖欠现象。

有关数据显示，2000年以来，X市全市总共兑付农基会股本6亿多元，市财政拿出配套资金5000多万元，偿还历年本息2亿多元，仅这项支出就占到常年财政支出四分之一强。一般中部地区市级财政预算都是满打满算的，这多出来的25%的开支就要指望拆东墙补西墙。教师工资过于敏感，不好拖欠，其他政府部门也都不好得罪，往往就需要暂时挪用本系统员工工资，结果是让老百姓都知道了“财政局也发不出工资了”。

十亿元大包袱的由来

农基会这个10亿元的大包袱是怎么背上的?

农村基金合作会实际上是农村实行包产到户后，人民公社的行政职能被乡镇政府替代，而它的经济职能，特别是投融资职能无法体现的条件下，由县、乡政府出面协调建立的一种农村金融合作组织。20世纪80、90年代，中央对农基会基本上是鼓励和支持的。但是，20世纪90年代后期，农基会出现了高息揽储、高风险放贷、政府干预放贷等问题，造成全国范围内农基会坏账、呆账比例极高，甚至资不抵债。中央在1999年7月下令关闭农基会，由农村信用社接受其债权债务。然而大多数地方的农基会由于负债过多，最终都是地方政府买了单。X市当然也不例外。

市财政局金融科科长李先生说，从源头上看，农基会就不是一种正常的金融组织，它出问题是迟早的事儿。首先从产权制度上，它就带有明显的“双轨制”痕迹，与现代企业组织相去甚远。据了解，X市的农村合作基金会组成形式可谓多种多样，但无论是哪个级别，产权都是虚设的。农基会章程规定，基金会的产权是“个人和组织受保护的权利，它们使所有者能通过收购、使用、抵押和转让的方式持有或处置某些资产，并占有这些资产运用中所产生的效益(或亏损)”。以此来看，农村合作基金会从来就不是一个独立的经济组织，没有自主行为的能力。它的产生、发展、经营管理从来就没有独立过。农民只是名义上的股东，合作基金会实际上由政府控制，只是政府行政部门的附属品。

在农基会组建之时，明晰产权概念在国内还没有人提出来，集体产权占据农村财产的主要地位，人们还习惯于计划经济时期集所有者和经营者于一身的做法，这使农村合作基金会在产权结构上存在着先天不足，与政府关系过于密切。农基会在垂直系统上只接受农业部门管理。在X市，农基会事务由农经局主管;县农村合作基金联合会的董事长是农业局局长，主任是农业局农经股的股长。这批政府官员一般都没有金融工作经验，缺乏相关专业知识，对金融行业的风险往往估计不足。更严重的是，在乡镇一级，合作基金会理事会主任往往由乡镇长兼任，监事会主任由乡镇党委书记兼任。这实际是把农民集资的钱直接交给乡镇政府经营。一方面乡镇财政紧张，一方面股东们缺乏约束基金会资金使用的能力，让乡镇干部不打这块“唐僧肉”的主意几乎是不可能的。

而X市农村合作基金会的坏账规模之所以能够达到10亿，还有另外两个直接原因:一是不顾风险高息揽储，另一个是政府官员干预贷款投放。李科长参与审查农基会账目时发现，时至1995年，全国大多数地方的高息揽储风早已平息，当地农基会竟然继续以2分到2分5的高息吸引人们入股，使得农基会资金规模剧增。资金源膨胀相应地刺激了乡镇官员的投资胃口，他们随意设立各种投资项目，很多项目还没有开工，就因市场形势变化而成了一堆废物。

T镇水泥厂是X市农基会贷款项目中相当不错的一个，曾经从农基会贷款400多万元，在这次清收农基会债务中，水泥厂还的贷款成为最大一笔清收款。水泥厂厂长对农基会关闭提出了另一种解释，他认为农基会破产主要是因为这几年中部地区的乡镇企业日渐衰微，农业又未能实现产业化，农基会失去了盈利的支撑。如果大环境好一点，高风险也许真能带来高回报。这位厂长认为，不能排除农村信用合作社等正规金融机构出于维护垄断利益、防止竞争，故意把农基会说得一团漆黑。作为企业，它们还是希望农村金融市场有点竞争才好。

财政倒挂现象

到1999年初，不断扩张的X市农基会出现危机，无力支付年息，股东开始恐慌性地挤兑现金。为了避免事态恶化，1999年7月23日，X市市政府发布公告，宣布冻结农基会债权债务。害怕血本无归的入会农民通过各种手段向政府施加压力，市政府出于维护社会稳定考虑，决定不管财政多困难也要兑付农基会股东的本金。市政府向中央银行争取专项再贷款基金贷款来偿还，同时市政府与区、乡两级政府签订协议，要求区、乡政府一方面尽量清收农基会应收欠款，一方面挤出资金按一定比例与市财政贷款配套，共同解决兑付问题。

在该市F区T镇进行的镇调查发现，乡、村级财政完全无力负担这笔额外支出。该镇主管财贸的雷镇长指出，农业税改革后，税全部取消，村一级完全失去了税源，现在村根本没有收税资格，村支出由乡返还的农业税附加支撑。农业税附加几乎是完全固定的。根据雷镇长的调查，T镇所辖村组平均年开支为4000元，而每年留给村里的农业税附加只有1000元，从中央到省市都严格杜绝村里收取任何费用，这个差额无法弥补。村干部可以凭觉悟少领或者不领工资，但是乡村道路维修和村小学支出是无法规避的支出，只能“倒逼”乡财政。

雷镇长认为，如果说市里、区里是“吃饭财政”，那乡镇一级就是“饥饿财政”。在“三留五统”的时代，村财政就债台高筑，现在更是入不敷出。他承认，他2000年主管镇财政以来，还没有哪个月能完全足额按期给干部、老师们发放过工资。据雷镇长透露，T镇农基会收不回来的2300万元坏账基本上是这样形成的:当时管辖他们的Y县下达的税收指标太高，村里完不成，就被迫向农基会借款来完税。现在农基会的坏账名义上还挂在村委会头上，可是他们那时候就没钱，所以才找农基会借贷，现在哪里能还得上?所以市里要求筹措配套资金参与兑付，乡镇政府只有挪用正常开支，“有时候往往是挪用了学校老师的工资来兑付她爱人的股本”。

雷镇长指出，他们镇把化解村级债务当做2003年农村税收改革的主要任务。基本改革思路是这样的:征收农业税的任务归到乡镇之后，农民纷纷将往年村里打的欠条作为税款抵缴。作为政府，这些欠条不能不认账，但乡镇却不能把收来的欠条当税款交到上边。有鉴于此，他们没有效仿上级，要求每级财政都要自筹一部分资金配套参与兑付，而是干脆免去村级的筹款责任。

T镇从2003年10月开始向农基会股东进行第三次兑付，三期共兑付了4028.9万元。尽管镇财政自筹比例很小，总数不到50万，勉强占到1.5%，但也给财政带来了很大压力，部分干部职工的工资被拖欠了。三期兑付下来，T镇实现了88.2%的赔付率，其中镇政府出面吸纳的股东100%得到了兑付。但是不是万事大吉，再也没有窟窿了?谁都不敢这么乐观。对于农基会股东们来说，拿到本金已经是万幸的事情了。T镇某办事处一位姓李的个体医生，在农基会参股十多万元，他这笔资金被占压多年，没有任何利息收入。但这位乡村医生说，能返还本金他就很满足了，因为他知道镇里的确困难，至今，他所在的办事处还欠他好几千块防预针钱呢。另一位在镇上开杂货店叫王娥的女性也表示愿意放弃利息，尽管当时入会时，她得到的利息承诺为2分。

负债的公平问题

对于农基会这个10亿元的大包袱，X市觉得全部让地方来背是不公平的。市财政局金融科李科长认为，农基会问题的是非曲直现在还难下定义，怎么下结论他们也不关心，但有一点是肯定的，那就是这个农村金融组织的建立是经过中央批准的，中央多次下文要求推广。现在农基会出了问题，中央下令关闭，债务全部由地方财政来背，这与要求责权相适应的现代财政观念相违背。

李科长等认为，农基会债务与国有商业银行不良资产的性质没有什么不同，都是“为改革付出的代价”，中央财政至少应部分承担。而且，现行分税体制使财政收入向中央高度集中，中央财政有能力解决这个问题。据统计，农基会被关闭时全国共有2．1万个乡级和2．4万个村级农村合作基金会，融资规模大约为1500亿元。为降低商业银行不良资产比例，中央一次就向建行和中行划拨了450亿美元，而解决全部农基会坏账只需要200亿美元。

X市的有关人士抱怨说，农基会融资中形成坏账的部分集中在乡镇企业不发达的中西部地区，中央要求地方财政背负这些债务，实际上是一种对中西部省区很不公平的转移支付安排。

背景资料

农村合作基金会的兴亡

1987年中央5号文件正式提出，“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了合作基金会;有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持。”

1990年中央19号文件又一次指出，要“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。

1991年11月中央十三届八中全会《决定》要求，各地要继续办好农村合作基金会。

1991年财政部和农业部在联合下发的两个文件中都对农村合作基金会的发展给予了充分肯定和支持，鼓励其进一步发展。

1992年国务院在作出的关于发展高产优质高效农业的决定中，提出了“继续发展农村合作基金会，满足高产优质高效农业发展的需要”的要求。

1999年7月，中央下令关闭农基会，由农村信用社接受其债权债务。

【案例思考】

1.本案例中所体现的“危机”是一种什么公共行政事件?

2.X市本次地方财政危机产生的主要促成因素有哪些?这些因素又是如何形成的?

3.农村合作基金会形成与发展的政策依据是什么?由基金关闭导致的债务全部由X市地方政府承担是否合理?为什么?

4.根据本案例所提供的资料，中国现行财政管理体制的基本构成是怎样

的?是否存在什么问题?为什么?