产权制度不完善

七、产权制度不完善

在社会主义市场经济条件下，构建我国城市土地产权制度必须同时包含两个方面的内容：

（1）城市土地产权制度要符合社会主义的本质特征，这是构建我国城市土地产权制度应坚持的基本原则。

（2）城市土地产权制度要符合市场经济的要求，即以市场机制为城市土地资源的主要配置机制。

第一方面的内容是我国城市土地产权制度的特征，而第二方面的内容则是实行市场经济国家的共性。

（一）我国城市土地的产权制度问题

从1980年代我国实行国有土地有偿使用以来，城市土地产权制度的改革已经取得了显著的成就，大大推动了城市建设事业的发展。但是，从目前的情况来看，改革尚缺乏深度和力度，有偿使用的土地只是用地总量中很小的一部分，城市用地的绝大部分基本上还是实行行政划拨。这种用地“双轨制”的存在使得土地一、二级市场不协调，投机和隐形交易大量存在，不但不利于城市土地市场的健康成长，而且造成了国有收益的大量流失。针对这种情况，笔者认为，解决的方法只有积极促进经营性用地“双轨并单轨”，而这一方法最大的难点在于将过去划拨得到的城市土地存量并入市场轨道。我国城市土地的使用开始由无偿无限期无流动性使用向有偿有限期有流动性使用转变，土地资源的配置方式逐渐由行政计划配置方式向市场配置方式过渡。这种制度转变不仅推动了我国城市建设的快速发展，取得了良好的经济效益、社会效益和环境效益，而且初步形成了以土地使用权为交易对象的地产市场，为房地产业的振兴和发展奠定了基础。但是，尽管市场配置机制被证明是有效的，它的作用范围仍被限制在小范围内，远远未拓展开。除了一小部分城市建设增量用地和少量因搬迁改造而纳入有偿使用轨道的城市存量用地外，绝大部分增量用地和几乎全部存量用地仍实行行政划拨制度。城市用地“双轨制”的存在，使得绝大部分城市用地未能进入地产市场，其造成的危害，主要有以下四个方面。

1．妨碍了城市走土地集约使用的道路，造成开发利用程度的参差不齐。通过划拨方式取得的土地，由于缺乏市场机制的利益刺激和约束作用，其开发使用往往呈粗放性、平面化，忽视了内涵立体的综合开发利用，资源配置效率低下。从这点来看，通过内部挖潜，提高存量土地的使用效率，将是城市缓解用地紧张局面的有效途径。

2．由于绝大部分存量土地未能进入地产市场，城市土地市场的需求只能靠大量征用城市周围农村土地（耕地）来满足。这虽然不是造成全国耕地面积大量减少的主要原因（造成全国范围内耕地锐减的主要原因是水土流失和土壤沙化），但却是造成城市郊区耕地减少的主要原因之一。据有关部门统计，我国城市建成区正以年均5%～9%的速度扩展。

3．城市用地供需之间的严重不平衡，造成城市地价水平的快速攀升，助长了土地的投机行为。我国正处于加速城市化阶段，由于人口向城市大规模聚集和城市产业结构不断优化调整，城市用地需求大大增加，而现有的土地一级市场供应量却极为有限，存量土地又未能进入市场，供需缺口扩大，造成地价明显上涨。据统计资料表明，自1987年实行有偿出让土地制度以来，各种方式有偿出让土地的价格迅速上升，其中协议出让地价年均上升52%，招标出让地价年均上升61%，拍卖出让地价年均上升61%，远远高于国民经济增长速度。过高的地价极易引发房地产业的“泡沫”现象，这在我国已见端倪，如商品房的大量积压现象就是很好的例证，据有关文章分析，商品房积压的主要原因在于房价过高，而“过高的地价推动”又是造成房价过高的罪魁祸首之一。

4．城市土地一、二级市场不协调，隐形交易大量存在。目前我国土地一级市场的发育远未成熟，出让的土地数量较少，而相比之下，二级市场上交易却相当活跃，具有交易者众多、交易频率高、涉及金额大、竞争较为激烈等特点。这种市场之间的不协调引发了新的矛盾——隐形交易的大量存在。划拨土地在利益驱动下违规进入二级市场进行“隐形交易”，造成国家收益的大量流失。同时，由于取得划拨土地的成本很低，更增加了现实中竭力争取划拨土地使用权的现象，结果导致土地隐形交易愈演愈烈。

由此可见，大量通过划拨方式取得的存量土地被排除在地产市场之外，对地产市场的健康成长是极为不利的，它不但扰乱市场秩序，使城市土地配置出现低效率，而且会滋长腐败现象，阻碍市场的法制化进程。因此，积极采取措施，尽快将存量土地纳入市场经济的轨道是完善城市土地产权制度的必由之路。

（二）我国城市土地产权制度渐进式演进的利与弊

城市土地产权制度的渐近式演进具有内在的合理性，根据经济学的自增强理论（Arthur，1988），经济系统能否从劣等均衡退出，转移到另一个潜在的优等均衡，关键在于能否得到充足的退出能量以克服劣等均衡自身所积累的选择优势。市场化配置的出现为退出提供了能量。市场化配置的学习效应（资源配置效率的差距）、合作效应（与行政化配置“和睦相处”）和适应性预期（行政化配置的普遍调整使人们相信它还会进一步向市场化配置调整）使得市场化力量具有了自我增强的机制。城市土地产权配置双轨运行的二元体制提供了退出锁定的能量，也降低了制度变迁的摩擦成本，这种体制是一种进步，但又存在一定缺陷。

1．中央政府与地方政府之间因城市土地产权归属的区别在利益分配上的博弈。应该说，中央政府与地方政府的城市土地产权制度安排并未发生大的变化，即土地仍然全部由中央政府所有，各级政府分级监管。但是，在地方政府效用目标独立于中央政府，部分城市土地产权由市场机制配置之后，地方政府行为发生了变化。在集权式经济制度里，地方政府虽然是中央政府的土地代理人，但是由于地方政府没有独立的利益目标，因此地方政府并不存在机会主义行为的内在激励。在行政放权的制度改革之后，地方政府利益目标的独立化使得地方政府在与中央政府的博弈中利用中央与城市土地财产权关系模糊不清的制度条件，通过各种方法把城市土地产权市场化过程中所拥有的巨大的利益所得隐性化，如利用对城市土地产权的实际控制权获取实物地租，或压低地价以吸引外商投资。地方政府行为不但演化出中央政府与地方政府对土地收益的权利之争，人为地加大了交易成本，也使得城市土地配置的运行秩序扭曲，本应是竞争性的市场化秩序，被一种隐性的、透明度低的灰色交易形式替代。由于灰色市场交易缺乏价格评估和价值表现形式，而且地方政府出于自身立场和利害考虑，也不愿把灰色地租界定清晰，因此地方政府也不能对收入流有准确的预期，往往使得实际所得的灰色收入流低于放弃市场化配置的机会成本。

2．地方政府与土地需求者之间的博弈。城市土地产权市场化过程是对城市土地资源经济价值的发现，在行政化配置与市场化配置双轨运行的背景下，市场价格与行政价格的巨大反差，使得城市土地产权让渡中滋生出寻租活动，而规范城市土地产权分配权利、义务和责任的法律功能缺位，使得地方政府城市土地配置决策权掌握在少数部门或个体手中，这些部门或个体可以凭藉行政手段介入城市土地产权的初始界定和分配，从自身的利益出发视不同的对象设定租金水平。对于土地需求者而言，通过寻租获得排他性的城市土地产权，可以获得行政供给价格与市场价格之间价差的大部分，实现最大化的利润目标。因此，寻租活动实际上成为城市土地产权分配法律功能缺位，行政化与市场化双轨运行体制下博弈双方追求效用最大化的理性选择。然而，寻租活动却扰乱了城市土地有效配置的运行秩序。

城市土地配置需要政府的行政干预和宏观管理，但在城市土地产权制度不完善的情况下，一些实际拥有土地产权配置决策权的部门或个体把行政权力与土地产权市场化所体现的经济利益相结合，不仅失去了政府对城市土地配置管理的科学性与规范性，也直接影响了土地需求者的行为规范。

土地需求者是以市场机制还是通过寻租获得城市土地使用权，取决于其行为成本收益的比较分析，如果寻租活动能够获得巨额垄断租金，那么土地需求者就会选择寻租。这就使得竞争性的市场秩序被不规范“寻租秩序”替代。真正的土地需求者如果无法通过市场获得城市土地，只能接受土地投机者的交易，这不仅降低了城市土地配置效率，也直接导致了国家土地财产的流失。