内陆开放区生态资源保护和利用的法律保障

针对内陆开放区生态资源保护和利用的制度保障,从国家立法层面和地方立法层面两个不同层次来加强法律效力。

(一)国家立法

内陆开放区是国家实施改革开放的新战略,不同地区的内陆开放区面临的生态环境建设问题侧重有所不同,这是一项时间跨度大,利益协调难的事业,需要国家以法律进行规范,才能具有约束不同地区、不同人群行为的能力,保证内陆开放区在开发建设中对生态环境的破坏。内陆开放区的环境法制建设重点在于地方环境立法的完善。但无论是立法还是资源保护都是系统工程,因此需要加强顶层设计,即国家从立法的角度加强法律制定的规划和协调,以及对地方法律存在的缺位进行及时补充立法,使内陆开放区开发建设的环境保护有法可依。

新中国成立以来,我国先后颁布了一系列关于环境治理的法律,用于调整环境保护与经济社会发展之间的相互关系。其中,与内陆开放区经济发展中的环境保护密切相关的法律有：《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《水法》等。但是,目前这一法律体系还有很多不足。一是我国经济功能区生态建设的法制体系不健全。二是在现有法律中,关于经济功能区资源利用的法律细则操作性不强。因此,国家需要立足环境保护法制框架的完善,在法律修订和立法法律规范中关注一下相关制度建设。

1.经济功能区开发促进制度

经济功能区开发法是内陆开放区开发建设的基本法,涉及区域经济发展和环境资源保护的各个方面,是经济功能区在开发中妥善处理经济发展与环境保护之间关系的重要法律依据。一是坚持生态效益、经济效益和社会效益相结合的原则,统一规划、因地制宜；二是从经济结构合理化和生态环境保护出发,科学安排投资领域,从源头上消灭高污染、高耗能等严重破坏环境的项目,优先发展水土保持、退耕还林、防风固沙、防污除污等相关项目,保障功能区经济健康持续发展。三是从立项、审批、贷款、税收、用地等方面,加大环境保护及高新技术等项目的政策或资金支持力度,引导社会资源向环境保护等生态化项目流动。

2.资源环境管理制度

借鉴国外在资源环境管理制度建设的先进经验。如美国的《国家环境政策法》(1969年)、韩国的《环境政策基本法》(1990年)、日本的《环境基本法》(1993年)、德国的《环境法典》(1993年)、新西兰的《资源管理法》(1991年)等,均从资源建设和环境保护的管理方面作了详细规定,包括管理职能、立法目的等相关内容。新西兰的《资源管理法》授权区域政府和地方政府在“统一的环境政策”指导下进行资源管理。“统一的环境政策”是建立在保持环境生命可持续能力基础之上的,要求资源管理必须满足子孙后代合理的、可预测的需求,自然资源的使用、开发和保护,目的是使其能维持人类社会经济和文化的良好发展。因此,加强我国在自然资源综合管理的法制建设,用以协调单行自然资源法之间的关系,指导单行自然资源法的修正与完善,规范环境管理等,具有重要的现实意义。

3.资源效益促进制度

通过立法建立和完善资源市场交易制度,搭建平台提高资源效益,包括一级市场和二级市场。一是国家掌握资源一级交易市场,确立资源开发招标、拍卖、挂牌出售等制度。二是完善资源二级交易市场,畅通资源流通机制,促使资源占有、利用上适度规模的集中。三是完善资源价格制度。对限制性资源供给实行差别价格制度和阶梯价格制度,以促使资源节约,充分发挥资源效益。四是完善资源消费的激励制度。完善监管制度,对开发、占有、使用资源等设定合理的行为模式,对资源的闲置、浪费等现象依法予以追究和制止。五是完善资源市场竞争制度。严格划清政府行为与市场行为的界限,除为社会公共利益需要外,禁止国家机关参与市场垄断资源的行为,营造公平和有序的资源市场竞争秩序,保证以最小的资源消耗实现最大的资源效益,促进社会整体福利的增加。^[15]

4.资源安全保障制度

首先,规范社会主体的资源利用行为。坚持以人为本和可持续发展,对资源开发利用行为设定合理界限。“生态环境资源缺乏明确的社会归属,容易造成有人享用而无人负责保护的不利局面。”^[16]其次,建立健全资源保育奖惩制度。国家建立资源保育基金制度,对积极参加资源保育的行为予以奖励或补贴。再次,加强资源对内、对外贸易的监管,保障资源供给的平衡。最后,建立战略资源储备制度,保障整个国家紧急状态下的资源安全。对关系民生、国家安全的战略性资源、能源实行储备制度,根据国内外资源安全形势的需要,科学确定战略资源储备的数量和能源的种类。

5.环境程序法

环境程序法包括环境处罚程序、环境听证程序、环境复议程序、环境仲裁程序、环境诉讼程序等方面。环境程序立法是关于环境行政机关在执行环境行政决定时的法律规定,包括具体的环境纠纷行政处理中对有关受案范围、主管机关、处理途径等的明确规定,保障环境执法的科学性、正义性和效率性。

(二)地方立法

内陆开放区环境保护法制框架的地方立法是对国家层面生态资源保护法制框架的重要补充,其立法范围主要包括以下方面。

1.制定地方环境法规或规章,作为国家法律的相关补充。我国社会主义法制建设还有待进一步完善,对于地方经济社会发展中急需规范的地方,国家立法又尚未涉及的领域,可根据地方组织法的相关规定制定地方性环境法规和规章。

2.根据地方自然状况,制定具有地方特色的环境法规和规章。我国地缘辽阔,自然资源状况呈现多样化特点,国家立法无法解决特定地区特殊环境治理的所有问题,地方组织可以根据地方该组织法的规定制定地方性环境法规和规章。

3.在民族区域自治地方,直接根据宪法和地方组织法的规定制定环境自治条例或单行条例。

4.地方人民政府可以依法制定地方环境质量标准和污染物排放标准。我国《环境保护法》第9条第2款规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定国家污染物排放标准的地方能够污染物排放标准,地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。”同条第3款还规定：“凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的,应当执行地方污染物的排放标准。”

目前,我国内陆各省或直辖市根据自身的环境立法权限,分别制定了地方性环境法规和规章,但总体呈现环境保护法制框架不够完善,制度安排不够具体,地方特色不够鲜明。表现为：法律法规强调大而全,相对于国家立法出现简单重复,尚未做到根据地方生态类型、自然状况、主要问题制定符合地方环境建设和经济社会发展需要的法律规范。针对内陆开放区的发展实际,地方环境保护的法律框架构造思路应该包括以下内容。

一是从生态类型区划入手,进行分层、分类生态保护区立法建设。根据我国内陆开放区的地域条件和生态特点,内陆开放区的生态区域可以划分为西北干旱区、黄土高原区、西南山区和西藏高寒区四大生态类型区。依据生态类型区划进行立法比依据行政区划进行立法更具优势。以生态类型区划进行立法,更能遵守自然生态规律,体现环境立法“时空相宜”的要求,实现环境保护和经济社会发展双赢的立法道路。通过对生态类型区的环境保护立法进行研究,地方立法即可通过分析自身所处的生态类型,选择当地的立法重点。^[17]

二是从环境保护优先入手,坚持经济建设与生态资源保护并举的生态资源立法方针。坚持因地制宜,充分尊重自然规划和经济可持续发展规律,正确处理经济建设与环境保护的关系,改变资源配置低效,资源利用粗放的问题,努力把内陆开放区建立在改善生态环境、改善生存环境、改善投资环境的基础上。