内陆开放区产生的法理依据

目前,关于内陆开放区的研究多是从经济学视角探索发展模式和管理机制,从法学角度进行探索经济功能区的理论研究和法治实践,成果和成效还不明显。探讨内陆开放区的法律基础,有助于进一步提高内陆开放区法制建设的理论水平,完善法律体系,扩大内陆开放区的法制保障范围。

(一)内陆开放区的法制依赖

内陆开放区的产生和建设需要以较为完善的法律制度为基础,制度优势是内陆开放区的基本要素,制度创新是内陆开放区的发展动力,从各国的法治实践看,功能区的发展路径必须依靠法律制度和政策规范为保障和依赖。美国是建立经济功能区最多的国家之一,其中以对外贸易区为主要方式和手段,并设立了完备的法制保障体系,专门制定颁布了《对外贸易区法》并多次进行修正以适应对外贸易的制度需要,美国海关还专项制定《美国海关对外贸易区管理手册》,确保进出口贸易的便利化政策,尽量减少特殊经济功能区的管理成本。内陆开放区的建设和运行是一个动态的过程,从内陆开放区的决策、实施、监督和救济的各个环节,建立完善的经济功能区法律保障体系是推进内陆开放区的基本条件。内陆开放区的法制依赖源于三个层面的制度需要：

一是通过基本法律和基本政策对内陆开放区进行宏观调控。国家以规划调控、产业发展、财政税收、综合配套等基本法律和政策由上至下地对内陆开放区进行宏观法律关系调控。针对内陆开放区的宏观调控往往是综合性和促进型的制度框架,通过国家政策主导和相关基本法律的调控,保障特殊经济功能区的功能定位在制度范围实现经济效益和社会效益最大化。美国的基本法律层面除了《对外贸易区法》,还包括《扩大中小企业输出法》、《中小企业投资奖励法》、《中小企业创新发展法》、《贸易拓展法》等对外法律制度,形成完备的对外贸易的法律体系。

二是通过具体专项调控功能的具体法律法规保障特殊经济的微观运行。经济功能区往往强调在自然禀赋和经济基础上进行差异化发展,内陆开放区赖以生存和持续的前提是资源条件和西部大开发的制度优势。长期以来,特殊经济功能区的差别待遇,也引起过区域经济冲突。从实践经验看,将内陆开放区成功的政策和措施上升为法律,保障内陆开放区的发展要素在资本市场、人才市场、技术和信息市场等方面优势地位,强化政府协调和市场中介参与的调控作用,才能有效促进内陆开放区的区域经济协调发展。

三是通过专门法保障对内陆开放区的开发促进。从世界各国调控区域发展的经验来看,内陆开放区的功能指向性很强,需要国家的顶层设计和专门制度保障实施。以调整功能为划分标准,内陆开放区法律制度可以划分为三个部分,即内陆开放区宏观调控法律制度、内陆开放区微观合作法律制度、内陆开放区促进法律制度。宏观调控法律制度包括规划法律制度、产业政策法律制度、财政法律制度、金融法律制度等；微观法律制度包括政府服务方面法律制度、资本引导方面法律制度、劳动力和技术方面法律制度等；促进法律制度包括开发促进法律制度、产业集群促进法律制度等。

(二)内陆开放区的宪政基础

从立法实践来看,许多国家为保障经济可持续和均衡发展,把发展经济功能区上升为国家意志,明确规定相关的根本法性质的法律原则和基本制度,确保经济功能区在经济、社会、科技等方面保持开发主导作用。例如,意大利宪法第44条规定,“法律规定各种有利于山区发展的措施”；葡萄牙宪法第81条第4项规定,“指导经济与社会发展,使各经济部门各地区均衡发展……”第12项规定“根据优先考虑国家发展重点地区的需要”制定发展政策；德国联邦基本法规定政府必须出资帮助落后地区实现区域经济平衡发展的目标。在我国的改革开放进程中,内陆开放区作为一种新型经济功能区,承担着整合优势资源、创新发展理念和模式,促进区域经济均衡发展的重任。因此,从宪政的角度对内陆开放区的法律地位的明确,对内陆开放区的优惠政策的法制化,是国家的经济发展战略不可缺少的部分。

内陆开放区的宪政法律意义主要体现为国家直接或者间接调控和干预经济的基本职能。大多数国家的国家调控区域发展是间接调控和有限干预,注重由市场经济本身的发展规律进行经济行为调节。韩国宪法第119条第2款规定：“国家维护国民经济的平衡发展和稳定及适当的所得分配,防止市场支配和经济力滥用,为通过经济主体间的协调而实现经济民主化,可对经济做出控制和调整。”经济功能区是国家在调控区域发展时,通过政策引导和市场活动来贯彻和实行特定的经济社会发展目标和意图,主要通过市场来引导市场主体参与特殊经济功能区的活动,同时采用法律手段和必要的行政手段,确保特殊经济功能区在宪政基本框架内有序进行。内陆开放区要体现决策集权和统筹兼顾原则,即指调控区域发展的决策权不能由各种各样的部门分散行使,必须控制在较高层次的国家机构手中。

(三)内陆开放区法制建设的价值目标

日本著名法学家川岛武宜认为,“法律所保障的或值得法律保障的(存在着这种必要性)的价值,我们将其称为‘法律价值’……各种法律价值的总体,又被抽象为所谓的‘正义’”。^[67]一般来说,法律价值是指法的目的,即秩序、公平和个人自由。^[68]法律价值具有内在价值和外在价值两个层面。法律的内在价值是指法律所包含的人的合理性与道德性的特定价值追求,如正义、安全、自由、平等、秩序、效率等。德国法学家拉德布鲁赫认为,“法律价值理念,首先在于正义,正义的实质在于平等,即对平等的平等对待,不平等的不平等对待。”^[69]法律的外在价值是指法律的工具性价值,是人认识和改造世界以及满足主体生存发展需要的手段或工具。伯特兰·罗素表述的那样：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么。”^[70]

从各国立法实践看,经济功能区的制度安排也体现了法律不同层面的价值目标。从法律的内在价值目标分析,特经济功能区的制度安排以追求效率和安全为主要法律价值取向。内陆开放区的效率体现资源利用和劳动生产率的有效性,即制度安排保障对资源的充分利用或能以最有效的方式进行生产。同时,从制度上保障特殊经济功能区的差别化发展,维护社会经济的和谐发展,避免区域经济发展出现严重冲突,实现经济安全和可持续发展的基本要求。从法律的外在价值目标分析,经济功能区法制作为一种实现经济效益和安全的主要手段,主要是为了达到区域利益均衡和资源优化的配置的最佳效果。内陆开放区工具理性体现为促进区域利益平衡。区域利益平衡原则是区域协调发展法律制度的基本原则,区域协调发展法律制度的根本目的是改变区域失衡,缩小区域差距,促进区域协调发展。例如经济法是区域经济协调法律制度的主体,按照“社会利益平衡”原则通过市场规制法平衡市场主体利益,以国家投资经营法平衡国家利益与市场主体利益,以社会保障法平衡社会特殊群体利益等。^[71]内陆开放区的工具理性还体现为促进资源优化配置,即制度保障合理的生产力布局、产业结构、技术创新、环境保护等,合理配置各种资源,提高资源的使用效益,达到区域经济社会效益的最大化。

(四)内陆开放区基本法律关系分析

近现代社会以来,在对所有社会关系的调整中,法律调整具有绝对的支配意义,它是凌驾于其他一切调整规则之上的社会调整方法。^[72]法律关系是一种特殊的社会关系,是由法律对社会关系的调整产生了法律关系。法律关系是社会关系的法律表现形式,是人们在法律规范的约束和指引下的社会行为以及在调整过程中所形成的人们之间的权利义务关系。法律关系的本质是具由法或依法形成的社会关系,即由国家强制力保障的社会秩序,体现社会活动中人际之间权利义务关系。^[73]法律关系一般由法律关系的主体、客体和内容三个要素构成。从内陆开放区基本法律关系的三要素及其特征来看,体现出内陆开放区法律关系的广泛性、多样性和复杂性等的特点。

一是内陆开放区法律关系的主体具有多元性和广泛性,包括设立和参与内陆开放区开发,从而在特殊经济功能开发中依法享有相应权利、承担相应义务的国家和国家机关(包括外国政府部门和国际组织)、省级地方政府、公民、外国人、法人(特别是企事业单位)和其他社会组织。内陆开放区不仅包括国内相关主体,同时更大范围吸引外国政府、企业的参与,并根据主体的特质,具体分析其权利能力和行为能力来确定各自的法律地位,保证参与内陆开放区的开发者的合法性。

二是内陆开放区法律关系的客体是指内陆开放区法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象,即一切对内陆开放区开发有效用、有价值、有意义的物质和非物质的财富、利益和行为。根据内陆开放区开发的特定目标,内陆开放区的法律行为包括在利用、保护和开发资金、资源、环境、人才、信息、政策、基础设施、经济结构、市场等要素对功能区进行建设、管理和运营的行为,能够产生法律效果,具有法律约束力的社会活动。

三是内陆开放区法律关系的内容体现的是针对不同主体的权利和义务的关系。从法理学上分析,法律关系的客体分为三类,即物、非物质财富、行为。有学者认为经济法律关系的客体有经济调控行为、与调控因素有直接关系的物、科学技术成果、经济信息。^[74]也有学者认为,经济法律关系的客体包括基本经济行为—企事业单位、社会团体、个人等社会基本活动主体所从事的与经济相关的活动以及国民经济管理行为。^[75]要确保内陆开放区的有序进行,政府行为始终处于主导地位,建立和健全各级各类国家权力的配置和运行中职权和职责的关系,为内陆开放区开发提供切实有效的法律支持。