(一)我国目前法律对生态脆弱区调整存在的问题
1.环境保护基本法及单行法中有关自然资源保护的规定过于简略,缺乏必要的实施性规定和具体规则,或者虽制定了实施细则,但基本照搬上位法,没有针对性。如《环境保护法》第十七条规定：“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域……应当采取措施加以保护,严禁破坏。”《森林法》第十九条：“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织,负责护林工作……”这里的义务的设定与责任的承担不对等,实施过程中无法体现充分性、完整性和可操作性,执行力弱。
2.只针对特定核心区域,没有从过渡带考虑,忽视了不同生态系统、不同社会环境下,处于不同人类影响中的区域的特殊管理需要。缺乏统一管理、开发利用与环境保护相协调发展的综合考虑。且大多带有部门、区域利益倾向,可能导致可持续发展被部门权力分割。
3.效力等级低,规范力度不够。对于盗伐林木、超标排污的违法行为的法律责任设定显得过柔,违法成本低,法律权威性遭到置疑。资源保护体系不完善,部分领域存在法律空白。湿地、自然保护区等资源立法层次低,此外,土壤污染、有毒有害化学品污染等领域还没有法律调整,造成执法过程中无法可依,保护力度低。[7]
(二)内陆开放区生态资源利用的制度问题
从一般意义上讲,制度是要求成员共同遵守,按一定程序办事的规程。新制度经济学认为,制度是社会中个人的行为规则,用于增进社会秩序,是经济增长的根本性要素。其中产权制度是人类社会最基本的制度安排。就环境资源的利用来讲,如果产权模糊,资源的利用就会浪费严重,效益低下；缺乏资源利用和保护的投资激励机制；资源利用的配置效益不高,从而降低社会收益水平。因此,内陆开放区的环境资源的利用、保护与管理必须要有合理的制度安排。
目前,改革开放进入深水区,环境资源的价值受到高度重视,环境资源由经济发展过程中的外生变量转变为了内生变量。在内陆开放区环境资源管理领域,如何去设计和实施理性的、具有创新性的制度安排和政策措施,是经济功能区可持续发展的前沿课题。从环境资源的属性看,许多环境资源属于公共物品,但即使公共物品能够产生效益,现存市场提供或保全公共物品的可能性也是极低的,从社会效率的角度看完全的市场经济所提供的公共物品的数量非常有限。即使是在一个充分发展的私有市场中,公共物品的市场供给仍然可能是无效率的,而且这种假设本身的可能性也非常小。“资源开发利用过程中的一个根本性问题是资源利用率低,这是资源浪费的一个深层次原因。”[8]因此,必须有政府干预和制度调控才可能提高效率。
就内陆开放区环境资源利用的制度来看,因为许多环境资源缺乏明确清晰的产权,如果政府能够制定或维护适当的制度以建立或支持产权,就能够提高效率。政府干预主要由各种规章制度形成,可以分成两类。一类被称为行政工具,如规章制度的限制,对特定行为的限制或规范。另一类是财政工具,如税收和补贴制度以及市场工具。政府干预也可以采取提供信息或资助能降低不确定性和增加社会知识总量的研究活动的形式。如果一些研究活动具有公共物品的特性,那我们就有充分的理由开展这些研究或得到公共部门的资助。例如,在生态脆弱区水资源的分配是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪一种方式都不能有效解决,水资源的配置方案不仅需要技术上和经济上可行,更重要的是政治上的可行性。通过对水资源配置的经济机制和利益机制的分析,借鉴国内有关学者的提法,可以引入“准市场”概念。“准市场”既不同于传统的“指令配置”也不同于“完全市场”,“准市场”的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障,以协调地方利益分配,达到同时兼顾优化水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。[9]
(三)内陆开放区生态资源管理的制度问题
我国生态资源管理体制存在的问题,主要表现为管理分散、条块分割,政策之间存在着重复交叉、空白、事权划分不明确等。条块分割、各司其职的行政管理体制在应对生态资源专属性问题时富有成效,而对解决需通力合作才能加以解决的问题则显得力不从心。内陆开放区生态资源管理涉及多个部门,但在目前的管理体制下,各部门只关心各自的局部问题,相互之间缺乏协调与合作的意识与精神,造成“政出多门”,不同部门出台不同的政策,不仅缺乏系统性、完整性和具体化,而且在内容上相互重叠,缺乏衔接、协调和配合,甚至相冲突。在部门壁垒之下,各部门自成体系,各自为战,资源不共享,导致内部决策、规划和政策的制定、技术开发以及科学研究的分散性、封闭性和重复性,大大提高了宏观运行的成本,降低了管理的效率和效能。同时,内陆开放区生态资源管理和协调需要多部门的共同推动,部门间的“协调难”还容易导致“管理真空”。[10]
管理体制的分散性、割裂性为内陆开放区生态治理带来诸多不利影响,引发环境治理中各种矛盾和冲突。主要表现为,一是地方治理与中央政策的冲突。中央政府从社会共同利益出发,在环境治理中,起监督引领作用,主要是制定统一引领性政策文件、完成全国范围的环境整治规划、开展全国性的环境保护基础建设。另一方面内陆开放区环境建设的主体是地方政府,负责地方环境资源建设和整治等相关工作。实践中,地方政府常常从本地区的利益出发,在贯彻中央政府制定的环境政策时存在执行力不强、措施不到位等现象,依靠资源投入换取经济增长,导致资源消耗、浪费等严重问题。二是地方之间的冲突。内陆开放区资源管理是一项跨区域的系统工程。按照生态学的原理,生态系统是一个相互联系、跨区域的循环系统,环境治理更加复杂。当环境治理中出现跨区域的问题时,各地方政府常常从本地区的利益出发,对于环境治理中出现的外部污染或污染转移等问题应对态度不积极,甚至出现严重的推诿现象。三是内陆开放区开发主体和环保部门的冲突。生态资源开发和保护实行属地管理,内陆开放区开发主体直接对区域生态资源保护负责,作为履行环境保护和监管职责的环保机构,各级环保机构的管理活动都很容易受到地方政府干预的影响,难免在处理经济增长与环境保护的问题上,使经济优先发展成为开发主体和环保机构的共同选择。
针对上述存在的冲突,反思生态资源管理体制,探索更加健全、科学合理的体制,对于内陆开放区的可持续发展具有重要的现实意义。从目前内陆开放区的资源管理现状来看,必须尽快变革组织领导部门繁多、管理权责模糊等问题,从整个生态资源可持续发展的根本利益出发,妥善处理地方政府与中央政策、地方政府之间的利益冲突,统一管理,权责分明,合理规划,以实现区域经济、社会和环境的协调发展。
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