完善城市土地产权制度

五、完善城市土地产权制度

城市土地有效配置的运行秩序是市场与政府功能的相互协调，对于非经营性城市土地配置而言，竞争性的市场机制则是形成城市土地有效配置运行秩序的关键所在。然而，通过分析不难发现，在现有的城市土地产权制度下，追求效用最大化的博弈各方的理性选择却直接扭曲了竞争性市场机制的运行秩序。如果中央政府以城市土地有效配置为效用最大化，就必须通过城市土地产权制度创新，使得博弈方如地方政府和土地需求者改变行为选择，使得市场机制真正发挥土地配置功能。

（一）界定明晰的土地产权

现代产权理论认为，产权的功能就在于引导人们在产权交易中把外部性内部化，使得行为人全部承付（获得）因其行为引致的赔偿（收益）。这不但对行为人产生激励或约束作用，也为市场机制发挥作用提供了交易费用为零的古典环境，使得市场优化资源配置。即使在交易费用为正的情况下，只要产权界定清晰，资源配置也是有效的。

具体而言，城市土地产权制度必须具备如下几个制度条件。

1．明确土地产权界定，土地的一切权利具有明确的行为主体、责任主体和利益主体。土地产权的界定不仅包括所有权的界定，而且包括使用权、抵押权、地役权等项权利的界定。

2．土地产权具有排他性。排他性是指在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，这种权利的行使，既可以是产权拥有者决定谁可能使用一项资源的权利，又可通过资源的实际使用而体现。

3．土地产权含有可让渡性。即产权拥有者可将产权再让渡给他人的权利，既可是完全的土地产权束，也可以是土地产权束中的某一项权利。

4．在土地产权初始界定的条件下，建立符合法律规范、受到法律约束和保障的合约安排。

我国城市土地产权制度不健全主要根源就在于土地产权权能界区不清晰，要使土地产权关系明晰化，塑造出人格化的产权主体，尤其是城市土地的所有权主体。我国城市土地所有者缺位，是造成博弈各方行为选择扭曲城市土地有效配置运行秩序的重要原因，必须建立城市土地法人所有制，对国家土地分级所有（高波，1996），根据经济区域和谁投资、谁所有、谁受益的原则，确定土地财产归属各级政府。各级政府组建各种类型的地产公司，中央设立土地资产总公司，对各类地产公司通过参股、控股的方式进行经营和管理。由地产公司充当城市土地所有权法人代表。建立明确的法人化的城市土地所有制，可以有效界定中央政府与地方政府之间的土地财产关系，规避地方政府与中央政府、土地需求者博弈时的机会主义行为，促进土地产权配置按规范化的市场秩序运行。

（二）建立和规范土地产权市场制度

在土地产权关系明晰，产权主体确立，各产权主体之间责、权、利关系逐步理顺后，土地产权通过产权市场实现流动和转让。

1．必须明确产权的交易范围。在城市土地法人所有的制度条件下，城市土地所有权可以在各级政府建立的土地资产公司之间让渡，由地产公司承担土地运营的职责。城市土地使用权是城市土地产权市场流动和转让的主要产权形式，可以独立于土地所有权而存在，产权主体对土地实际使用的同时，也拥有相应的土地占有权、收益权和处分权等等。土地使用权一般可分为可让渡和不可让渡两种类型。就我国实际情况而言，行政划拨的非经营性用地的土地使用权，主要表现为对土地排他性的使用，而不包含独占的收益权、自由的转让权。原有的行政划拨的经营性用地的土地使用权也不具有可让渡性，只有在与地产公司签订批租、入股或年租的土地合约后，土地使用权在合约期内才能按照合约规定进行转让、出租或抵押。

2．规范土地定价制度，逐步调整双轨价差。双轨地价的偏差，集中体现在土地使用税和土地使用权出让金方面。在征收土地费用一定的情况下，可以根据企业的实际承受能力，调高土地使用税的征收标准，尤其是调整城市建设维护税和调节税，使双轨地价逐步接近。目前国家尚无城市土地价格的统一规范，为了完善城市土地产权市场制度，加强对土地市场的管理，中央政府必须制定一套科学的土地估价体系。

3．加强土地产权交易立法，建立土地产权交易规则。交易规则是产权权属得以实现的方式，为交易双方提供了不确定性趋小的理性预期。我国需要制定和完善土地所有权转让办法，土地使用权出让、转让、出租条例，土地产权抵押条例，等等，同时加强法律监督力度，规范产权交易主体行为。