“环境侵害不仅损害当代人的环境权,不利于代内公平的实现,更为严重的是环境侵害所造成的生态破坏,损害了人类可持续发展的基础,可能使代际公平的实现成为空谈。”[23]因此,政府必须提高有关生态补偿的法律制度保障能力,推进生态补偿的实施。通盘考虑生态补偿法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理,充分优化法律的各个方面的系统性联系和从法律调整社会关系的运行过程,协调不同利益主体之间的关系,才能有效发挥生态补偿的功效。
1.确立生态补偿在宪法中的地位
目前我国的环境法律体系即以宪法为基础,以《中华人民共和国环境保护法》为主体加以建立的。目前,生态文明建设已成为国家发展的重大战略思路,生态补偿是推进生态文明建设,是保障人的发展权的法治手段,发展权的内涵极其丰富而广泛,最重要体现在对生存环境的充分保护上,这是可持续发展观体现出来的发展权意义[24]。明确生态文明和生态补偿的宪法地位,有利于生态环境更好地保护和恢复重建。随着我国经济社会的快速发展与变化,生态环境保护的重要性越来越得到重视,已到了可以修订的时候,可以把生态补偿、建设生态文明,写入宪法相关内容。建议在现行《宪法》的“序言”中提到“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”,加入“生态文明”；在第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”中加入“以生态补偿推动生态重建”等内容。
2.在环境立法中贯彻倾斜保护原则
内陆开放区的生态脆弱区居民作为处于不利地位的最少受惠者,我国环境立法应当遵循倾斜保护原则,重视对于生态脆弱区发展及居民权益的保护。具体在环境立法中,对脆弱地区的立法适用倾斜保护原则,对生态脆弱地区及其居民,给予其更多的立法呵护。在立法、执法与司法中通过某种补偿或再分配,可以改善最少受惠者的不利地位。在中央财政支持方面,建立生态受益地区与受损区之间的横向财政支付制度；在产业政策法中,在产业结构升级与转型的政策中,鼓励接续性产业的进入,较好地保障生态脆弱地区的经济基础；在民生保障与安置方面,也应采取适当的“倾斜保护原则”,加强保障生态脆弱区居民的环境权益,对于生态不公平引发的状况给予适当的生态补偿。例如,西部地区生态脆弱性较明显,许多农民在征地拆迁后面临生存发展问题。研究制定《生态脆弱区环境恢复治理条例》,编制适宜不同生态脆弱区资源开发生态恢复的政策、标准和技术规范,夯实生态脆弱区的生态环境恢复治理、存续保育与生态难民的安置工作。
3.明确资源环境的产权制度
明确资源环境的产权在市场经济体制中,产权制度是生态补偿制度建设的核心内容,相关主体基于拥有清晰的生态资源产权才能高效运转。宪法规定我国生态环境的权益归属是全社会,而不属于单一的个人或某个团体。但在实践中,却常常因这种“全民”属性而造成生态环境保护治理的权利和义务主体的缺失。这种生态环境所有权的虚化现象在我国是客观普遍存在。国家对资源的占有权要通过各级政府施行,而最终的执行者是各地各职能部门,使国家所有权在目前的产权制度下往往缺位。由于产权缺失,积极的环境保护市场化方式不能直接进行,保护环境主体难以直接获益,也就不可避免地造成了公地悲剧。因此,在生态环境、自然资源归属国家和集体所有权不变的前提下,可以按照市场产权制度的原则,明确生态环境保护重建的主体,对其经营权、管理权和收益权予以规定,从而有利于确定资源环境的质量、功能提供、保护建设或资源环境被侵权程度的确定,从质和量、近期和长期、局部和整体上,使生态补偿更具可操作性,也对生态环境和自然资源使用者的行为有约束性。在资源环境产权的法律界定中,应该按照现代市场经济组织资源配置规则,确保居民与政府、企业一样具有同等市场行为主体地位。即在生态环境的经营管理权上,居民也是与政府产权、企业产权相并列的产权主体,从而能强化社会经济主体的生态环境产权和保护意识。通过产权界定,有利于对自然资源物权的享有者、保护者、经营者和管理者的利益保障,有利于通过政府与市场互动优化生态补偿机制的实现。[25]
4.完善生态补偿的财政政策体系
一是加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段,也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重,增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度,按照平等的公共服务原则,增加对中西部地区的财政转移支付,对重要的生态区域(如自然保护区)或生态要素(如国家生态公益林)实施国家购买等,建立长效投入机制。二是加强地方政府对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外,在一些主要依靠财政支持的生态补偿中,应根据自身财力情况给予支持和合作,以发挥中央和地方财政的双重作用。三是积极探索多渠道的融资机制。生态补偿不能单靠政府补贴,要建立补偿制度,健全补偿途径。应加大拉动人们对生态服务的需求,抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励,采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系,寻求相关专家的帮助和技术支持；建立生态补偿基金,积极寻求国外非政府组织的捐赠支持等,促使补偿主体多元化,补偿方式多样化。[26]
5.加强生态安全预警与执法监管体系
在生态脆弱区的环境执法方面,要加强生态安全预警与执法监管体系建设。首先,全面构建全国生态脆弱区生态安全预警体系,对生态脆弱地区进行科学监测和合理评估,建立生态脆弱地区数据库资源共享平台,并利用政府信息公开平台,定时发布灾害预警信息,提供生态脆弱地区生态安全预警服务,为区域开发的环境决策提供信息支持。其次,强化资源开发监管执法力度,防止无序开发和过度开发。生态脆弱地区往往是自然资源丰富的地区,因此有必要加强资源开发监管和严格执法,全面开展脆弱区生态环境监察工作,对超采、过牧、乱垦、滥挖等自然资源的破坏性行为进行有效的惩罚。[27]
【注释】
[1]马存利.气候变化视野中的生态脆弱地区的环境正义及法制保护[J].公民与法,2013(1)：33.
[2]王铎.西部地区资源开发状况分析[J].内蒙古民族大学学报,2006(3)：39.
[3]余实、汪慧玲.西北生态脆弱区生态保护与区域经济发展双赢模式研究[J].三峡环境与生态,2010(9)：12.
[4]杨树明主编.生态环境保护法制研究[M].重庆：西南师范大学出版社,2006：38.
[5]米文宝.宁夏中部生态脆弱带自然资源可持续利用[J].宁夏大学学报,1998(6)：180.
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[7]宋崇真、周玉华.生态脆弱区保护立法初探[J],东北农业大学学报(社会科学版),2011(4)：134.
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[10]李宁宁.中国绿色经济的制度困境与制度创新[J].改革创新,2011(11)：20.
[11]丁邦开.区域经济发展法制化探讨[M].南京：东南大学出版社,2008：184.
[12]王铎.西部地区资源开发状况分析[J].内蒙古民族大学学报,2006(3)：41.
[13]杨素华.中国生态资源保护法的基本理论构建[J].东北林业大学学报,2003(7)：61.
[14]宋崇真、周玉华.生态脆弱区保护立法初探[J].东北农业大学学报(社会科学版),2011(4)：134.
[15]峥嵘.论资源社会理念及其制度实现[D].重庆大学,2012：104－105.
[16]韩利琳.中国西部生态环境安全风险防范法律制度研究[M].北京：科学出版社,2009：12.
[17]潘如茵.西部地区经济发展中的环境保护法制建设综合研究[D].重庆大学,2002：27.
[18]马存利.气候变化视野中的生态脆弱地区的环境正义及法制保护[J].公民与法,2013(1)：33.
[19]肖建华.生态环境政策工具的治道变革[M].北京：知识产权出版社,2009：185.
[20]田伟.我国生态补偿法律制度研究[D].西南交通大学,2009：19.
[21]秦艳红、康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报,2007(7)：560.
[22]刘春江等.生态补偿研究现状与进展[J].环境保护科学,2009(2)：77－80.
[23]竺效.生态损害的社会化填补法理研究[M].北京：中国政法大学出版社,2007：313.
[24]姚建宗.法治的生态环境[M].济南：山东人民出版社,2008：179.
[25]黄寰、周玉林.论生态补偿的法制保障与创新[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2011(4)：158.
[26]李文华、刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考[J].资源科学,2010(5)：795.
[27]马存利.气候变化视野中的生态脆弱地区的环境正义及法制保护[J].公民与法,2013(1)：33.
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