内陆开放区循环经济建设的法制创新

时间：2022-11-11 百科知识版权反馈

【摘要】：要实现从传统经济到循环经济的转变,必须建立相应的制度安排。循环经济的公共社会价值决定了发展循环经济是自上而下的制度设计,是政府供给主导型制度建设。国家及各级财政部门可以通过设立循环经济发展专项资金,用于鼓励和支持重点领域的循环经济建设项目。因此,通过绿色GDP制度的建立,提高循环经济在国民经济发展中的核算比例,可以从国民经济生产总值这一宏观角度

循环经济作为内陆开放区实施的主要经济发展模式,也需要大量的资金、技术投入,发展初期会增加企业、个人、社会负担,限制各市场经济主体利益最大化的追求。这种新的循环发展方式是以整个社会和人类为基础的庞大系统工程,需要行之有效的法律予以规制、有效整合各方面资源,才能实现协调统一发展。

要实现从传统经济到循环经济的转变,必须建立相应的制度安排。制度是指法则、执行机制和机构^[18]。制定一部法律,最重要的,就是研究确定其中的主要制度,这是一部法律最核心的部分,是实现立法目标最主要的手段。一部法律实施的效果如何,并不仅仅取决于该法律本身是否科学、合理,还取决于具体法律措施的完善和配套法规的制定工作,循环经济立法亦不例外。^[19]发达国家实施循环经济,是在经济发展、科技水平比较高的情形下进行的,其出发点更多地与废弃物的处置,即与环境问题相联系。近年来,虽然我国经济发展速度很快,但发展的整体水平与发达国家仍有较大距离。我国实施循环经济的动因,直接作用是促进关系各方主体得正当权益,间接功能是旨在减少资源消耗,控制自然资源的不当开发利用,维持经济的持续发展,维护人的内在价值^[20]。因此,《循环经济法(草案)》应当在制度上做一些安排,如：建立循环经济规划制度,明确政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施的具体要求；建立循环经济评价指标体系和考核制度,杜绝重经济增长、轻资源和环境保护的做法；建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度,规范政府评价循环经济发展状况的依据和手段；建立对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度,加强对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管；完善产业政策制度,规范和引导符合循环经济要求的产业发展,限制高消耗、高污染行业的发展；建立政策激励制度,调动各行各业的积极性,鼓励走循环经济的发展道路。^[21]

结合《循环经济法(草案)》和前文对我国发展循环经济存在的制度供应不足等问题的分析,加上对发达国家经验的总结,提出以下三个角度的制度创新：

(一)政府方面的制度创新

政府在循环经济建设中具有主导功能,对于维护公共权益具有不可推卸的重要职责,应当在规范、引导、服务、监督和管理中发挥重要作用。循环经济的公共社会价值决定了发展循环经济是自上而下的制度设计,是政府供给主导型制度建设。政府需充分调动全社会的积极性和创造性,严格限制违背循环经济发展的行为,鼓励每个有理性的个体从成本收益的角度出发,为了自己的利益做出有利于集体的举动,使个体理性往集体理性过渡。

1.循环经济规划制度。从事各项事业都应当先制定规划,规划是前提和基础,其后才是项目和资金。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署,是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据^[22]。《循环经济法(草案)》第12条从两方面对循环经济规划制度进行了规定,首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时,应当明确发展循环经济的目标和要求；其次要求有关政府专门制定循环经济发展规划,并规定了编制循环经济发展规划的程序,明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。通过规划制度,解决循环经济的发展目标、发展重点、路径选择、保障措施等基本内容,搭建一个全面促进循环经济发展的政府平台^[23]。

2.政府激励制度。政府激励制度主要体现在三方面：

一是税收优惠。税收是政府对经济进行宏观调控的主要杠杆。国家发改委在向第十届全国人大常委会第二十九次会议所作的国务院关于节约能源、保护环境工作情况的报告中指出,目前我国关于节能减排方面的激励政策仍不完善,特别是鼓励研发、生产和使用节能环保产品以及抑制高耗能、高排放产品的财税政策还不完善,影响了节能环保技术、设备、产品的研发和推广。我国环境税收法律制度比较薄弱,目前仅限于对煤、石油、天然气、盐等征收资源税。鉴于此,国家可以通过对符合循环经济发展要求的企业、项目予以税收优惠；对不能按照循环利用要求进行的企业和项目开征税种,如资源消费税、垃圾填埋税,由政府向企业或消费者征收一定的税款,从而将企业污染的外部成本内部化,以达到引导市场经济主体按照循环经济的要求发展,也可以鼓励企业、公众多用再生产品,少用原生物料。

二是运用投资倾斜、专项资金拨付等手段。有关部门应当将循环经济发展的项目作为重点投资领域,优先立项,加大投资支持力度。国家及各级财政部门可以通过设立循环经济发展专项资金,用于鼓励和支持重点领域的循环经济建设项目。央行可以出台相关政策,对符合循环经济发展产业政策和信贷条件的,金融机构应当提供有财政贴息的优惠贷款。

三是政府倡导绿色采购。政府以市场经济主体的角色进入市场时,同等条件下优秀选购再生资源产品。通过政府采购扩大循环型产品的市场消费需求,以供求关系来激发企业从事循环经济产品生产、开发,从而倡导循环经济的循环、可持续发展理念,在全社会建立发展循环经济的良好氛围。^[24]我国《政府采购法》对绿色采购制度已有原则性规定,具备了一定的法律基础。该法第9条明确规定：“政府采购应当优先采购高科技和环境保护产品,促进环保企业的发展,保证经济的可持续发展。”

3.绿色国民经济核算制度。绿色国民经济核算制度是在传统GDP核算中扣除包括城市大气污染引起的健康损害、室内空气污染造成的健康损害、水污染、铅等重金属和有毒物质造成的污染损失、酸雨损失等之后的国内生产总值的净值,是建立在以人为本、协调统筹、可持续、循环发展观念之上的新型国民经济核算体系。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法,因而绿色GDP等指标的核算存在难以克服的技术困难,但仍然可以从比较的角度,在每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项^[25]。这种GDP核算机制是通过牺牲环境和资源为代价换来的,不具有循环性、可持续性。因此,通过绿色GDP制度的建立,提高循环经济在国民经济发展中的核算比例,可以从国民经济生产总值这一宏观角度把握经济增长沿着循环经济的方向前行。

4.循环经济评价考核制度。建立循环经济评价考核制度,有助于解决过去以GDP指标作为考核地方领导政绩的主要标准这一弊端。它是考核政府发展循环经济绩效的重要依据,又是政府为企业提供资金倾斜、技术支持、税收优惠的主要参考；也是评价企业或者区域循环经济发展状况的基础,是对社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准,有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不一等问题,为区域和企业发展循环经济提供科学的基础。循环经济评价考核制度应当包括资源生产率、循环利用率、最终填埋量等具体指标^[26]。循环经济法则应当对循环经济标准和考核制度的制定主体、基本准则和法律效力等进行规定,并将之贯穿于其他法律制度的运行过程中。

5.市场准入制度。市场准入制度,是有关国家和政府准许公民和法人进入市场,从事商品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称^[27]。实现经济结构的优化提升是发展循环经济的一条主线,而科学完善的市场准入制度,是从源头调整产业结构,实现经济结构优化提升的重要措施^[28]。为实现循环经济在经济发展中的战略性、长远性作用,通过实施主管部门制定的市场准入制度来实现引导、规制的目的。市场准入制度的建设可以从两方面来考虑：一是建立积极、引导型的市场准入制度,通过降低循环型建设项目、企业的入市门槛,放宽资本限制,或者通过特许经营的方式,鼓励循环经济的发展；二是对高耗能、高污染、不可再利用的产业、项目等提高标准,或是制定强制实施循环经济制度,从而达到推行循环经济的目的。

(二)企业和非政府组织方面的制度创新

1.建立生产者责任延伸制度。有学者认为生产者责任延伸制度是对企业在循环经济社会层面应负有的一种社会责任。传统的企业责任是追求股东利益最大化,出发点是个人本位。企业的社会责任则以社会本位为出发点,还应尽可能地维护和增进社会利益^[29]。笔者认为,从这个角度将生产者责任延伸解释为企业社会责任有一定合理性。生产者责任延伸制度的立足点是为了实现社会整体资源的循环利用,实现可持续发展。生产者不仅应对产品的性能负责,而且应承担产品从生产到废弃对环境影响的全部责任,生产者必须考虑包括原材料选择、生产工艺确定、产品使用过程以及废弃等各个环节对环境的影响^[30]。首次提出生产者责任延伸概念的是瑞典的环境经济学家托马斯(Tomas Lindhqrist),他在提交给瑞典环境署的一份报告中首次提到该概念。通过产品制造者对产品整个生命周期,特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现对环境的保护、资源的节约。

2.建立循环性产品名录。通过建立循环性产品的鼓励、限制、禁止名录制度,严格规定企业的产品范围,由政府有关部门定期检查、不定期抽查,保证企业的生产按照名录要求进行。名录制度既是促进产业结构调整的有效手段,又是政府实施经济扶持制度的主要依据,还是建立市场准入、淘汰落后工艺和产品的制度保障。循环经济法可以对名录制定的主体、制定的程序、名录的法律效力等问题做出相应规定。对于国家鼓励发展的符合资源节约和环境友好要求的产品和工艺,法律应当给予相应的扶持；对于国家限制发展的产品和工艺,法律应当严格限制其生产经营范围和规模；对于国家禁止生产的产品和禁止采用的工艺,法律应当规定严格的违法处罚措施,保证其依法淘汰^[31]。

3.建立回收利用奖励和付费制度。实行资源回收奖励制度,调动个人和企业回收废旧物资的积极性；同时,对有义务进行回收利用的个人和企业,可以将义务转让给第三者并给三者付费,从而通过市场化运营来实现在整个社会建立循环经济的目的。在付费制度上,日、德、美三国都有经验可资借鉴。例如：日本规定,废弃者应该支付与废旧家电收集、再商品化等有关的费用；美欧国家对饮料瓶罐采取垃圾处理预交费制,预交金部分用于回收处理,部分用于新技术研发；德国居民水费含污水治理费,市政府必须向州政府交纳污水治理费^[32]。

4.发挥非政府组织作用。借鉴发达国家的经验,鼓励一些国家行业自律协会等非政府组织在回收与再生利用的过程中发挥了重要的中介作用,即通过将有回收产品和包装废物意愿的企业联成网络,并发布废品回收信息,建立起非政府组织、企业和政府相互交流、调剂缺余、互助互进的合作平台,推动废物的减量化、资源化和无害化。例如,德国在1991年颁布包装条例,明确规定要对包装废物进行减量化和再利用。此后不久,政府出面协调成立了公助私营的双系统废物管理公司,主要负责组织管理全国的包装废物回收和再利用,还负责社区黄色垃圾箱(袋)中的垃圾收集、分类、回收和再利用等。日本大阪建立了废物回收情报网络,通过收集废物回收情报并发行旧货信息报——《大阪资源循环利用》,发布相关资料；组织旧货调剂交易会(如旧自行车、电视、冰箱),为市民提供淘汰旧货的机会,推动垃圾减量运动发展^[33]。

(三)社会公众方面的制度创新

实施循环经济不仅需要政府的提倡、企业的自律、非政府组织的协调,更需要提高广大社会公众的参与意识和参与能力,需要重视消费者个人在循环经济发展中的重要作用。

1.倡导绿色消费。发展循环经济要把资源的有效和循环利用建立在生产、流通、消费、废弃整个过程中。绿色消费制度是循环经济法律体系中不可或缺的部分,生产者生产产品时,必须依法减少人造物品的使用,而代之于自然物品。那么,消费者应当使用法律规定的产品,而避免使用法律所禁止的非绿色产品。^[34]

2.建立消费者责任制度延伸。该制度体现在节约使用能源、配合废物回收、支付废物收集处理费用等。发展循环经济需要转变消费者的传统消费模式,增强消费者节约资源和规范废弃物回收的意识、明确消费者在资源消费中需承担的社会责任。增强消费者节约资源和能源循环利用的意识,改变消费行为是发展循环经济的重要基础。

3.提高公众参与意识和能力。公众参与是循环经济建设的社会基础。通过规定公众的监督权、参与权、知情权、听证权以及权利救济途径,为公众参与循环经济建设提供渠道,提高广大社会公众参与循环经济建设的意识和参与能力。在经济活动中,公众扮演了消费者和环境权益人双重角色。因此,既要提高公众的参与意识,也要提高公众的参与能力。

4.建立押金制度。用收取押金的办法,能促使消费者养废物分类处理和回收意识的提升,通过废物退还或资金退还的手段,努力实现废物再循环和再利用的目的,减少产品的生产或产品的报废对环境造成的污染。对于企业而言,可以借鉴美国关于企业实施押金制度的经验,对容易产生污染的生产企业收取保证金,当企业达到排放标准或报废产品回收时,再把保证金退还给该企业。

【注释】

[1]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：62.

[2]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：63.

[3]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：64.

[4]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：63－64.

[5]吴飞美.基于循环经济视角的产业集群生态化探析[J].东南学术,2008(6)：152.

[6]武烨.论我国循环经济法律制度的完善[D].东北财经大学,2010：24.

[7]武烨.论我国循环经济法律制度的完善[D].东北财经大学,2010：24.

[8]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：48.

[9]陈泉生.科学发展观与法律发展：科学方法论的生态化[M].北京：法律出版社,2008：395.

[10]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：49.

[11]李长友.我国循环经济的法制保障研究[D].中央民族大学,2010：50.