论矿业权抵押制度的完善

论矿业权抵押制度的完善⁽¹⁾

肖　斌⁽²⁾

矿业权是指探采人在特定区域探采矿产资源，并排除他人干涉的权利束，包括探矿权、采矿权。究其性质，矿业权是准物权，准用不动产的规定。矿业权客体具有复合性，包括特定矿区的地下部分与赋存其中的矿产资源；而且矿业权事关国家战略利益、国计民生，是具有公权性质的私权。⁽³⁾矿业权的物权效力和法律性质，制约着在我国刚开始发展的矿业权抵押。矿业权抵押是矿业权人以矿业权在不转移占有的前提下，作为履行债务的担保，当矿业权人不能履行债务时，债权人有权就矿业权的变价款优先受偿。受矿产资源体制的影响，各国矿业权抵押制度发展参差不齐。美国、德国、澳大利亚等国家均有健全的矿业权抵押制度，巴西、智利等发展中国家也不同程度地建立了本国的矿业权抵押。矿业权抵押不仅是矿业权人和银行等金融机构的需要，也是我国矿业资源发展的需要。我国矿业权抵押作为矿业权流转的一种方式，应从矿业权的物权效力和法律性质出发，澄清和解决一些问题，以完善矿业权抵押制度。

一、提高矿业权抵押制度的渊源层级

矿业权抵押制度的渊源即矿业权抵押制度的表现形式，矿业权抵押规定于何种法律规范。矿业权抵押的出现和发展，包含在我国的矿业权流转从禁止到允许的进程中。1996年对《矿产资源法》进行了修改，删掉了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并正式提出了矿业权转让的概念。这为矿业权抵押清除了障碍，使之成为可能。2007年10月1日生效的《物权法》在用益物权篇中仅明确规定了保护探矿权、采矿权。矿业权是否应列入第180条第1款第7项中规定的“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”，成为可以抵押的一种不动产用益物权，文义解释应是肯定的。从此两法看来，法律未禁止矿业权抵押，依民法原理，法律无禁止即允许，矿业权可以成为抵押财产。

国务院于1998年连续颁布了三个关于矿业权的行政法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院发［1998］240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院发［1998］241号）、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院发［1998］242号），奠定了矿业权抵押的基础。随后，国土资源部颁发的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）对矿业权抵押做了明确规定。该规定第6条第3款规定：“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”其第三章第三节中用四个条文分别规定了矿业权抵押的概念、抵押权人的评估请求权、抵押备案手续和矿业权抵押权的实现。其第63条还规定，“违反有关法律和本规定所设定的矿业权抵押无效”。可见，该规定承认并规制矿业权抵押，初步构成矿业权抵押制度的主要内容。此后的《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发［2006］12号），进一步规范矿业权转让，也有利于矿业权抵押的实现。

可见，我国的矿业权抵押缺乏法律层面的明确规定。作为一项重要的矿业权流转制度，矿业权抵押寥寥数言，且仅规定在部门规章之中，这不利于我国矿业资源市场的发展。《矿产资源法》再次修改，须明确规定矿业权抵押，提高立法层级，并以此为中心构建健全合理的矿业权抵押制度。

二、明确矿业权抵押涉及的主体资格

我国《物权法》将探矿权、采矿权明确规定为用益物权，具有对世效力。故矿业权人享有在已登记的特定矿区或者工作区内勘探、开采矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利；其他人则负有不得擅自妨碍、干涉矿业权行使的义务，不得侵害矿业权的义务。矿业权作为一种用益物权抵押，抵押人和抵押权人须具备何种资格？

抵押人应是合法的矿业权人，包括探矿权人、采矿权人。《矿业权出让转让管理暂行规定》第55条将抵押人限定在“以矿业权作抵押的债务人”，这就将抵押人限定为债务人，将抵押限定于矿业权人为自己的债务提供担保，排除了矿业权人为他人的债务提供抵押。笔者认为，该条的规定对矿业权抵押的界定是不周延的，抵押人既可以是债务人，也可以是第三人。作为一个部门规章，该规定只是明确了债务人的矿业权抵押，并没有反对矿业权人为担保他人债务清偿的抵押。矿业权人具有抵押人主体资格，而不论是为自己的债务抵押，还是为他人的债务抵押。此外，当矿业权人是债务人的债务人时，也不能排除矿业权人为债务人利益，向债务人的债权人提供抵押担保的情形。至于谁是作为抵押人的矿业权人？为适应不同的矿种、不同规模的矿产资源对勘探者、开采者不同的资质要求，致使国有矿山企业得到诸多方面的优惠保护，国有矿山企业处于主导核心地位。⁽⁴⁾但是，依照《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的规定，矿业权主体原则上为我国的法人、合伙企业和公民等，同时允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人，遵照我国的法律法规，在我国管辖的领域内投资勘查、开采矿产资源。因此，有权抵押的矿业权人是广泛的。

抵押权人是否也须具有矿业权主体资格？笔者认为，抵押权人的主体资格并没有限制，作为债权人的个人、法人和其他组织均可以成为抵押权人。抵押权人一般分为两种，一种是银行等金融机构，一种是一般债权人。一般债权人指和债务人发生交易，存在合同关系的生产商、销售商等。银行等金融机构作为抵押权人是因为，矿业权人作为债务人以矿业权为抵押取得专门用于矿业权购买、开发投资的商业贷款。矿业权抵押贷款，一方面是矿业权投资者的需求；另一方面也是银行等金融机构参与矿业投资开发并获得收益的需要，有利于矿业生产的长足发展。

值得注意的是，矿业权抵押权实现时，是否应该对矿业权的购买人资格予以限制？矿业权抵押权实现时，以折价方式受偿而有矿业权的，自身须具备法定的探采资质条件。⁽⁵⁾《矿业权出让转让管理暂行规定》第13条规定，“矿业权申请人、矿业权投标人、矿业权竞买人、矿业权承租人，应当具备相应的资质条件”。第36条第2款规定，“矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准”。第58条第1款规定，“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续”。可见，矿业权抵押权实现是通过矿业权转让完成的，应遵守矿业权转让的规定。拍卖、变卖、折价矿业权，购买人应具有相应的矿业权主体资格，应遵守矿业权转让中的主体要求。

三、矿业权抵押登记的模式和机关

（一）矿业权抵押权变动模式

基于法律行为的物权变动是否以公示为生效要件，物权变动模式分为登记生效主义和登记对抗主义。对矿业权抵押权变动来讲，登记——这种公示方式是其生效要件，还是对抗要件？根据《物权法》第180、187、188条之规定，不动产及不动产权利适用登记要件主义，动产适用登记对抗主义。矿业权是一种不动产用益物权，登记应是矿业权抵押权变动的生效要件。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）第3条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”因此，矿业权抵押权设立、变更、终止应采取登记要件主义，即非经登记，矿业权抵押权不能发生产生、变更、终止的效力。

（二）矿业权抵押登记机关

矿业权登记是矿业管理的基础和重要组成部分，有助于确认和保护矿业权，有利于矿业市场和经济的有序发展，意义重要。而我国矿业权登记机关比较混乱。如《水法》第24条第4款规定：“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。”而矿石、沙金又为矿产资源，地矿部门也可以进行管理、审批，两个管理部门的冲突时有发生。就矿业权抵押登记而言，《矿业权出让转让管理暂行规定》第57条规定，“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续”。此处，“办理备案手续”是不是登记？抵押登记是否也要经历前述审批？

首先，备案不是矿业权登记，备案是将矿业权抵押权报送备查，而登记时将抵押权内容予以详细记录并予以公示，决定矿业权抵押权的生效。又据《矿业权出让转让管理暂行规定》第36条，审批、备案的机关是一致的，都是矿业权原发证机关。故从统一登记机关和登记具有管理功能来考虑，抵押权登记机关也应该是矿业权原发证机关。其次，实践中，各级政府国土资源主管部门负责矿业权登记工作，探矿权登记由国土资源部和省级国土资源主管部门负责，采矿权登记由国土资源部，省、州（市）、县级国土资源主管部门负责。⁽⁶⁾笔者认为，当前矿业权抵押登记应当在矿业主管机关下设定统一的登记机关，即将矿业权抵押登记机关统一到国土资源主管部门，由国土资源部门统一办理，既可以充分发挥登记制度的公示功能，又十分便于矿业行政监督和管理。当然，按照《物权法》第10条的规定，不排除国家制定统一的登记法，将抵押登记统一在公证机关或者司法机关下，矿业权抵押登记届时有一个高度统一的登记机关，更有利于发挥物权登记制度的作用。

四、矿业权抵押权和其他权利的冲突及解决

（一）矿业权抵押权与采矿设施设备抵押权

矿业权抵押时，尤其是采矿权抵押，抵押权效力常及于矿区范围内的采矿设施设备。⁽⁷⁾因而，采矿设施设备上可能存在其他抵押权：其一，浮动抵押权，矿业权人以矿业企业中的生产设备、原材料、半成品、产品进行浮动抵押；其二，仅以采矿设备为标的的动产抵押权。

矿业权的抵押登记部门是国土资源主管部门。而根据《物权法》第189条，浮动抵押登记部门是抵押人住所地的工商行政管理部门；《担保法》第42条规定企业生产设备抵押是财产所在地的工商行政管理部门。登记的标的不同和登记部门的不同，可能导致矿业企业的生产设备上存在两个或两个以上的抵押权，如何确定权利行使的顺位？

厘定顺位，确定哪一个担保物权具有优先效力，应根据物权的效力和物权公示公信原则。具体讲，据《物权法》第199条来确定优先效力，当存在矿业权抵押权和未登记的生产设备抵押或浮动抵押时，矿业权抵押权无论发生先后，其顺位优先于未登记的生产设备抵押权或浮动抵押权；诸抵押权均已登记的，三者均具有对抗效力，因此设定在先，权利优先。当然，如矿业权抵押未办登记，则矿业权抵押权不成立；如矿业权抵押权发生在后，也可以在设定抵押时约定对采矿设施设备予以排除，则不发生抵押权冲突。

（二）矿业权抵押权与土地权利

土地权利与矿业权的冲突，严重制约着矿业权的流转及抵押。《矿产资源法》第20条规定，在港口、机场、国防工程、重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施、重要河流、堤坎两侧、自然保护区、重点风景区等一定距离以内的区域，以及国家规定不得开采矿产资源的其他区域，矿业权不能取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关主管部门同意。除上述区域以外，如果国计民生、国家战略利益决定，矿业权优先于国有土地所有权。土地属于国家或农村集体，而矿产资源不分地域和矿种一律为国家所有。在国有土地上探采矿产资源，取得矿业权后，探矿权人、采矿权人可以依《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，取得相应的国有土地使用权。在集体所有的土地上存在矿业权时，集体土地所有权人和探矿权人、采矿权人的关系如何协调，并无具体法律规范。德国法中，在占有的层面，土地所有权人和采矿权利人间存在的冲突，可以通过契约解决，否则采矿权人可请求进行强制性的土地让与。⁽⁸⁾而我国土地所有与使用主体相分离，大部分矿山处于乡镇农村中的集体土地上，在占有层面，矿业权人权利与地面的土地承包经营权之间的冲突不可避免。如据《物权法》第180条的规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权设定抵押，⁽⁹⁾同时，该块土地又有矿业权抵押权，如何确定实现抵押权的顺位？

有学者认为，取得采矿权的同时自然取得该区域的占有权和使用权。⁽¹⁰⁾也有学者认为，矿业权并不当然包含土地使用权，但是行使矿业权必须占有使用土地，应遵循民法中相邻关系的准则，处理两者相邻问题，若两者的客体是在地理呈上下排列结构的，则应遵循民法中不兼容物权成立者效力优先原则。⁽¹¹⁾

笔者认为，矿业权抵押权和土地权利之间的关系，应当借鉴德国经验，由矿业权人和集体经济组织通过合同来解决，否则采矿权人可参照《国有土地使用权出让和转让暂行条例》请求进行强制性的土地让与。因为，无论矿业权还是土地承包经营权，本质上都是私权，其处理应遵循私权自治原则，而后再辅以强制性让与。这样可以使公平与效率得以兼顾。土地承包经营权仍然存在于所转让的土地上，应遵循相邻关系的规则。如果发生效力冲突的情形，如矿业权人要毁坏地表，应参照征地的法律法规给予合理补偿。矿业权抵押权人在权利实现时取得矿业权人法律地位，处理其与集体经济组织和土地承包经营权人的关系。而对矿业权抵押权与土地承包经营权抵押权，应按照矿业权人和土地承包经营权人之间的关系来处理。究其原因，矿业权的客体是特定区域的地下部分与赋存其中的矿产资源，矿业权是具有公权力性质的私权，关系到国家的战略利益，相对于集体土地所有权和土地承包经营权，矿业权的特殊性质决定了其担保物权人的优先地位，所以，此处不宜机械地适用《物权法》第199条。

参考文献：

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4.云南省矿业协会.矿业权法律实务［M］.昆明：云南大学出版社，2008.

5.孙涛、田强.论矿业权的流转［J］.中国矿业大学学报（社会科学版），2005（9）.

6.［德］鲍尔，施蒂尔纳著,张双根译.德国物权法.［M］.北京：法律出版社，2004.

7.唐勇林,雷妍.新一轮土改暗流涌动，耕地抵押贷款试点成潮［N］.南方周末. 2009-05-13（5）.

8.江平.中国矿业权法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，1991.

9.高富平.土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究［M］.北京：法律出版社，2001.

【注释】

(1)该文系江西省社会科学规划项目“浮动抵押融资法律制度研究”（编号:09FX206）阶段性研究成果。

(2)法学硕士，江西理工大学文法学院讲师。

(3)崔健远.物权法［M］.北京:中国人民大学出版社，2004：404-405.

(4)崔建远.矿业权法律关系论［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2001（3）：33.

(5)黄忠全,施国庆.矿业权流转制度的现状、问题及其对策［J］.中国矿业大学学报，2008（2）：33-36.

(6)云南省矿业协会.矿业权法律实务［M］.云南：云南大学出版社，2008：32.

(7)孙涛、田强.论矿业权的流转［J］.中国矿业大学学报（社会科学版），2005（9）.

(8)［德］鲍尔、施蒂尔纳著，张双根译.德国物权法.［M］.北京：法律出版社，2004：684.

(9)2008年十七届三中全会后，全国涌现出多处土地承包经营权抵押试点，如湖南省试点县市多达21个，江西省亦有10个县市试点。预计土地承包经营权抵押在政策的放开后，必成燎原之势。唐勇林,雷妍.新一轮土改暗流涌动，耕地抵押贷款试点成潮［N］.广东:南方周末.2009-05-13(5).

(10)江平.中国矿业权法律制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社,1991:286.该书较早地对我国矿业权进行专门的研究，这种观点不符合我国矿产资源法的精神与实践，详见崔健远.物权法［M］.北京:中国人民大学出版社,2004:411.

(11)高富平.土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究［M］.北京:法律出版社,2001: 524.