内陆开放区法治建设的生态化理念之考察

生态化理念既是法律方法的一种突破,也是法律实践的现实调控,有学者提出当前主要的生态危机实际发生在生态保护与经济发展的交叉领域,推进生态法制进步具有重要的发展和实践意义^[20]。我国法律生态化理念在法律实践中已具备制度基础和现实基础,无论是制度层面的宪法生态化、民法生态化以及生态经济法等革新理念,还是法律实践方面对调整对象和调整手段的环境规制,生态化理念法律实践的核心内容是如何完善和保障环境权利。

(一)生态化理念具备实施的制度基础

从各国生态立法现状看,生态化理念与区域法制的融合是共同趋势,同时又侧重不同,我国把特定区域功能与生态保障结合起来,实现资源的优化配置和减少环境开发成本,国外生态立法侧重法制的综合性协调,强调环境资源安全的重要性。

1.国内立法经验

我国的生态环境法律体系主要以环境保护法为核心,构建实现可持续发展为主要目标的综合性法律框架,其中基于特定区域或者特定适用对象的专项规范最为广泛。随着我国生态法律制度的探索,以及发达城市在区域优势和政策支持形成的经验模式,在生态化保障建设方面积累了较为充分的政策经验和制度参考。第一,强调区域生态保障的基本要求和专项制度安排。如北京制定《关于北京市开发区开展生态工业园建设的意见》等生态建设的专项制度,明确了完善基础建设、推进清洁生产、转变经营模式、加强生态管理等专项内容,通过改善配套环境,创新开发区经营模式,大幅降低单位产出的资源消耗和废物排放,保障区域生态化水平全面提升。第二,区域生态化建设注重适应新型产业发展趋势。如上海按照《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》,实施国际贸易、国际金融和国际物流的生态化建设,对高端产业的生态化发展制定实施办法,为进一步提高对外开放度的资本生态化、产业生态化水平。深圳出台《深圳生态文明建设行动纲领》,提出要发展成为重要区域性国际化城市,通过加强软性国际化功能为重点,把深圳建设成为综合型国际化城市。第三,区域生态化建设注重可持续发展的功能保障。如深圳实施《关于推进节能减排的行动方案》、《关于水资源可持续利用的行动方案》、《关于建设绿色生态的一体化综合交通体系行动方案》等系列政策,提升城市整体生态功能。综合来看,这些国际化城市生态化建设偏重于硬件方面建设和扩大优势产业合作,政策的引导性功能较强。“西部自然条件复杂多样,生态环境状况也存在很大差异,比较突出的问题是,针对目前西部地区主要环境问题的立法如西部开发促进法,生态产业发展法等还存在欠缺。”^[21]生态法治建设是我国西部地区实施对外开放的一项重要内容,必须要加快制度研究弥补法律滞后问题,通过内陆开放区的设立进一步促进了生态环境资源的制度配置,为解决目前生态建设法律保障的低效提供了自发激励机制。

2.域外立法经验

国外的生态法律制度起步早,生态环境法律体系更为完整。从20世纪70年代开始,西方发达国家就重视在立法中运用生态化理念,如德国的《环境责任法》、芬兰的《环境损坏赔偿法》等都重视对环境问题的综合性法律调整,除了制定专门的生态保护法之外,还注重环境立法主导作用,不断细化环境立法。第一,强调开发区经济、社会与环境的综合性均衡发展。如《欧盟联盟条约》规定“经济和社会发展的协调一致”,实施的区域发展战略主要是完成经济和社会协调、自然资源和文化遗产的保护和管理以及实现区域间更加平衡的竞争态势,并通过投资促进、金融支持和区域经济合作来等特别法增强政策目标的实现。德国的《联邦空间布局法》规定空间发展和规划应该保护和发展自然基础,长期保留空间利用的各种可能性,以及所有局部区域的环境均衡发展等。第二,重视开发区生态资源有效利用的制度保障。如日本制定《国土综合开发法》,明确区域发展规划、产业布局、开发区建设、落后地区援助、环境保护与资源利用等基本法律内容,奠定了区域开发政策法规体系的基础,并维护了区域开发政策的规范性和权威性。随着经济快速增长,环境压力成为日本东京等城市化开发日益严重的问题,政府立即实施一系列的相关可持续发展政策措施^[22]。制定《特定地区中小企业对策临时措施法》、《东北开发促进法》、《北海道开发法》、《孤岛振兴法》等专项特别法,规定开发区关于土地、水和其他自然资源的利用,关于产业的合理布局以及电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置。第三,对于落后地区或者重点地区的开放开发必须确保环境优先。如美国早期的《宅地法》、《田纳西河流域开发法》开始重视对资源的综合利用,20世纪60年代以来颁布的《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域开发法》等系列法案,对经济欠发达地区的政策支持全面而具体,主要以税收优惠、各种补贴和奖励政策来鼓励落后区域的经济发展,参照人口规模、人均财政收入水平等标准,通过财政转移支付加大对落后地区发展保障,同时支持实施重大开发性项目,包括科技信息技术方面的重大工程,鼓励支持落后地区协调发展。当前美国尤其重视把能源政策放在优先位置,奥巴马政府颁布《2009年恢复与再投资法》的重点是提高能效和扩大对可再生能源的生产,培育振兴经济的新增长点,被称为“绿色新政”和“绿色凯恩斯主义”^[23]。

综上,国内外关于区域开发与生态保障的法律调整差别较大,我国的法律生态化侧重于经济开发与环境保护相互融合、相互支持的制度导向,体现特定功能区域环境保护和资源利用的基本要求,但缺乏有针对性、明确的政策制度。我国北京、上海、深圳等开放度高的地区,在经济功能区生态管理、产业生态化创新等方面有制度参考价值。国外则侧重于区域开发的综合性立法,把环境资源保护置于重要的法律地位,同时以专项性环境立法进一步加强落后地区在协调均衡发展方面的制度保障。特别在城市化进程中如何解决生态赤字问题,是发达国家共同关注的制度问题。美国学者萨斯基亚·萨森认为世界性城市的特征是现代产业的国际化和高度集中化,体现一种全面互补的非竞争体系,强调区域经济理性发展的制度功能,才能形成经济社会和环境高效运转的有机综合体^[24]。意大利经济学家卡麦格尼和卡培罗提出要注重城市功能中环境、经济、社会三个系统的效应最大化,强调三者必须平衡地协同演进^[25]。内陆开放区建设是我国城镇化进程的开放性战略,要重视法治建设对环境资源的主导作用,使区域开发符合经济规律和生态规律,确保经济、社会和环境均衡持续发展。

(二)生态化理念具备实施的现实基础

在生态化理念对发展的重新审视以及国家制度的政策推动下,我国的法律生态化进程在抽象法律价值层面和具体法律实践层面都具备了现实基础。我国的工业化水平虽落后于西方发达国家,但对经济社会可持续发展战略已得到制度巩固,社会公众的环境意识不断加强,从工业文明社会向生态文明社会的历史转型具备了现实基础,也为生态化理念的法治化提供了现实保障。

1.生态化理念符合经济社会发展的现实需求

我国市场经济体系已基本形成,改革开放以来现代化生产力不断扩张,经济社会的快速发展,市场化竞争对环境的影响也日益加剧,导致物质生产规模与环境资源脆弱形成鲜明对比。经济社会发展的可持续性成为转型阶段产业结构调整和经济发展方式转变的重要考量。目前,我国工业化水平和产业发展水平还不高,以资源消耗为代价的粗放型经济增长方式还未改变,产业发展的环境效益水平低下,严峻的生态环境形势未得到实质改善。数据显示,我国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍,单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍,在快速工业化和城镇化的发展阶段中,我国区域开发还面临诸多资源环境新问题和新矛盾的约束,并将随着区域开发强度的不断提高,其对资源环境合理高效利用和产业结构优化的挑战依然艰巨^[26]。经济生态化和社会生态化必然要求法的生态化,必须满足经济社会生态化建设的制度供给需要,以制度的内在逻辑凸显生态保护的法律价值和调整功能,改变重资源开发轻资源保护、重经济效益轻生态效益的传统法律思维,才能为经济社会可持续发展提供法律保障。

2.生态化理念体现维护整体利益的公共意识

我国社会公众的环境意识不断提高,社会主体对生态保护的认同、支持和参与成为推动可持续发展的重要力量。生态化理念是公众对社会整体利益的普遍共识,是对片面追求经济效益的增长模式的社会反思,以生态理念重新审视经济社会发展方式,尊重人与环境的和谐关系,才能形成经济社会可持续发展为整体利益的公共意识。这种公众意识注重生存发展权益和自然环境的整体利益,我国尚处于城市化和工业化的快速推进阶段,经济社会发展不平衡以及环境生态恶化问题仍然严重,公众的环境共识促使社会秩序与生态秩序的相互作用,并使尊重和保护环境的公共意识成为内在发展逻辑。生态化理念要从思维范式转化为市民社会的行为准则,须通过法治化路径上升为国家意志,使传统法律价值、法律目的、法律体系和法律责任所指向的社会公共利益吸纳和延伸环境权益。

3.生态化理念契合环境优先的内涵式发展

同许多发展中国家一样,我国正面临工业化“传统发展模式”的挑战,过于强调经济建设的重要性,把经济快速发展作为社会发展的捷径,以追求经济效益最大化来促进社会福利水平的普遍提高,同时也加剧了资源密集型经济体对自然资源的过度依赖和破坏,最终导致两极分化、区域发展失衡、环境恶化等问题。生态化理念厘清“有增长无发展”的单向度发展模式,强调经济社会发展必须受到生态合理性的制约,满足经济社会发展与环境平衡协调的内涵属性,环境效益优先既是经济社会可持续发展的现实需要,也是生态规律和人类存续的必然要求。内涵式发展意味着向集约型经济增长方式转变,遵循环境优先发展的客观规律,不再把经济发展放在优先位置,强调以完善的环境法律保障体系确保经济社会发展的速度和规模不超过环境的承载能力,实现经济社会和环境整体利益的最大化。