循环经济制度论

循环经济制度论

秦守勤⁽¹⁾

人类社会进入21世纪，循环经济浪潮席卷全球。从西方国家的成功实践来看，循环经济的形成与发展必须有完备的循环经济法律体系及相关制度作保障。^［1］但是，目前我国还没有全面、综合调整循环经济的专门法律，尤其是我国现行法律中还存在与循环经济理念不相适应的制度，这些制度对循环经济的发展形成了障碍，对此必须加以突破和完善，以促进和保障循环经济在我国的形成与发展。

一、制度属性及其功能分析

不同学科对制度的规定有所不同，如政治学和社会学通常既把制度看作某种“机构”或组织，也把制度看作是规范化、定型化了的行为模式；制度经济学则把制度理解为能抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为的一套行为规则和程序。

制度的特征是丰富的，因此可以从多个角度来看制度的基本特征，但是，有效制度的本质特征却是它的普适性。汤因比对制度的普适性是这样表述的：“制度是人和人之间的表示非个人关系的一种手段，在所有社会里都有，因为即使是最小的原始社会也是建筑在较宽广的基础上，无论如何大于个人直接接触的那个狭窄范围。 ”^［2］也就是说，第一，制度是表示人与人之间关系的一个概念，或者说，在制度中体现着人与人之间的关系；第二，制度是以非个人关系来表示人与人之间关系的，亦即制度是普遍地、无差别地而非个别地、有差等地表示人与人的关系。因此，制度可以为个人和社会的普遍交往提供宽广的规则基础。但针对循环经济的发展来说，制度主要表现为以下功能。

（一）制度是发展循环经济的保障

自从工业生产方式在资本主义国家占据统治地位以来，人类公共环境和公共资源被看作是“取之不尽”的、可免费利用的资源，从而导致私人成本外部化，使得自然资源和环境遭到严重破坏。只有当生态环境与自然资源问题成为经济增长的制约因素时，人们才看到了“增长的极限” ，人们才逐渐认识到恢复生态环境、减少污染、保护公共资源等问题的重要性。但实行循环经济要触动许多经济主体的利益，必须要有制度保障才能实现。所以，建立和完善各种制度，如资源环境有偿使用制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度等，是循环经济建设和运行的保障。

（二）制度建设是发展循环经济的基础

循环经济的实现需要直接的法律、法规和间接的习惯与意识约束，直接的法律、法规对循环经济的建立起着决定性作用。因为通过法律、法规、制度建设可以明确各级生产者、消费者与资源环境的关系；可以明确各经济行业之间、政府部门之间、地区之间的关系；还可以促进建立完备的监督循环经济实施机制，特别能用制度明确在循环经济中各经济实体的权利与责任问题等。这些制度的建设与创新是实现循环经济的基础，也是循环经济得以健康持续运行的重要支持力量。

（三）生态环境改善必须通过制度创新

生态环境的改善必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能实现它的保护与可持续利用。因此，要实现循环经济，必须重新构建一种新的制度框架。在这个制度框架里，要对人与自然的关系与人类社会生产关系进行新的制度安排。并且，这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。^［3］这必将重新调整社会利益分配关系，重新构造企业生产机制与成本形成机制，从而最终形成新的人与自然的关系。

（四）国际循环经济发展大趋势要求我们进行制度创新

走循环经济之路已经成为综合国力竞争和争夺国际发展制高点的一场新竞赛。谁最先获得成功，谁就有可能成为未来经济的主导。循环经济已经成为影响一国经济未来发展潜力的重要因素。而且，各种国际标准、环保要求日益延伸到国际贸易、国际投资乃至国际政治等诸多领域。我国已经加入世界贸易组织，随着全球对环境保护的重视，我国传统的工业化道路将面临着巨大的国内外压力，在内外压力下，建立完善的循环经济制度已经成为必由之路。

二、我国循环经济发展中的制度障碍探讨

尽管我国已经通过了一系列环境保护立法，为推进循环经济奠定了一定的基础，但总体上我国循环经济体系尚未建立起来，其中阻碍循环经济建立的制度因素有：

（一）产权制度上的障碍

产权是根据一定目的对财产加以利用或处置，以从中获得经济利益的权利。产权具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。 “一般而言，产权界定越明确，财富无偿占有的可能就越小，产权的价值就越大。 ”^［4］建立现代产权制度的要求是归属清晰、权责明确。然而，在长期经济发展过程中，生态环境作为一种公共产品来使用，在产权上具有非排他性，在交易上也存在着非市场性，从而导致环境使用（污染）和资源开采的低成本性，造成资源的紧缺和生态环境的严重破坏。在这方面，我国的资源产权制度存在明显缺陷，表现为资源产权关系不明确，产权交易不畅通。我国法律规定，自然资源归国家及集体所有，集体所有权实际上依附于国家所有权而存在。这种所有权缺乏明确的法定代表，致使国有资产所有权代表的地位模糊。资源产权的不明确将影响所有者对他所投资的使用预期，也影响资源对所有者价值以及作为其结果的交易形式。

（二）税收制度上的障碍

我国现行税制中不仅缺少以环境保护为目的，针对污染环境的行为或产品课税的专门税种，而且还存在某些不利于循环经济发展的税种，如企业增值税、资源税等。

企业增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，增值税的计税依据是增值的比例。由于循环利用资源的企业原材料成本较低，其成本中增值部分所占比例较高。因此，按增值的比例计算，循环利用资源反而需要缴纳更高比例的税。可见，这种税收制度对企业节约资源和循环利用资源起到的是抑制作用。

现行资源税是针对自然资源的经济价值而征收的一种财产税。我国现行资源税存在的主要问题：一是征收范围过小。目前，资源税的征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色和有色金属矿原矿、盐7种资源，仅限于部分不可再生资源，导致大量非征税资源价格偏低。二是计税依据不合理。我国资源税的计税依据是按销售量计税，这使企业对开采而没有销售或自用的资源不付任何税收代价，间接鼓励了企业对自然资源的过度开采和浪费。三是已开征的资源税率太低，导致资源的价格背离其价值。这些不但造成了资源的不合理开发和利用，而且加大了初级资源和经过循环生产的再生利用资源之间的价格差，使废弃物转化为商品后的经济效益难以实现，不利于循环经济的发展。

（三）经济核算制度上的障碍

经济核算制度主要涉及预算、统计、会计和审计等法律制度。以往的预算、统计、会计和审计等法律制度在进行国民经济资本与成本评估时都未将环境的价值因素纳入到社会成本中，在计算国内生产总值（GDP ）时，没有扣除自然资源消耗和环境污染的损失，因而社会成本和效益并不清晰。我们从GDP中，只能看出经济产出总量或经济总收入情况，却看不出资源环境消耗成本，因为环境污染和生态破坏也能增加GDP。这不但造成现行GDP的高估，而且使人们只看到经济的增长，看不到增长的背后是对环境资源的破坏。

（四）环境教育制度上的障碍

循环经济是经济效益与环境效益“双赢”的全新发展模式，主体的环境意识会对循环经济产生巨大影响。环境教育是提高全民族环境意识的基本手段之一。我国的环境教育目前虽已初具规模，但仍未达到规范化和法制化。由于缺少法律保障，又得不到足够重视，环境教育并没有被充分贯彻落实。公众的环境意识并没有通过环境教育而建立起来，尤其是生产者和消费者都缺乏应有的环境意识。生产者为实现利润的最大化，不断进行产品更新换代，造成产品的短效性，不能物尽其用以致于造成资源的极大浪费及废弃物的大量排放。而消费者则采取过度消费和盲目消费的方式，不仅刺激了生产，加剧了资源的消耗，而且加大了废弃物的排放量，加剧了环境污染，其最终结果是导致经济的不可持续发展，阻碍循环经济的实现。

三、发展我国循环经济的制度创新研究

（一）完善环境资源产权，确立环境产权制度

环境产权制度，是指环境法关于环境资源归谁所有、使用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列规则系统，主要包括自然资源产权制度和环境容量资源产权制度。［5］因此，确立我国环境产权制度主要应从以下两方面进行：一方面，完善自然资源财产权，确立自然资源产权制度。首先，应强化国家作为自然资源所有者的主体地位，明晰资源所有者及其各级代理机构的权责边界。其次，完善自然资源使用权。我国资源公有，所有权不可能转让，但可通过使用权的流转，实现资源的有效配置，弥补所有权的缺憾。这就必须完善资源使用权的配置市场，使资源的分配由资源部门的“设租、寻租”变为严格的市场化运作。另一方面，界定环境容量资源产权，建立排污权交易制度。目前我国实行的是水环境资源、大气环境资源的公有制和政府供给制度，排污权没有进入市场，排污权转让市场远未形成。由于短期内建立排污权交易制度难度较大。因此，还要对排污收费制度存在的种种缺陷加以完善，如提高排污费的收费标准，规范排污费的使用管理等，使征收的排污费真正作为环境保护专项基金使用，充分发挥排污收费制度的环境保护功能。

（二）调整税收法规，建立环境税收制度

建立适合我国循环经济发展的税收制度，主要应从以下两方面进行：一方面，对现行税制中不利于循环经济的税种加以调整。①调整资源税。首先，应扩大征收范围，应逐步把水、森林、土地、草原、海洋、滩涂、地热以及其他矿藏资源、不可再生资源等都纳入征收范围。其次，提高征收标准，使资源的价格能真正反映其价值。尤其是对非再生性、非替代性资源课税的计税依据改为按产量计税，使企业对开采后没有销售或自用的资源也成为应税资源，增加企业的成本压力，从而引导企业节约资源，避免过度开采。②调整增值税。对循环利用资源的企业、综合回收废弃物进行生产的企业，应在增值税上给予减免，以此鼓励企业自觉采纳循环生产模式。另一方面，开征新的环境税种：①开征环境污染税。环境污染税可分为两个类别征收：一是排污税，即对直接排放到环境中的污染物征收的税种。对此，应逐步开征水污染税、大气污染税、固体废物税、垃圾污染税、噪音污染税等。二是污染产品税，即对产生环境影响的商品和服务征收的税，目前应征收化肥税、农药税、含磷洗涤剂税等。②实施环境关税。环境关税是以保护环境为名，对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口关税或对那些消耗本国大量自然资源的初级产品或半成品征收资源出口税或环境附加税。我国应对那些污染环境的进口产品征收进口税；同时，为了有效保护可能用竭的国内资源，我国还应对那些消耗本国大量自然资源的原材料、初级产品或半成品征收资源出口税或环境附加税。③实行鼓励性税收。一是税收减免。对再生资源业及其产品实行减免税，以促进废旧物资的回收和利用，提高资源的使用效率；对环保企业实行所得税减免，对无污染的农药、化肥等予以减免税，对使用环保建材的建筑企业要予以减免税，以促进环保产业的优先发展。二是加速折旧与投资抵免。对环保设备实行加速折旧，以鼓励企业积极开发先进技术，加速设备的更新换代；对环保投资予以退税或实行税前扣除，对企业采用先进环保技术的投资给予税收抵免，以鼓励环保投资。

（三）完善经济核算法制，建立绿色国民经济核算制度

首先，改变传统国民生产总值（GDP ）的核算方法，推行绿色GDP制度。所谓绿色GDP，就是在国民经济核算体系中纳入自然资源耗减成本和环境损失后的国内生产总值。我国绿色GDP核算体系框架已初步建立，但是目前还未上升到法律高度。因此，随着绿色GDP的推行以及核算技术和方法的不断完善，还必须制定和完善相关的法律、法规，以实现绿色GDP核算的法制化。比如，在时机成熟时制定《绿色GDP核算法》，确定绿色GDP的核算方法，规定核算的内容和范围等，从而建立起我国的绿色GDP核算制度。

其次，健全法律法规，推行绿色会计制度。绿色会计制度（又称环境会计制度）是一种把自然资源和环境状况纳入会计核算，对企业的环境保护投资和由此而获得的经济效益作定量性的测定、分析和加以公布的制度。我国绿色会计相对滞后，实践上，企业还没有建立起完整的绿色会计信息系统，企业环境信息披露严重不足且缺乏可比性和可靠性；制度上，现行会计法律法规缺乏相关规定，也没有可操作性的绿色会计准则和环境业绩报告规定等行为依据。^［6］因此，应尽快健全法律法规，确定绿色会计准则和会计规范。

（四）建立环境教育法律制度，强化公众参与责任意识

1992年联合国环境卫生与发展大会一致通过的《21世纪议程》指出：“教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题的能力的关键。 ”从我国环境教育实施现状来看，我国公众的环境意识仍然较低，循环经济的理念更是缺乏。因此，我国应加强环境教育立法，确立环境教育法律制度。首先，通过环境教育培养循环经济理念。立法中应明确国家、地方政府、公众、民间团体等各主体在推进环境教育上的责任和义务，在环境教育的内容上渗透循环经济的知识与理念，使循环经济理念由强制推行逐步成为各主体的自觉意识。其次，通过环境教育促使公众形成绿色消费心理和习惯。绿色消费是推动循环经济的内在动力。通过绿色消费教育引导公众积极参与绿色消费运动，在消费过程中注重对废弃物的处置以避免造成环境污染；在使用中注重节约及多次重复利用以避免资源过度消耗，从而形成绿色消费需求与经济增长之间的良性循环，进而促进循环经济的发展。

参考文献

1.蔡守秋：《论循环经济立法》［J］，《南阳师范学院学报》2005（1）。

2.汤因比：《历史研究（上）》［M］，上海人民出版社1986年。

3.张小兰：《论实行循环经济的制度障碍》［J］，《经济问题》2005（2）。

4.W.GEELS.From Seeloral Systems of Innovation to Socio-technical Systems Insights about Dynamics and Change from Sociology and Institutional Theory［J］Research Policy.2004.

5.常纪文：《循环法原论》［M］，人民出版社2003年。

6.李心合、汪艳、陈波：《中国会计学会环境会计专业研讨会综述》［J］，《会计研究》2002（1）。

【注释】

(1)秦守勤，江西财经大学法学院副教授，硕士生导师。