政策体系是生态资本化得以实现的重要保障,目前我国的生态产业发展还处于初级阶段,对生态资本投入还缺乏政策与法规的引导和规范。现行的市场经济机制导致重经济利益比重生态利益突出,国家、企业、个人均以经济效益作为衡量标准,严重忽视生态效益,尤其以企业的经济利益驱动最为严重。从我国国情出发,国家宏观政策在顶层设计中难以全面考虑到生态环境的影响。对企业而言,由于遵循经济人理性,追求利润最大化,较少主动考虑生产活动对生态环境的影响,加之环境法律法规不健全,难以落实生态补偿机制,追求企业生产活动的环境责任。因此,外部强制手段引导和规范生态资本投入,是应当解决的重要问题。
生态资本的投资、生态生产的发展和环境保护的实现都需要有强制性的法律、法规和相关的政策作为后盾。目前,我国已经颁布的与环境相关的法律法规有,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水生野生动物保护条例》、《中华人民共和国矿产资源法实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等。并且对已有的环境保护与资源管理方面的法律和行政法规也进行了修改和补充,并加强了对这些法律、行政法规的实施监督工作,例如在《中华人民共和国水污染防治法》中增加了排污总量控制制度和排污许可证制度等、在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中引进了行政代执行措施、进一步完善了禁止污染转嫁制度等。[19]这充分体现了国家在环境保护方面的坚定决心。但是,目前我国的环境立法和政策还存在着许多问题,要加强自然资源保护和生态系统管理,需从政策和法律、法规的角度推动生态资本的投资和生态生产的发展,重点加强一下内容建设。
1.建立财政稳定投资的政策保障制度。生态资本投资最重要主体之一是政府,加强财政支出需建立起确保生态资本的政策法规,提高财政投资效率和效益,这是保障生态资本投资稳定增长的重要途径。2007年起,在财政开支中设立了环保科目,保障了政府加强生态资本投资的稳定性。但关于政府对生态资本投资的具体行为,还缺乏明确的立法形式及具体的实施细则。为保证生态资本来源的稳定性,建立与环境保护和治理相适应的资本投入规模,需要进一步完善政府关于环境投资经费财政支出的政策法规体系。
2.建立系统的环境保护税收筹资政策。与发达国家的环保型税收体制相比,我国还没有建立起以生态可持续发展为目标的,涵盖面广、征收力度强、划分细致的环境税,只有一些与环保相关的税种,如资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税等。税收是国家财政的主要来源,环境税收是国家进行生态资本投资的有力保障,是保护环境、进行生态资本投资、实施可持续发展战略的有力经济手段。完善的环境税收体系不仅可以保证生态资本投资的稳定性,还可以促进企业生产方式和民众消费方式的转变,实现社会、经济和环境的全面协调可持续发展。因此,不完整和健全的环境保护税制,在一定程度上将严重制约生态资本投资的运营。
3.明确企业对自然资源和生态环境保护的法律责任,加强对企业生态资本投资的要求。企业是经济社会活动的主体,是资源消耗和环境破坏的主体,理应成为环境保护、生态资本投资的主体。从目前我国的情况来看,企业并没有将破坏环境的责任内化为生态资本投资的动因,没有建立起与环境保护相关的生态资本投资运营机制,环境破坏的责任常常被外部化为政府的治理任务。构建新的生态资本投资体系,需要明确企业在生态资本投资中的责任,加快实现企业环境成本的内部化,扩大生态资本来源。有学者提出,“生态经济法所引入和建立的生态财税、生态金融和生态产权交易等制度手段,是更有效率的制度安排,能够更好地保护生态环境”[20]。
4.增强环保组织的运营能力。生态资本投资的主体除了政府、企业,还有环保组织。作为最能承担起生态资本运营主体责任的环保组织,目前在我国的影响力还非常有限,参与程度明显不足。政府应该加大对环保组织的扶持力度,制定相关指导性政策,承认和依法保护环保组织的法律地位、合法权利和权益,制定政策、采取措施,建立健全环保组织进行生态资本运营和参与环境与发展管理的机制和程序,积极创造条件,培育一批优秀的环保组织机构。
5.实施生态资本投资和运营的规范化。明确生态资本投资中政府、企业、环保组织的责权范围,通过立法,规范生态生产、生态资本运营活动,提高主体合理、有效使用生态资本的自觉性。政府加强生态资本投资的外部政策引领,作为外部协调者,将企业和环保组织引入生态资本投资和运营活动中。为生态生产提供立法上的保证,针对物质生产对自然资源和环境造成的负担和破坏,应该从立法上建立起生态补偿机制,从而扩大生态资本的来源。
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