浙江人口普查工作的重要性

整合资源　依托中介　多种手段采集数据——关于第六次人口普查的几点反思

林锦屏

人口普查作为各国政府获取各个时期人口资料、掌握国情国力的一种最基本调查方法，是一项十分庞大、复杂的社会系统工程，牵涉到人、财、物等各个领域，需要制定科学可行、完善的普查方案和制度。第六次人口普查（以下简称“六普”）延续以往由普查员入户登记的方式，实行常住地、户籍地两头登记，较全面地获取常住人口、户籍人口、现有人口数量、素质、结构、分布及其变化情况，普查取得了圆满成功也得到了国际认可。回顾整个普查过程，工程巨大，动员人财物居历次普查之首，碰到的问题也更复杂更难应对。“六普”已进入后期资料开发阶段了，立足“六普”着眼“七普”，如何既节约成本，又高效、高质量地开展普查，值得深思。本文总结浙江在克服普查困难中的一些创新实践，揭示传统普查难以回避的弱势，并从普查方式、人员组织管理、调查数据采集模式等方面的改革作出一些思考。

一、浙江的实践与做法

浙江作为流动人口大省和市场经济先行地区，人口普查的环境相对复杂，普查难度前所未有。“工欲善其事，必先利其器”，面对人财物大规模动员、筹集的重重压力，全省各级普查办在国家普查条例、方案、细则的大框架下，一切以数据质量为中心，在各级政府的领导下，勇于创新，积极破解人员、经费、面访等方面的难题，为普查的顺利开展打下了良好的基础。

（一）全面普查面广量大困难多，政府行为务实，解决困难及时到位

和大多数国家一样，“六普”继续采用传统问卷普查。浙江常住人口中省外流入1182万人，相当于5个常住人口有1个来自省外，外来流动人口多，人户分离现象较为普遍，全面普查情况复杂困难多；加上“六普”采用人户分离人口两头登记，即现住地与户籍地都要登记，极大地放大了工作量，普查工作人员较“五普”成倍地增加。省里高度重视并发挥好政府行为在推动普查工作、解决普查难题中的主导作用。各级政府层层签订人口普查工作目标责任状，对人员、经费等大多有明确的要求。尤其经费方面，一些市委、市府领导多次就经费问题专门作出批示，要求全面落实“两员”补贴；很多基层财政主动拨款对欠发达乡镇人普经费进行补助。“六普”期间，浙江选调普查工作人员达50万，动用的人力、财力、物力，是历次普查之首。应该说，普查的顺利完成与政府行为务实，解决困难及时是分不开的。

（二）抓主重点、多方协调拓展途径，破解人员选聘难

浙江省广辟渠道，频出奇招破解“两员”选聘难题。一是充分依靠基层力量。聘用村（居）工作者和部分相关基层组织人员（计生联络员、流动人口协管员、劳动保障员、民政助理员、大学生村官等）为“两员”主要力量。二是通过统计中介向社会招聘，补充力量。三是部门联合发文，选调大学生志愿者担任普查员充实普查力量，将人口普查作为大学生社会实践的一项重要内容。四是借助参与户口整顿的部分工作人员，增强力量。此外，各地因地制宜，积极寻求其他途径选聘“两员”，如要求社区党支部的党员担任“两员”；组织机关干部作为人口普查志愿者下到所在社区参与人普工作；聘用邮递员担任“两员”；有些市还在目标责任书中明确要求具体从事人口普查工作的乡、村两级干部人数占比要达到50%以上，保证“两员”队伍的数量与素质能够满足普查工作需要。

（三）开拓思路、改革工作方法，破解面访难配合度低

“六普”是在现代市场经济进一步发育的基础上进行的，公众的法制意识、隐私保护更强。为破解部分受访户“门难进、脸难看、话难听”等难题，浙江根据各地实际，开拓思路，创新工作方法。首先是推广“两员”基本信息在村（居）公开栏公示做法，化解“入户难”、“信任危机”等困难；其次是将普查表样表在住宅小区张贴，让群众熟悉普查内容，提高普查员入户询问效率；第三是给每户发放预约信，随时守候上门登记，提高普查对象的配合程度；第四是业务培训专门安排上门询问技巧课程，提高资料获取的真实性、准确性。为取得第一手的申报数据，基层组织和普查工作人员一回回地蹲点守候，一次次地登门说服，通过不懈努力，提高入户率，提高数据质量。

二、反思现行传统普查面临的挑战

至今，人口普查仍是大多数国家获取完整人口资料的唯一方法。普查得到的人口资料，不只是衡量国力的依据，同时也是很多统计数据的分母，影响国家的政策制定与资源分配，为国际社会普遍重视并广泛地应用。在“六普”即将硝烟散去的时候，及时反思传统普查在现行市场经济条件下面临的挑战，未雨绸缪，可为8年后的“七普”，提供借鉴，也为国际社会完善统计和普查制度提供参考。

目前普查制度面临的挑战是传统问卷式普查本身存在的缺陷，只是在市场经济的今天越来越突显。传统问卷式普查在六次普查中充分发挥了在特定期间内取得完整且详尽的人口数据与基本特征项目及结构资料的优点，但问卷题数必须在受访者负担与资料需求间取得平衡，更大的缺点在于大量地耗费人力、物力，且需要受访者的高度配合，在资料处理上亦必须花上较长的时间。比如“五普”、“六普”发布主要数据公报时间距离普查时点都在半年以后。然而，先前纳入普查的不少人在统计结果公布时可能已经迁移或者辞世，人口普查“尚未完成便已过时”。随着时代与社会风气的变迁，传统普查在不同时代遭遇的困难也是不同的。过去科技较为落后，普查资料的搜集、输入、处理、传送都没有今日方便，而现在的问题则主要有：一是拒访率，二是调查成本，三是队伍建设，四是资料需求。

反思一：如何处理好入户登记填表与拒访的矛盾。近几次人口普查特别是“六普”，广大公民对普查的配合程度是越来越差，个别调查户甚至采取抵制态度。而且由于户口整顿、清查摸底、普查登记、复查、事后质量抽查等各环节都需要入户面访，许多户的被访次数可达三次以上，致使不少普查对象对普查员上门第一次是笑脸，第二次是苦脸、第三次是恶脸，配合度急剧下降。浙江随着社会经济发展、人口频繁迁移等社会结构因素的变化，民众配合普查的意愿也是明显降低，隐私保护意识增强。而《普查条例》对拒访没有强硬的处罚规定，随着利益多元化，拒访率有愈来愈高的倾向，尤其是城市化程度愈高的地区。可以说若干年以后的人口普查，这个问题会更加突出。若继续沿用传统普查，那么，如何取得普查对象的配合，确保源头个体资料真实可信，任务将十分艰巨。

反思二：如何处理好普查费用上升与高质量数据的矛盾。全面面访、多次上门导致的拒访，以及对人户分离人口实行现住地与户籍地双向登记，势必要付出更多的人力、物力，使得普查费用急剧上升。经费的大幅增长，会令财政相对薄弱的地区无力负担而导致普查员得不到足够的量的保证，对资料质量要求也在下降。若继续维持传统的普查方法和数据获取方式，可能会产生接近抽样调查的误差，丧失普查原有意义。

反思三：如何处理好“两员”选调难与工作量日益增大的矛盾。这个矛盾在“六普”中尤其突出。由于每次人口普查的内容越来越多，复杂程度越来越高，基层负担的工作量越来越重，由此造成“两员”岗位无人敢问津，已承担普查工作的人员不乏退出者，最后仍是动员村（居）干部发挥骨干力量。在对一些地市的“两员”选调、划区绘图、清查摸底等工作督查期间，就有基层反映存在向社会招聘“两员”数量不到位，最后以政府发文抽调部分机关干部补足的现象；也有“两员”在经历户口整顿后，畏难不干的。而且“两员”队伍的老化及相应带来的对方案指标理解上的困难也客观存在，尤其是以外出人口为主的一些地方。虽然这次人口普查各地想出了这样那样的办法，如聘请志愿者、社会热心人士、党员义工等，若干年后，还能靠这些办法从根本上解决“两员”严重缺少的局面吗？“两员”到底从哪里产生，如何保障他们应得的权益，这些都是以后普查和调查迫切需要关注研究的问题。

反思四：如何处理好一次性大而全的普查与常规年度对人口数据需求的矛盾。一次性大而全的普查难以满足常规年度对人口数据的需求，而社会各界对人口资料的需求是指标尽可能多，内容尽可能丰富。数据供给与需求的矛盾依然存在。

三、建议与思路

为应对传统问卷普查面临的挑战，应着手研究更有效率的人口统计手段。应对思路：构建高效、务实、创新的人普方法体系，加强政府统计的管理能力，打破传统的部门和政府统计多头多口径出数的状况，统一标准，资源共享；培养一支年轻、稳定、高素质的普查员队伍；在此基础上，加大高科技投入，以现代化、信息化的手段采集数据，实现普查制度、方法、手段创新。

（一）改革普查方法，采用行政登记式普查结合抽样调查的办法

人口普查如何既能大规模地减少普查工作量缩减经费，又能满足各界对人口数据需求的广泛性和时效性？我们有分散在各政府部门的日常行政登记基础，统计人员负责日常人口登记，可以改革传统普查问卷方式，采取以整合公安户籍登记、计生出生登记、民政死亡登记等行政登记资料结合抽样调查的方式。加强目前法定的个人基本信息的强制行政登记，并建议大力做好实时更新，整合各部门资料，形成适时更新的人口信息库，主要解决人口的总量、结构等基本指标，普查需要的其他社会经济相关指标可在人口信息库中抽样调查。将现行的普查分两部分工作，一是对人口基本信息的核对性普查，二是对其他信息的抽样调查，然后合并成人口普查数据库。希望由行政登记系统给普查、年度调查提供良好的基础支持，行政登记资料作为普查的重要数据来源，以最小投入最大产出搞普查；非普查年度通过抽样调查修正更精确的年度人口数据，科学评估，跟踪人口变化趋势。传统问卷式普查能够获得最丰富且详尽的资料，传统普查的长表问卷，可能因较私人的问题而造成问卷未响应率较高，但透过行政登记式普查结合抽样调查，未响应率仅发生在抽样调查的部分。若只进行行政登记式普查可能无法提供较详细且顺应时势的议题，若结合抽样调查来取代传统的长表问卷，则可解决这样的问题。

关键是要改变人口多部门管理，普查时大规模作战的现状。部门数据统计标准不一，数据共享上未形成明确的制度。目前，我国各级政府统计系统的经济统计，特别是第二产业统计比较全面，但社会统计、第三产业统计基本上分散在政府的各个部门，政府统计与部门统计之间存在重复和遗漏的现象，统计标准也不尽统一，在人口统计专业尤其明显，影响了部门数据的无缝对接，造成指标歧义，混淆视听。采用行政登记式普查结合抽样调查，可以使普查充分利用行政登记资源，最终又能补充完善行政资源。建立人口基本信息一网一库一标准，既充分整合了资源，又能大大节约普查成本。

具体要做好以下几方面工作：法律层面上，要明确人口信息管理和使用权限，从立法上保证个人信息的安全性。方法制度上，迫切需要改革政府统计与部门统计方法、口径不一，重复统计问题，建立科学、统一、标准化的指标体系和编码体系，逐步建立人口基本信息定期更新制度。政策上，要通过制定相关的社保、福利、教育、就业等社会经济活动必须与人口行政登记相连的强制政策，通过个人利益与行政登记挂钩的途径，加强人口基本信息实时更新。技术上，要建立数据交换处理平台，完善技术标准、数据交换机制。

（二）依托中介力量，组建稳定的普查员队伍

纵观历次人口普查，表上需要获取的指标内容越来越多，方案更加追求完美也更复杂，对普查员的素质要求也越来越高。且随着高科技的发展，为摸清人口家底，将更趋向于广泛采用信息技术手段，收集详细信息。出于效率和技术的要求，现在年龄结构偏老、文化层次偏低的临时组编的普查员已不适应，以后的普查更需要的是高素质、懂业务、懂技术的普查员队伍。在乡（镇、街道）迫切需要建立一支专业普查队伍来完成各种普查任务。

普查制度改革后，各部门各种规模不等的普查基本上每年都有，最终必定落到基层。目前的组织模式普遍是每做一次普查，各级成立机构、抽调人员，然后进行培训、登记直到普查各阶段任务结束，最后解散。到另一次普查再成立机构，再重复这样的过程。所以对于基层政府机构来讲，普查已经是一项常规性工作，接受普查任务已形成常态，工作已进入疲态。这种模式的主要问题：一是组织实施很难科学；二是专业技术支撑缺乏；三是指挥协调不顺畅；四是资源得不到整合。从人员队伍角度，应该加强乡镇普查人员力量，依托统计中介力量，建立一支相对稳定的普查员队伍。

近几年，随着经济社会的发展，各地对统计代理的需求越来越广泛，统计代理事务所应运而生。在改革普查方法和数据采集模式的基础上，建议通过在各地进一步推动统计中介机构的建立与培育，发展统计中介队伍，由政府统计各专业人员分别对统计代理人员进行各类普查的业务培训。一方面，首先要扶持统计中介机构存活壮大，另一方面，普查可以依托逐渐成熟的统计中介力量，建立一支稳定的普查员队伍，达到政府统计和民间统计双赢的局面，最终将基层解救出疲于应付普查的困境，同时市场化管理这支统计调查大军，确保数据质量。这支队伍最突出的优势是招之能来，来之能战，战之能胜。

（三）多种调查方式相结合，逐步推广先进的数据采集模式

普查登记期间，在城市化比较高的地区，以网上调查、电话访问、面访三种方式弹性执行，增加民众回卷的便利性。让有条件的被调查户可以选择网上核对基本人口信息，填写调查问卷，尽量减少上门率；也可以针对不同人群采取灵活的调查方法，如电话调查等，有效避免我们在普查面访中遇到的“三难”等老难题；对于未网络、电话回卷的，留足时间由普查员进行面访。信息化城市化不高的地区，往往人口简单，可以全部面访。建议采用计算机辅助面访，可以将询问结果跳过手工填表直接进入数据处理，既节约人力、节省经费、时间，又减少误差。

工作中，升级数据采集手段，引入PDA数据采集系统开展普查数据采集。此系统主要是应用现代网络技术，由普查员手持已植入人普程序的终端移动数据采集器，对普查数据进行同步录入、审核、专网专线上报计算中心数据库，计算中心数据库按国家汇总程序直接汇总数据。与传统调查方式相比具有四大优势：一是提高了工作效率，通过PDA采集数据，普查员实时填报、审核、上报，减少了编码、报表转移、录入等环节，大大优化了调查流程。二是加强了在线管理能力。数据上报完成后，计算中心数据库平台上随即收到此户信息，随时掌握工作完成进度，检查工作质量，变事后督导为事中监控，实现及时的分类督导和工作整体推进。三是保证了数据质量。数据现场即时审核，差错就地消灭，减少了人为误差，避免录入环节产生再生性差错。能够记录各级修改数据的痕迹，保证数据的真实性和可靠性。四是确保100%入户。手持终端自带的卫星定位功能可以对普查员实行入户情况监督，有效解决入户率问题，同时普查员人身安全也得到保障。

本文探讨的普查方式、人员组织管理、调查数据采集模式三方面的改革是一个关联的整体。行政登记式普查结合抽样调查是基础，依托中介力量的高素质的统计队伍是前提，先进的数据采集处理模式是保障，以上三方面的改革形成一个有机的体系。行政登记式普查结合抽样调查，大大缩减了普查员数量，使统计中介作为普查主力军成为可能，而相对年轻化高素质的统计中介队伍又为信息技术的广泛运用提供了必要的人力资源。无论是普查方式、人员组织管理、调查方式，还是数据采集模式的最佳选择和搭配，都需要根据国情省情，从试点到小范围推广到成熟地应用于“七普”，毕竟我们还有8年的时间。可利用月度的劳动力调查进行试点，并在五年一次的小普查中小范围推开，总结修正完善后再在大规模的普查中组织实施。

浙江省人口普查办公室