内陆开放区产业结构优化的法律保障

我国现有的涉及地区产业结构调整的法律规范主要有：一是东北工业基地的振兴,主要以装备业为主。《促进产业结构调整暂行规定》中指出：“东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革、改组、改造,发展现代农业,着力振兴装备制造业,促进资源枯竭型城市转型。”二是西部大开发过程中一系列“退耕还林”的法律文件也属于地区振兴的产业结构调整。^[19]目前来看,仅仅这些政策法律是不够的。需要产业结构调整的经济功能区都面临一个相同的问题就是资源枯竭或者资源过度使用。我国的相关规定虽然指出了产业结构调整的方向,但是并没有从根本上指出解决的途径。促进内陆开放区产业生态化建设应立足于循环经济发展的三个层次,在微观的企业层面开展清洁生产,建立循环型企业；在中观层面建立生态型经济区,实现经济功能区内的资源、能源循环利用；在宏观层面逐渐建立起节约型、可持续、可再生的产业群,实现区域产业结构的改善。

(一)微观层次——完善循环型企业的法制保障

微观层次是指企业层面,主要任务是建立循环型企业。所谓循环型企业是指通过在企业内部交换物流和能流,建立生态产业链,使得企业内部资源利用最大化、环境污染最小化,以集约性经营和内涵性增长获得效益的新型企业。与传统企业资源消耗高、环境污染严重,通过外延增长获得企业效益的模式不同,循环型企业对生产过程,要求节约原材料和能源,淘汰有毒原材料,削减所有废物的数量和毒性；对产品,要求减少从原材料提炼到产品最终处置的全生命周期的不利影响；对服务,要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。^[20]

这类企业采取生产的技术创新、生产过程的配合、工艺联产、产品共生和副产物、废弃物的减量化、再循环、再利用等一系列措施,形成完整的“资源——产品——废物——资源产品”生态产业链,实现了循环经济发展模式。对于这类循环型企业的法律规制,一般而言应当从以下几个方面着手：第一,严格执行现行的清洁生产方面的法律法规。第二,要落实促进资源综合利用的一些优惠政策,调动企业向循环型企业转变的积极性；同时加大对于排污严重的企业的惩罚力度,促使它们增加环保方面的投入。第三,要立法促进资源的节约使用和再生利用。

(二)中观层次——完善生态经济区的法制保障

中观层次是建立生态经济区,模拟自然生态系统来设计其内部的物流和能流,实现资源、能源循环利用。近年来生态工业园的研究和实践不仅在发达国家蓬勃发展,许多发展中国家也根据自己的国情建立了不同类型的生态经济区。^[21]1995年,Lowe、Moran和Holmes等学者给生态经济区进行了界定：“它是制造业和服务业的共同体,通过环境与资源管理方面的合作,这些制造业和服务业追求增强的环境和经济绩效,产业共同体通过合作寻求集体利益,这一利益大于每个个体的在最优化时实现的利益总和。”^[22]生态经济区是根据循环经济理论和工业生态学原理而设计成的一种新型工业组织形态,通过模拟自然生态系统来设计工业园区的物流和能流。功能区内采用废物交换、清洁生产等手段把一个企业产生的副产品或废物作为另一个企业的投入或原材料,实现物质闭路循环和能量多级利用,形成相互依存、类似自然生态系统生物链的工业系统,达到物质能量利用最大化和废物排放最小化。生态经济区的目标是在最小化参与企业的环境影响的同时提高其经济效益。这类方法包括通过对功能区内的基础设施和区内企业的绿色设计、清洁生产、污染预防、能源有效使用及企业内部合作。为了保证生态经济区的整体建设,需要通过法律和规章制度,使区内企业的行为符合园区的总体目标。具来说来,生态经济区的法律规制包括以下内容：

一是健全环境成本内部化的法律机制。因环境公共资源的无偿或低成本利用,使得有些企业将污染成本转嫁给社会,从而导致产品成本与实际成本的不一致,我国现行的环境资源法律制度由于缺乏有效地将“外部不经济性”内部化的规定,致使生态经济区产品的价格优势无法体现出来。因此,有必要完善有关的环境资源法律制度,使企业的外部不经济内部化,相对地降低生态经济区内的企业产品的价格。^[23]

二是建立健全绿色技术法律保障体系。从生态经济区的起源和发展来看,可以说没有生态科技的发展就没有生态经济区的发展。许多工业生态链和闭路循环系统的建立都需要有经济合理的技术给予支撑,而推动技术发展的主要力量是有利于创新的制度安排,而不是技术自身的演进。因此,完善《科学技术进步法》,将大力促进生态科学技术进步的内容写入,并规定由国家或其他机构提供保障。

三是建立健全生态经济区管理的专项政策法规体系。内陆开放区立法的主要内容包括对内陆开放区的经济优惠方面的政策立法和行政管理方面的政策立法。对经济优惠方面的政策立法如对生态经济区内的企业在征收营业税、增值税和城市建设维护税等方面给予优惠,对生态经济区的新生态产品给予财政补贴等。^[24]行政管理方面的政策立法主要是规定工业园区的日常管理和组织结构的规章制度,具体可由生态经济区根据自身的情况自主制定。

(三)宏观层次——完善区域产业生态化的法制保障

产业结构调整是一个系统工程,这个系统的构建和完善是由各个组成部分共同发展来实现的,因此,完善区域产业生态化必须在区域内构建区域产业体系。在区域内发展循环经济,需要涉及三大体系,即区域产业体系、区域基础设施体系和区域生态体系。一是强调产业链之间的能源共享。进一步加强可再生利用的太阳能等绿色能源的综合利用,减少源头污染,提高能源的综合利用效率；二是加强产业规划、避免产业同构,以明确的产业政策为指引,良好运用协调机制,增强企业之间的共生关系,减少无效竞争；三是合理构建产业链之间的关联,鼓励具有循环特征的产业重新聚集,充分实现资源的有效循环和废弃物的回收利用；四是利用科学技术创新,大力发展再生产品企业,进一步延伸产业链,使得人们对废弃物的处理量降低到最小；五是制定好区域内的产业结构规划和法律法规,合理安排闭路循环系统内相互依存的各个产业和环节。在构建区域产业体系的法律规制中,最为重要的是作好该区域内的产业结构规划,作好区域内各企业之间、各产业园区之间的协调。各个区域可以在各自的立法权限内制定适合本区域发展的产业结构规划条例或办法,明确规划管理方和规划执行方的权利、义务,并认真落实和遵守。^[25]