内陆开放区农业产业生态化的制度要素

内陆开放区农业产业化发展的目标是生态化,这也是制度建设的重点内容,要完善其农业产业生态化的制度体系,必须充分考虑以下的制度要素。

(一)基本规划

生态农业是在农业现代化和生态环境恶化的基础上提出的,本质是实现经济和生态的双赢的可持续发展农业,目标是实现一定区域内人力资源、土地资源、生物资源和其他自然资源的全面规划和合理布局,以优化产业结构,提高经济效益,实现经济与生态环境的和谐发展。根据我国制定的《全国生态示范区建设规划纲要(1996—2050)》,目前已进入远期阶段,即2050年前的普遍推广阶段,在全国广大地区推广生态示范区建设,使示范区的总面积达到国土面积的50%左右。虽然生态农业示范区建设只是该规划纲要中的一项,仅提到“以保护农业生态和发展农村经济为主要内容的生态示范区建设”,“即在已有生态农业户、村、乡建设的基础上,扩大到整个县域的生态农业建设,进而发展到包括农、林、牧、副、渔在内的生态经济县的建设”。虽然建设规划在持续推进,但就目前的状况来看,我国的生态农业发展还是缺乏总体设计和具体推进计划,缺乏对农业产业生态化的统筹指导。因此,我国内陆开放区基于城乡统筹的要求,可以对有关生态农业建设的目标、原则,布局,任务和政策措施等进行具体的细化,加强对地方各级政府制定本地区生态农业规划的指导。

(二)技术规程

农业生产标准化是农业现代化的主要标志之一。生态农业标准化是世界生态农业发展的重要内容和趋势,也是生态农业健康发展的重要基础与保障。生态农业标准化在国际农产品贸易、提高与稳定农产品质量、维持正常农产品市场、建立农业生产信誉、稳定农业生产秩序、促进农民增收以及生态农业的产业化等方面具有重要作用。从标准的内容上划分,生态农业标准包括行业标准、部门标准和区域标准等；从过程看,生态农业标准包括产地质量标准、产前标准、产中标准和产后标准。^[1]

(三)生态农产品认证制度

目前我国认证的生态农产品主要有无公害农产品、绿色农产品、有机农产品。无公害农产品是农产品安全的基准线；绿色农产品是指具有中国特色的安全、优质、营养农产品；有机农产品采用国际标准认定的安全、环保、健康农产品,三种农产品认证均属于自愿性认证。^[2]我国农产品认证体系发展较晚,认证体系尚不完整,认证的技术、认证的普及程度以及与国际结构的标准还有很大的差距,导致目前我国农产品认证比较混乱,效果和影响力还待进一步提升。

(四)科研服务和农民教育培训体系

农业科学技术服务是生态农业发展基础,承担着科学研发和培训、服务等责任。但目前我国的农业科技资源配置不合理,体制、机构和管理存在分割,设置和布局不合理等问题,队伍建设、学科专业建设、科研成果转化等影响了生态农业发展的整体实力。就农业科技进步贡献率和成果转化率来看,与发达国家相比差距还很大,内陆开放区农业产业生态化制度建设的重要内容就是完善科研体制,提高区域内的农业科技进步贡献率和成果转化率。

(五)激励机制

建立农业产业生态化的激励机制是内陆开放区城乡统筹制度建设的重要内容,也是体现发展外向型经济的制度要求,根据国际惯例来看,主要有以下四个方面的政策调控。

1.财政补贴

支农补贴是各国农业发展的常用手段,我国以前的支农补贴主要在流通环节,农民受益较少。现在,我国对农业的补贴包括主产区种粮农民的直接补贴,四大粮食作物的良种补贴,对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。^[3]现有的补贴手段呈现种类更多、覆盖面更广、针对性更强、影响力更大。但对于生态农产品及土地资源节约、保护、节水灌溉等生态建设方面的补贴不足,阻碍了农民发展生态项目的积极性。

2.金融服务

我国农村金融服务机构的业务范围狭窄,对农业产业生态化发展的支持力度不够,一直是农业金融服务发展的主要特点。表现为农户和农村企业贷款抵押难、担保难、分散风险的机制不健全,土地承包权抵押存在很大难度,农民缺乏其他的抵押品,没有专门的担保基金或机构为农户提供担保等。主要的问题有：一是金融服务供给主体单一,农村信用社垄断农村金融市场,在缺乏有效竞争的情况下,无法充分满足生态农业发展的金融服务需求。二是信贷品种及方式单一。基层金融机构的信贷品种主要是针对工商企业的短期流动性贷款和中长期贷款(基建和技改贷款)。三是信贷管理体制制约了信贷投入。信贷审批权限普遍上收,削弱了基层银行信贷投放的能力,而不规范的信用评定制度限制了生态农业发展获得信贷资金的机会。^[4]

3.税收调节

税收在国民经济活动中起着调节生产、消费和资源配置的重要作用,充分利用税收支持生态农业发展,如对保护环境的固沙育林等农业项目采取免税政策；对挤占耕地、破坏水土等项目征收相关税种,通过税收调节手段增强其在农业产业生态化中的重要作用。

4.生态补偿

从现实境遇来看,生态补偿能够有效增加地方收入,培育生态农业产业链,提高农民和地方政府在水土保持、环境保护、生态农业建设上的积极性,有效协调农业、生态和经济社会持续健康发展。长期稳定的生态补偿机制是生态农业建设的重要保障。

(六)监督管理制度

农业产业生态化是一个复杂的系统工程,需坚持“整体、协调、循环、再生”的基本原则,依托先进的科学技术研发、转化和服务,以设施和设备的开发和创新为手段,综合、科学、合理、有效利用资源,开展规模化生产,协调经济、生态、社会等多方利益。要实现这一系统工程,不仅需要加大宏观制度设计,更应该加强监督管理机制,保障农业产业生态化的持续推进,以及生态农业标准化与国际接轨,坚决制止传统恶意浩劫生态资源的农业生产方式。

(七)考核制度

生态环境效益属于宏观问题,导致生态农业的利益主体不明确,生态效益与经济效益在某种意义上是矛盾的。生态环境效益应主要由国家和大区域的政府考虑,但是地方政府在现行体制下必然主要关心财政收入和政绩,而应有的国家干预和经济调节手段却严重不足。受现有考核制度的影响和制约,每一级政府都希望将自己区域建成一个产业和产品都尽可能齐全的经济体,不管是否造成不同地区之间的重复建设,是否符合专业化分工原则,是否具有地区规模经济,导致各地区产业没有特色的局面,大量土地资源被低效占用、许多基础设施和公共设施没有规模经济、污染难以集中治理等后果。