内陆开放区是我国为了增强内陆地区对外开放度,从国家战略层面发展内陆开放型经济,促进内陆区域经济社会可持续发展的新型经济功能区。设立内陆开放区是我国促进西部大开发的重要战略部署,旨在通过区域发展辐射功能实现资源型经济转型发展,实现区域资源优化配置和扩大对外开放。内陆开放区往往是生态脆弱型和资源依赖型的传统经济发展模式,从法治化路径探讨内陆开放区的生态化功能存在认识不足,制度安排虚化等现实问题,因此强化法治建设的生态化理念必须从制度保障入手,否则难以实现经济效益和生态效益的统一,难以保障区域和国家的生态安全。
(一)内陆开放区的政策法规缺乏生态价值导向
生态价值为法律的创新与发展注入新动力,法律生态化趋势意味着法律价值导向的新内涵,法律所固有的公平、正义、自由等自然法价值与生态价值内涵紧密联系,又具有相对独立性。内陆开放区政策法规的生态价值导向目前还不明显,需要立法机构根据区域发展的生态目标加大制度设计和创新,使其产业、投资、金融、能源等方面的政策法规体现环境优先的价值导向。从政策支持看,内陆开放区资源优化配置缺乏调控政策,引导和支持资源要素向生态效益转移的扶持政策不足；从产业支持看,内陆开放区是产业转移和优化升级的重要试验区,在高新技术产业和现代服务业等方面有较成熟的政策导向,但对于产业生态化的发展规划的举措还尚不足；从环境支持看,内陆开放区的生态化建设仍然以“环境与经济协调”的环境政策为重,应及时转变为充分发挥内陆开放区的生态化功能,积极实施“环境优先”的差别化优惠制度为重。内陆开放区主要是体现区域经济产业发展、环境资源可持续利用,以保障经济功能区高开发与资源环境利用的平衡。我国有学者提出,如何以最低的环境成本来保护自然资源,确保实现高效的可持续利用是西部地区发展面临的重要问题。[27]
(二)内陆开放区的环境制度体系存在滞后性
我国立法过程中逐步吸纳了生态化理念的价值内涵,从生态环境保护到环境效益评测等规范都体现了可持续发展的法律意蕴,这种可持续发展的法律理念既要求区域内以及区域与区域之间发展的平衡状态,也要求代际之间享有平等的环境资源配置。资源的有限性、稀缺性和不可再生性决定了支持发展的环境容纳能力是有限度的,以往重视经济利益的制度安排必须转向环境容量和环境限度内的适度性发展。目前,我国生态环境保护的法律制度主要涉及生态保护、资源开发与利用、循环经济促进以及土地和森林保护等相关法律,而对区域开发、产业规划、金融创新等经济社会活动的环境权限和环境考量等的制度构建还相对滞后或缺乏执行效力。这些制度还不能适应新形势下内陆开放区生态化建设的要求,应该从这一特定功能区的国际化格局来整合生态化建设法律制度,在原来的生态保护的基础上,突出内陆开放区外向型经济的生态法律价值,在产业生态化、资本生态化和城乡统筹保障等方面加大制度建设,适应战略性资源型经济转型的现代法律制度需要[28]。
(三)内陆开放区生态环境监管存在制度失范
内陆开放区的生态秩序体现为资源的优化配置和资源的有效管理,有效的政府规制是维护生态秩序的最佳途径。内陆开放区中政府角色定位将由过度干预转变为监管引导,转变以经济增长作为管理目标,强化生态效益考评指标,不能过度干预造成资源配置效率低下,也不能忽视监管导致资源滥用和环境破坏。目前我国内陆开放区生态环境监管机制还不够健全,既缺乏维护生态平衡、保障资源合理开发和可持续利用的制度体系,也缺乏有效的监管执法环境,政令不畅、效能低下、执行不力甚至执法职能冲突等问题凸出。另外,内陆开放区生态环境脆弱,有效的生态建设、生态补偿等政策创新与实施不足,高强度的开发环境压力未能得到很好的缓解。有学者强调“建立健全有效的公共自然资源权力监督机制、特许经营监管机制、环境侵权赔偿机制、破坏生态环境公法责任机制、公众与媒体监督机制已迫在眉睫,不容暂缓”。[29]
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