目前,我国已经建立了以《循环经济促进法》为核心,以其他各部门相关法律制度为骨干的循环经济法律支撑体系,确立了以经济增长作为社会发展的首要目标,但在处理生态、经济、社会之间的相互关系中并没有摆脱线性经济运行机制的束缚,没有建立起促进循环经济有效运行的社会保障机制,在生产责任、消费模式和公众参与等领域,还存在很多问题。[8]“循环经济的建构是一个庞大的系统工程,它有赖于企业、政府、公众、科技群体的参与和合作。因此,在有关循环经济法律制度中明确相关主体的责任至关重要。”[9]我国现行循环经济法律制度体系还不健全,对我国循环经济的主体权利和责任不明确,制约和束缚了循环经济健康发展。具体而言,目前我国在循环经济法律调整方面主要存在以下几点问题：
1.立法理念相对落后
我国宪法规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,《环境保护法》第1条关于“为保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展”的规定,都是将污染预防与治理、经济发展与进步作为立法目标,力求通过降低环境问题对经济社会发展的不利影响,体现了国家末端治理型经济立法的“被动”立法理念。[10]在这一理念的指导下,我国法律制度的建设更多体现了“防治”和“适应”立法思路,对主动“调节”和“协调发展”经济、生态、社会的理念体现不足。因此,20世纪90年代以来,我们颁布的大量的专门法律和法规,均是保护环境和资源,或着眼于生产领域的制度规定,虽然可以推动工业环境污染控制从传统的末端治理向污染预防、源头控制转变,但没有从根本上改变粗放型传统发展模式,没有将经济发展置于环境有限承载能力之内进行考虑。由此可见,线性经济的发展理念在《循环经济促进法》发布之前并没有成为首要的立法目标。现代循环经济法律制度体系的建立,必须首先进行法律理念的变革,建立以生态、经济、社会为核心的循环经济法律制度体系,保障社会经济的快速发展。
2.法律体系不完善
现有循环经济法律制度的核心是污染防治,关注的重点是环境污染的预防与治理,较少涉及自然资源的有效利用和生态环境的保护。与之相应,有关自然资源利用以及生态保护的规范性文件并未得到充分的重视。[11]《环境保护法》中所体现的国家的基本政策和战略相对零散,没有体现国家对资源环境问题的认识,而且没有提出可持续发展的实现方式。《清洁生产促进法》作为中国循环经济方面的主要的法律,法律规定紧紧围绕企业的清洁生产,企业间或区域内的废物综合利用等问题,关于循环经济发展的效果只能是辅助性作用,规范不系统。循环经济建设中关于工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧电子产品、建筑废弃物、废旧汽车及其配件等大宗废弃物的专业化循环利用等重要问题的应对,现有法律法规零散抽象或缺乏系统性。自然环境具有整体性决定了自然生态的保护与恢复需要系统性,“头痛医头、脚痛医脚”的局部解决方案无法适应循环经济建设的需要,生态保护的法律制度需要建立起系统、完备的制度体系。将经济系统与所在的自然生态系统有机协调起来,实现生态资源保护和有效利用。
3.现有法律制度适应性不强
目前,我国已经形成了相对完整的循环经济法律制度体系。但是,这种制度体系是在线性经济发展理念指导下,着眼于污染末端治理而进行建设的,其中有许多制约着循环经济的发展,很难实现自然资源的循环利用。如现有的税收制度中涉及环境保护的税种很少,仅对企业在生产过程末端所产生的废弃物征收较低的排污费,难以激励企业从源头预防污染、减少废弃物的产生和排放[12]同时,由于所征收的资源税收入大部分划归地方财政收入,致使个别地方政府放纵企业的过度开发,间接加速了生态环境的恶化。在固定资产投资调节税方面虽然对环保项目的投资实行了免税,但是对于无污染的清洁生产投资项目缺乏税收奖励政策的支持。环保投资大大不足,“十二五”期间,我国环保投资约占同期GDP1.5%,而国际标准一般是占到总量的1.5%－2%,发达国家有的超过2%。此外,现有预算、统计、审计等相关制度都没有将环境的价值因素考虑到决策过程中去,因而社会成本和效益不清晰,易于造成决策误导,甚至降低经济增长效益。
4.缺乏严格的实施机制和问责机制
现行循环经济的法律法规重原则轻程序,缺乏科学的操作性,立法过于抽象,执行力不强成为普遍特点。环境保护方面的实施举措、问责制度不够健全,导致执法困难,执法效果不好。如《环境保护法》第25条,虽然明确规定了应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,但是由于没有具体的技术指标、操作程序、未予执行的法律责任追究等内容的规定,导致在违法行为的处罚上没有具体的执行依据,缺乏应有的强制力,使环境保护达不到应有的效果。《清洁生产促进法》对清洁生产监测的主体、监测的内容以及监测的程序等均有所规定,但是对于需要监测的污染物的具体种类等只是做出了笼统的规定,而且这种监测制度实行的是企业自我监测的方式,由于没有具体、明确的监测规定及有效的责任机制,常常使制度也流于形式。[13]现有的环境保护法律制度对资源环境的保护力度不够,不能有效地遏制环境污染、推进循环经济的发展。随着经济发展,改进现有的环境保护法律制度,建立、健全具有良好的实施机制和责任机制的新的循环经济法律制度是十分必要的。
5.政府的宏观调控功能有待加强
循环经济是维护资源的循环利用,体现的是维护社会的自然资本,具有显著的公共效益。政府作为公共机构应当代表公共利益,在循环经济中应当发挥积极作用。当“无形之手”的力量不足以阻挡公共利益的损失时,政府的“有形之手”必将伸出,为循环经济的发展提供良好的社会环境和有力的制度支撑,必要的时候可以代表公众利益提起诉讼。目前,可持续发展虽然已经成为国家发展的重要战略,但政府在推行循环经济发展中没有将发展循环经济作为宏观经济调控政策的基本内容,也没有采取切实可行的具体措施。首先,国家的宏观调控政策主要集中于利用财政政策和金融政策调控经济总量,较少在总量调控中对不同部门和不同种类的企业和产品进行精细的分类调控,使得政府不同部门存在按照部门利益和业绩需要进行“有选择”的执行的现象,循环经济的发展仍然边缘于主体经济政策之外[14]。其次,循环经济中的政府主导并不意味着政府干预,现有循环经济生态城市试点的现状反映出政府的越位和干预现象严重,“包办”扼杀了市场主体的选择权。内陆开放区的循环经济制度建设中,政府具有保护生态资源、遏制市场配置风险的主导功能,循环经济建设中明确政府责任的理性基础,责任设置具有重要的意义。
6.公众参与制度缺乏法律支持
发展循环经济的社会价值在于保护循环经济、调整各方主体相互关系,促进人类的公共利益。从这种意义上说,发展循环经济需要社会各责任主体的积极参与与大力支持,提高全社会的生态环境保护意识。我国现行的环境保护法律法规没有明确规定公民的环境权益,因而公民在维护自身权益、参与环境保护活动时缺乏法律依据和法定程序。一是公众环境权益缺乏宪法保护。我国宪法规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,但对公民环境权规定不够明确和具体。二是公众环境权益缺乏实体权利体系的建设。《环境影响评价法》、《水污染防治法》等关于公众参与环境保护的法律规定零散,缺乏系统性、规范性。三是现有法律对公众参与环境保护的规定过于原则和抽象,缺乏可操作性。如《环境影响评价法》规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价,没有规定出具体的参与方式与办法,只达到了宣告的目的,权利者无法实现其实体权利。[15]因而现行的环境保护法律制度中关于公众参与的法律规定,对于公众参与制度从法律的层面上还有待进一步加强。
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