调整内陆开放区循环经济发展的制度现状

循环经济法律制度需立足我国资源现状,着眼减轻环境污染,提高经济效益的目的,充分体现以人为本,全面建成小康社会的本质要求。考察现状,循环经济法律制度主要包括纵向结构制度和横向结构制度。纵向结构体系包括从宪法—循环型社会促进基本法到行政法规再到地方法规的层级关系。横向结构体系包括涉及循环经济发展的诸多平行的相关法律部门,如清洁生产法、物资回收利用法、固体废弃物防治法、能源法等平行的法律部门。以下从四个方面总结我国当代循环经济法律制度的结构：

(一)宪法的规定

宪法是国家的根本法,规定国家各项基本制度和任务,规定国家机关组织与活动的基本原则,保障公民基本权利的国家根本法。宪法是国家的根本大法,在国家法律制度中具有主导地位,拥有最高法律效力和权威,任何部门法都必须在宪法的指导下制定,宪法是国家治国安邦的总章程。我国宪法没有明确的关于循环经济立法的依据,但是宪法第25条“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”与《中华人民共和国循环经济促进法》第1条“为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展,制定本法”的立法目的具有一致性,体现了宪法在建立循环经济法律制度中的指导和指引作用。

(二)法律方面的规定

法律有广义和狭义两种理解。广义上讲,法律泛指一切规范性文件；狭义上讲,法律仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。本文讲的法律指的是狭义上的法律。

1.我国循环经济的基本法

我国已经出台《中华人民共和国循环经济促进法》,是循环经济中的基本法,引导着整个循环经济立法的方向,调整范围涉及产品清洁生产、资源循环利用和废物高效回收的整个领域。《中华人民共和国循环经济促进法》的内容包括总则、基本管理制度,生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动,以及奖励措施和法律责任等。该法的立法宗旨是为了促进循环经济发展、提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展。本法目前规定的发展循环经济的方针、原则和基本管理制度等内容较多的属于引导、促进方面,考虑到全国各地区的实际情况,全面推进循环经济发展还需要进一步增强实践性。

2.使基本法律的原则性和政策性具体化的法律

《中华人民共和国环境保护法》第25条：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”

《中华人民共和国大气污染防治法》第19条：“企业应当优先采用能源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生。国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。”

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对资源的回收利用有更明确的要求。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是现阶段对循环经济理念反映最积极的一部法律。比如,该法第3条规定“国家对固体废物污染环境的防治,实行减少固体废物的生产、充分合理利用固体废物和无害化处理固体废物的原则”；第4条规定“国家鼓励、支持开展清洁生产,减少固体废物的生产量。国家鼓励、支持综合利用资源,对固体废物实行充分回收和合理利用,并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”。

《中华人民共和国节约能源法》第3条强调该法“加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,从能源生产到消费的各个环节,降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费,有效、合理地利用能源”。《节约能源法》是能源利用领域“减量化”的专门法,也是循环经济立法的特别法。但是从节约能源法的运行来看,也存在一些问题：第一,对片面追求产值和投资扩张,盲目发展高耗能产业的监管较松；第二,政府在节约能源法中的地位不完善；第三,对能源消耗较快的领域,节能法规定的不够全面。^[6]

《中华人民共和国清洁生产促进法》的调整范围涵盖了资源开采和制造等整个生产领域,包括工业、农业、服务业等基本领域,内容涉及节约资源与能源、提高能源效率、废物综合利用、回收利用以及生产者责任延伸、政府绿色采购等制度措施等。^[7]但是,现行清洁生产法属于小循环,仅仅是循环经济形态的微观领域,强调单个企业的污染预防,无法完全支撑循环经济法应具有的丰富内涵,从而难以对发展循环经济过程中的社会关系进行有效调整与规范。第一,清洁生产法的调整范围仅限于生产环节,无消费领域,而循环经济需要强调生产、消费等诸多环节；第二,清洁生产法的主要内容是预防生产过程中的污染,对于全方位的资源节约、废弃物排放,以及提高资源利用使用效率等方面的关注较少。

从整体来看,以上法律规范在调整人与环境之间的相互关系中起到了良好的作用,其基本内容主要针对环境介质和污染源两个方面,它们共同构成对不同环境介质污染的防治与监管问题。随着环境保护战略从末端控制向污染预防的转变,循环经济的立法将更多体现社会生活的全领域、全环节、全层面等的规范,目的不仅仅是保护环境,更重要的是在保护环境的同时,更加合理地提高资源的利用效率,进一步节约资源和能源,保证经济和社会的健康发展。

(三)行政法规方面的规定

1.国务院制定、发布的行政法规

为进一步适应经济社会可持续健康发展,以及解决现实社会的突出问题,国务院在环境保护方面制定和发布了一系列的行政法规,包括《关于加快墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(1992年),强调墙体材料革新和推广节能工作不仅对节约能源、改善建筑物功能有重大意义,而且是保护耕地、保护环境的重要措施；《关于环境保护若干问题的决定》(1996年)规定：所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目,要提高技术起点,采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺；《建设项目环境保护管理条例》(1998年)明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染排放量少的清洁生产工艺,合理利用自然资源,防治环境污染和生态破坏；《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》(2005年)提出建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制；《促进产业结构调整暂行规定》(2005年)强调坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展；《民用建筑节能条例》(2008年)提出为了加强民用建筑节能管理,降低民用建筑使用过程中的能源消耗,提高能源利用效率；《公共机构节能条例》(2008年)提出对公共机构在降低能源消耗,减少和制止能源浪费方面做出规定。

2.国务院各部委制定、发布的行政法规

关于循环经济发展实践中,国务院各部委也制定和发布了一系列行政法规,包括《关于推行清洁生产的若干意见》(1997年)要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策,以便更有效地促进清洁生产；《企业清洁生产审计手册》制定了啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南；《新型墙体材料专项基金征收和使用管理办法》(2002年)提倡使用新型墙体材料,贯彻实施可持续发展战略；《电子信息产品污染控制管理办法》(2006年)就控制和减少电子信息产品废气对环境的污染,促进生产销售低污染电子信息产品做出规定；《再生资源回收管理办法》(2007年)为促进再生资源回收,节约资源,保护环境,实现经济和社会可持续发展提供依据。

(四)地方性法规

长期以来,为应对环境保护与经济发展等实践难题,我国地方在发展循环经济上也做出许多尝试。相关地方性法规包括,《关于环境保护若干问题的决定》(辽宁省),明确要求各地区要将排污收费总额的10%以上用于清洁生产试点示范工程。《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(湖北省),把环境保护投入纳入公共财政支出的重点,加大对污染的防治、生态保护、环保示范工程和环境监管能力建设等环保事业的投入,并保证环保投入的增长幅度高于经济增长速度；《关于环境保护若干问题的决定》(贵州省),规定加大环保资金投入,制定环保鼓励政策。在制定循环经济地方条例中,根据我国第一部有关循环经济的地方法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》规定：“本条例所称的循环经济,是指最合理、有效利用资源和保护环境,以‘减量、再用、循环’为原则组织经济活动的经济发展模式。”

总之,在法律制度建设可以看出,我国的循环经济法律制度包括法律、行政法规和地方性法规等,内容涉及产品清洁生产、资源循环利用和废物回收等。虽然均为进一步引导、规范和促进循环经济发展,推进资源节约型和环境友好型社会建设起到了重要作用,但就系统观来看,关于循环经济的法律制度建设整体性不强,各项规定较分散,部分内容还存在缺失,如发展循环经济所涉及专项资金、科技、税收等方面的规定,法律规范对企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品等领域,仍需填补。