内陆开放区的发展背景

从20世纪末开始,“加快内地开放”逐步上升为我国国家战略,内陆开放区成为特殊经济功能区推进改革开放的新模式,目前我国已经批准设立的国家级内陆开放区主要有重庆两江新区、甘肃兰州新区、新疆喀什经济区、陕西西咸新区、宁夏内陆开放型经济试验区等,国家赋予的先行先试制度也侧重于发展内陆外向型经济,加快推进沿海开放区向内陆开放区深化的战略转向,面对经济全球化和区域经济一体化的发展趋势,内陆开放区的兴起已经成为我国特殊经济功能区创新发展的重要模式。

(一)经济功能区拓展趋势下的内陆开放区

内陆开放区是特殊经济功能区的主要形式之一,特殊经济功能区主要是二战后产生和兴起的,特别是从20世纪60年代开始,在国际贸易自由化的趋势下,市场全球化和产业不断升级,特殊经济功能区进入快速发展阶段,逐渐从单一的港口贸易功能向多元化对外贸易功能转变。尤其是以美国为代表的西方发达国家,通过设立“对外贸易区”等功能区形式,加强国际经济交往的联系,引导经济功能区的发展模式,出现了出口加工,自由贸易区和科技园区,形成一批以巴拿马科隆自由贸易园区、德国的汉堡自由港、美国的硅谷和日本筑波科学城为代表的特殊经济功能区。在经济全球化背景下,世界各国的经济交往越来越密切,特殊经济功能区从区域性向国际化转变,以世界贸易组织和自由贸易区为典型代表的多边和双边自由贸易区得到快速发展,贸易自由化成为显著趋势,发展中国家也积极参与经济合作,利用特殊经济功能区的形式扩大出口与对外贸易,努力改变传统的不平衡的国际经济格局。虽然发达和发展中国家的特殊经济功能区在功能定位、发展类型、产业结构、体制政策等方面存在较大差异,但都在通过不断发展经济特区、科技开发区、自由贸易园区等各种类型的特殊经济功能区,以应对国内经济发展和世界经济格局变化,产业结构调整的需要,促进特殊经济功能区的功能更替和结构升级。

21世纪初期以来,特殊经济功能区在国际国内领域呈现出多元化的发展形式,一方面各种特定的功能目标不断趋同,经济、科技和环境成为特殊经济功能区的综合发展因素,发达国家更加强调经济功能区的贸易自由化程度,进一步大力发展科技型经济功能区,区域的整合力度更加明显,并向跨国型的区域经济合作进行深化,如北美自由贸易区、欧盟、中国—东盟自由贸易区等在对外经济功能联结和贸易便利化等方面继续深入。另一方面,发展中国家不断注重发挥自身优势,加快特殊经济功能区的全方位改革,创新发展模式,取得显著成效。如我国以浦东新区、滨海新区、两江新区、西咸新区等为代表的综合改革开放开发新区,探索建立了外向型、多功能、现代化、生态化的新型特殊经济功能区,为扩大对外开放和经济体制改革进一步发挥先行先试的优势作用。尤其在西部大开背景下的重庆两江新区成立,成为内陆开放区,承担着实施产业战略性布局和创新功能布局,通过培育高水平新兴产业集群,实现综合配套的城乡统筹的改革任务。

(二)经济全球化趋势下的内陆开放区

20世纪80年代以来,经济全球化的潮流不断得到认可,国际货币经济组织指出：“经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加,以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”经济合作与发展组织认为：“经济全球化可以被看作一种过程,在这个过程中,经济、市场、技术与通信形式都越来越具有全球特征,民族性和地方性在减少。”由此可见,经济全球化的内涵主要包括三个方面：一是世界各国经济联系加强和相互依赖程度日益提高；二是各国国内经济规则不断趋于一致；三是各种多边或区域组织对世界经济的协调和约束作用越来越强。经济全球化带来经济规则的变化,对法制观念和法律规则提出新的要求,“没有规则不可能有市场经济的正常运行。而这些规则和相应的经济规律要求获得法律的形式,通过法律的语言表达出来,这正是法治经济的基本要求”^[1]。

经济全球化主要表现为以下四种形式：一是贸易自由化。随着全球货物贸易、服务贸易、技术贸易的发展快速,世界多边贸易体制的形成,从而加快了国际贸易的增长速度,促进了全球贸易自由化发展,加入世界贸易组织要求各成员国必须以统一的国际准则来规范自己的行为。二是生产国际化。生产力作为人类社会发展的根本动力,极大地推动着世界市场的扩大。随着信息技术的深入发展,互联网的及时性和便捷性促使世界贸易结构发生巨大变化,促使生产要素跨国流动,为全球化生产准备了条件,是推动生产国际化的根本动力。三是金融全球化。世界性的金融机构网络促使跨国贷款、跨国证券发行和跨国并购体系的实现。四是科技全球化。它是指各国科技资源在全球范围内的优化配置,表现为先进技术和研发能力的大规模跨国界转移、跨国合作。以信息技术产业为典型代表,各国的技术标准越来越趋向一致。总之,经济全球化是指以市场经济为基础,以先进科技和生产力为手段,以发达国家为主导,以最大利润和经济效益为目标,通过分工、贸易、投资、跨国公司和要素流动等,实现各国市场分工与协作,相互融合的过程。

经济全球化对内陆开放区的发展带来了机遇,同时也带来了挑战。经济全球化和加入WTO对我国区域经济的进一步发展带来了很大机遇。一是有利于内陆开放区吸收和利用外资。随着贸易关税的下降,取消大部分非关税壁垒,外商投资企业的进口设备、原辅材料、技术和产品成本特别是高科技产品的成本将有所降低,这将吸引更多的外商来投资。外资企业享受“国民待遇”,业务范围、地域、股权比例、批准数量等方面的限制大幅度减少,不再受限于政府对外资企业实施的外汇平衡、出口实绩、国产化率以及技术转让等强制要求。二是有利于内陆开放区的产业调整。通过逐步取消对外商投资和贸易的有关限制,外资企业与国内企业在行业准入等各个方面处于平等地位。计算机、电子、集成电路、光纤电缆、精细化工、医药等高新技术产业和以金融、保险、电信等为代表的服务业的引资限制的放宽将有利于长期国际资本的进入。内陆开放区可以加快实施国际产业承接和转移,促进产业升级换代,提升经济功能区的产业层次和国际竞争力。三是有利于内陆开放区对外贸易扩张。通过享受其他WTO成员开放或扩大货物、服务市场准入的利益；利用贸易争端解决机制,公平、客观、合理地解决与其他国家的贸易摩擦,营造良好的经贸发展环境；参加多边贸易体制的活动获得国际经贸规则的决策权等,更全面地参与国际分工,经济功能区凭借良好的投资环境,将更深入地融入国际市场。四是有利于内陆开放区投资环境优化。“全球化的深入发展,无疑会对以民族国家为核心的法律结构产生巨大的冲击和影响。”^[2]作为对外开放的“窗口”,内陆开发区和经济功能区一直注重体制和政策的创新,为企业营造良好的投资环境。经济全球化促进国际市场的竞争机制和规则的融合,通过开放推动内陆地区进一步改善贸易环境,为企业提供更好的服务。

另一方面,经济全球化对内陆开放区的进一步发展也带来了挑战。主要表现为导致经济功能区的政策效应弱化,以及国际压力增强。优惠政策是各类开发区和经济功能区发展的关键因素,国家的政策倾斜增加了对外商投资的吸引力。这意味着和世界经济的联系更加紧密,可以在多渠道、多层次、全方位的开发格局中获取利益,但受世界经济波动的影响程度也不断加深。例如一国汇率制度受国际金融市场的影响更加明显,健全的国家金融制度直接影响一国对外贸易的健康发展等。

(三)区域经济一体化趋势下的内陆开放区

“十一五”以来,我国区域经济发展的总体格局表现为东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴四大板块协调发展、良好互动、优势互补的格局,区域经济一体化的步伐日益加快,区域合作在国民经济发展中的地位日益提高,区域间的市场开放度不断提高,产业跨区域转移的规模不断扩大,区域间以市场为基础的合作交流活动全面展开。当前,我国区域经济一体化正呈现出良好的发展态势,区域合作广度深度明显拓展,合作领域向多元化转变,区域合作的制度性障碍得到初步突破,区域经济一体化进程取得初步成效,相邻区域之间正朝着优势互补、良性互动的方向发展。可以说,区域经济一体化的良好发展趋势为内陆开放区的兴起奠定了良好的外部条件。

特别是“西部大开发”的国家战略对内陆开放区建设创造了最优发展环境,2000年国务院下发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,经过努力,西部大开发取得了良好成效,表现为经济实力不断提升,产业结构逐渐调整,基础设施和生态环境建设取得良好进展,科技和教育等社会事业建设良好效果,与东部地区经济发展差距较大的现状有所遏制。当西部大开发进入全面深入推进的新阶段,内陆开放区建设是西部大开发的重要载体,对进一步提升西部地区自我发展水平和综合竞争力具有推动作用。一方面是西部基础设施建设得到全面提升增强了区域竞争实力,另一方面是国家重视发展西部地区特色优势产业,推进产业发展升级转型,保护环境,建设国家资源战略新兴地,为内陆开放区的产业群聚集奠定了基础。可以说,内陆开放区承担着统筹城乡发展和进一步扩大对内对外开放的双重任务,在西部大开发的政策优势下,有利于构建城乡一体化发展新格局；有利于加快推进社会建设,推进基本公共服务均等化；有利于整合资源,加强西部与东部或周边国家的对外联系和区域合作,建立开放、优惠和灵活的经济功能区。

在区域经济一体化趋势下,内陆开放区同样面临着机遇和挑战。一方面,不同地区的经济功能区蓬勃发展,为各个版块区域经济进一步加强和完善竞争力,实施更为开放和优惠的经济政策提供了更大空间。另一方面,区域经济一体化又对内陆开放区的功能定位和政策限制形成差距或者被动效应,经济政策容易受到地方利益的影响,甚至可能导致区域经济发展的严重失衡。总的来说,内陆开放区是区域经济一体化发展的必然结果,对缩小区域经济社会发展差距具有实践价值。