土地权属制度

第二节　土地权属制度

一、概述

(一)土地的分类

土地是一个国家的重要生产资料，是创造财富的源泉。依据不同的标准，可以有以下几种分类方式。

(1)依据土地所有者的不同，可以分为国家所有的土地和集体所有的土地。法律对此予以确认。这一分类的重要意义在于，我国的政治制度决定了土地只能实行公有制，即由国家和农村集体组织所有。

(2)依据土地用途的不同，可以分为建设用地、农用地和未利用地。国家限制建设用地，保护农用地，大量开发未利用地。

(3)依据取得土地使用权的方式不同，可以分为划拨的土地和出让的土地。这一分类通常见于国有土地使用权，在后面的篇章中将进行详细介绍。

(二)土地所有权和土地使用权

土地权属制度主要涉及土地的所有权和使用权。土地所有权是一项古老的权利，指所有人依法对其土地享有占有、使用、收益和处分的权利。而土地使用权在我国的法律中并没有给予明确的定义，通常认为是公民、法人及其他组织依法使用土地、获取收益且排除他人妨害的权利，是与土地所有权相并列的独立物权。

二者既有区别，又有联系。区别是土地所有权是完全充分的物权;而土地使用权则是限制物权，一般认为使用权中不包含对土地的处分权能。我国法律明确规定土地只能由国家所有和集体所有，这就意味着土地所有权不能在市场上流转;而土地使用权可以通过出让取得，可以在市场上交易。联系是土地所有权决定使用权，从土地所有权中分离形成了土地使用权，因此使用权受制于所有权;同时使用权的行使能促进土地的有效利用，最大限度地实现土地的价值。

(三)我国的土地现状

鉴于土地资源有限，因此切实保护土地，尤其是耕地，合理利用土地以加强管理，促进市场经济的健康稳定发展是我国的基本土地政策。《物权法》第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”《土地管理法》制订了相应的制度以保障土地的合理利用。

1．土地用途管制制度

国家编制土地利用总体规划，对各种用途的土地严格管理，具体体现在以下两个方面。

(1)要求建设用地，必须使用国有土地，法律另有规定的除外;若涉及占用农用地，则应当办理农用地转用审批手续。由国务院批准的项目或省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目，占用农用地，依法由国务院批准;其他建设项目占用农用地，依法由省级人民政府批准。《土地管理法》第四十四条还规定:“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规划范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”

(2)对于征收土地，《土地管理法》第四十五条规定:“征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”征收土地应依法给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征收耕地的补偿标准如下:①土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍;②安置补助费按需要安置的农业人口数计算，每个人的标准是该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，且每公顷耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍;③地上附着物和青苗的补偿费由省、自治区、直辖市规定。

2．耕地保护制度

《土地管理法》专门在第四章规定了这一制度，内容有以下两种。

(1)基本农田保护。《土地管理法》第三十四条规定:“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理:(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;(三)蔬菜生产基地;(四)农业科研、教学试验田;(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”

(2)占用耕地补偿。《土地管理法》第三十一条规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

二、我国的土地所有制度

《土地管理法》第二条第一款规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”可见，我国的土地所有制建立在社会主义制度基础上，只存在两种土地所有制度，即国家所有制和集体所有制。

(一)国家所有制

《物权法》第四十七条“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”和第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定是土地国家所有制的法律基础。

究竟哪些土地属于国家所有，《土地管理法实施条例》第二条予以明确规定。

“下列土地属于全民所有即国家所有:

(一)城市市区的土地;

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

(三)国家依法征收的土地;

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”

土地国家所有制与我国的社会主义政治经济制度有紧密联系，具有如下特征。

(1)主体的唯一性:国家作为国有土地的唯一主体，对土地享有占有、使用、收益和处分的充分权能。根据我国法律规定，中央人民政府即国务院代表国家行使所有权。

(2)权力分级行使:由于我国地域广阔，土地的实际情况多样，单靠国务院行使相关权能并不能达到有效利用土地的目的。因此，各级人民政府依据授权，代为行使本行政区域内土地的部分权能，对中央人民政府负责并受其监督。

长期以来，我国对国有土地一直实行分级管理体制，这与我国的土地权属制度相呼应。但有人认为我国的国有土地所有权属于“分级所有”。这无疑是将土地分级所有和土地权能分级行使相混淆。

(二)集体所有制

集体所有制是土地公有制的另一种形式。根据《物权法》第五十九条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，土地集体所有实际上是集体组织的全体成员对土地享有各项权利，具有一定的范围性。《土地管理法》第八条第二款明确了集体所有土地包括:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”此外，对于集体土地所有权的具体归属也做出了详细规定:“①农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;②已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;③已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

集体所有制是我国特有的一项土地制度，是在土地改革的过程中逐渐成型的。新中国成立之初，国家于1950年颁布了《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，实现了“耕者有其田”的目标，使广大农民拥有了土地所有权，在当时极大地调动了农民的生产积极性。但这种所有权仍属于私有性质。随着农业合作化运动及人民公社运动的兴起，特别是1956年掀起了农业互助合作运动的高潮，由早期的初级社转为高级社后再转为人民公社，农民私有的土地也就转归集体所有。1962年，中共八届十中全会肯定了农村的土地集体所有制，但调整了人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放到生产队。1978年，中共十一届三中全会肯定了土地集体所有基础上的家庭联产承包责任制。这种土地制度真正确立了土地归属农村集体经济组织所有，农民则拥有了土地使用权。

集体所有制是一项独立的土地制度，与国家所有制地位平等，二者不存在任何从属或派生关系，这一点在我国《宪法》、《物权法》及《土地管理法》等一系列法律规定中得到证实。但这并不意味着二者毫无差异。从我国的法律规定不难看出，集体土地受制于公共利益的需要，即《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。土地征收是国家公权力的表现，具有一定的强制性，必须服从。同时，为了照顾被征地农民的利益，保障其基本生活，法律规定依法征收集体土地后应给予适当的补偿费用，如土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等。

三、我国的土地使用制度

(一)国有土地使用权

国有土地使用权实质是国家作为土地所有者将使用权权能从所有权中分离出来，让与土地使用者的权利转移方式，也可以说是国家对国有土地行使处分权。国有土地的使用主要有划拨和出让两种方式。这两种方式的不同有以下两方面。第一，取得土地的方式不同:土地使用权划拨是国家行政权力的体现，必须经过县级以上人民政府批准;而在土地使用权出让中，国家作为民事主体与土地使用者签订出让合同，由使用者支付出让金。第二，使用不同:划拨的土地使用权除法律、行政法规另有规定外，一般没有使用期限的限制;而出让的土地使用权，法律则明文规定由国务院规定土地使用权出让的最高年限。

1．土地使用权划拨

根据《城市房地产管理法》第二十三条的规定:“土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”

土地使用权划拨的范围是指，哪些情况下使用土地可以通过划拨的方式取得。这一点在《土地管理法》和《城市房地产管理法》中均有规定，主要有:①国家机关用地，包括行使国家职能的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等各级部门使用的土地;②军事用地，具体参看有关军事法律法规的规定;③城市基础设施用地，指城市中各种供电、供气、排水、通信、公交、绿化及消防等设施用地;④公益事业用地，指各种卫生、教育、文化娱乐及福利事业等非盈利性设施用地;⑤国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，比如煤炭、石油、天然气等能源项目用地，铁路、港口等交通项目用地，农田灌溉、水库、江河治理等水利项目用地;⑥法律、行政法规规定的其他用地。需要说明的是:①兜底条款中只允许法律和行政法规规定土地使用权划拨的范围，就排除了政策性规定、地方性法规等;②《土地管理法》中表明“经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得”，《城市房地产管理法》也有类似规定“确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨”，这就说明，即使是上述这些建设用地并不必然通过划拨取得土地，也可以通过出让等其他方式取得用地。实际操作中，县级以上人民政府通常具有一定的自由裁量权来判断何谓“确属必需”。

2．土地使用权出让

根据《城市房地产管理法》第八条的规定:“土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”土地使用权出让制度更为普遍，该制度的建立既从法律上保障了国家对土地的绝对控制(享有所有权)，突出了土地这一生产要素的重要地位，又促进市场经济特别是房地产市场的发展。

土地使用权的出让必须符合相关法律法规的规定，具体规定有以下几条。一是出让范围:能出让使用权的土地只能是城市规划区内的国有土地;对于规划区内集体所有的土地经依法征收转为国有土地后才可有偿出让。使用权的出让只涉及土地的地表，并不包括地下资源及埋藏物。二是使用年限:根据国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用年限按不同用途确定如下:“①居住用地七十年;②工业用地五十年;③教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;④商业、旅游、娱乐用地四十年;⑤综合或者其他用地五十年。”三是规划要求:土地使用权的出让，必须与土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地规划的要求相符。土地使用权的出让，法律要求由市、县两级人民政府有计划地进行。对于出让土地的地理位置、用途、年限及其他条件，相关人民政府应与建设、房产管理、城市规划等部门共同商订报批。特别是用于房地产开发的土地，应严格遵守年度出让土地使用权总面积方案。四是出让方式:主要有协议、拍卖和招标3种。协议出让指出让人与受让人就土地使用权的有关事项进行协商达成合意，签订土地使用权出让合同的方式。拍卖出让是指土地管理部门在指定的时间、地点，公开拍卖特定土地的使用权，以叫价的方法竞买，由叫价最高者获得土地使用权的方式。招标是指由符合资质的单位或个人以标书的形式，竞投拟出让的土地使用权，由招标人择优确定中标人的方式。《城市房地产管理法》第十三条特别规定:“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式;没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”五是形式要件:一般认为，土地使用权出让属于要式法律行为，应当签订书面合同。通常由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

【案例2-2-1】

某镇政府受县政府的委托，征用该镇集体土地，须补偿当地农民相应费用。为支付该款项，该镇政府与被征地农民协商后达成如下协议:将已征用过的土地出让金交由农民收取，以此来抵欠款。随后，被征地农民将土地协议出让给江某等人，并将所收出让金据为己有。此后江某等人持相关证件，到县政府办理了国有土地出让合同，并拿到了国有土地使用权证。后来，村民吴某以“县政府给江某等人颁发国有土地证，违反了土地使用权出让和转让程序，剥夺了其在同等条件下的购买权”为由，向法院提起诉讼，请求法院依法撤销给江某等人颁发的国有土地证。

请问:江某等人通过出让方式获得土地使用权的程序是否合法，使用证是否应被撤销?

评析:本案的关键在于土地使用权出让行为是否有效。根据《城市房地产管理法》第十二条的规定，该土地使用权出让的地块、用途、年限，应由县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设、房产部门共同拟定方案，报经县人民政府批准，然后由该县人民政府土地管理部门实施。该案中行使土地使用权出让的主体是被征地的农民，不符合法律规定。同时，《土地管理法》第五十五条规定了土地有偿使用费全部上缴财政。因此，该案中土地使用权出让程序严重背离了法律规定，出让金未上缴国家财政，造成了国有财产的流失，因此国有土地使用证应被依法撤销。

(二)集体土地使用权

为了切实保障农民的利益，保护耕地，我国对农民集体土地使用的规定较为严格，如《土地管理法》第六十三条就规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”在我国，集体土地的使用大致涉及以下几种制度:宅基地使用权制度、土地承包经营权制度和农村集体土地建设用地使用权制度。

1．宅基地使用权制度

宅基地使用权制度目前只适用于农村居民住宅建设，是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，即依法在集体土地上建造住宅及附属设施并获得收益的权利。《物权法》第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”具体的规定如下:①农村村民一户只能拥有一处宅基地，其他基地的面积不得超过省、自治区、直辖市制定的标准;②农村村民建住宅应符合乡(镇)土地利用总体规划，尽量使用原有的宅基地或村内空闲地;③农村村民建住宅用地，需经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依据土地管理法第44条的规定办理审批手续;④农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准;⑤宅基地因自然灾害等原因灭失，宅基地使用权自然消灭，对于失去宅基地的农民应重新分配宅基地;⑥已经登记的宅基地转让或消灭应及时办理变更登记或注销登记。需要注意的是:①宅基地使用权人只能将宅基地用于建造住宅，不得改变其用途，且在使用过程中不得损害公共利益和妨碍他人合法权益;②宅基地的使用权只能通过划拨的方式取得，无使用期限的限制。

2．土地承包经营权制度

土地承包经营权是指土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。1978年中共第十一届三中全会肯定了家庭联产承包责任制度。通过30多年农村改革的实践证明，这一制度赋予了农民高度的经营自主权，极大地调动了广大农民的生产积极性，促进了农业生产力的飞速发展和农村经济的全面繁荣。因此，《物权法》第一百二十四条明确规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这一体制包含家庭分散经营和集体统一经营两个方面，其中家庭分散经营是双层经营体制的基础，集体统一经营则具有组织协调、积累经营规模、为家庭经营服务的功能。

土地承包经营权制度的具体要求有以下方面。

(1)承包范围:农村集体所有的土地、国家所有由农民集体使用的土地及其他用于农业的土地。

(2)承包期限:耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

(3)国家管理:由县级以上人民政府向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册以确认土地承包经营权。

(4)承包人的权利:土地承包经营权人可以在土地上从事种植业、林业及畜牧业生产，可以通过转包、转让、互换等方式流转土地承包经营权。

(5)对发包人的限制:在承包期限内，发包人不得调整、收回承包地。

(6)承包地征收补偿制度:承包地被依法征收，承包人有权获得相应补偿以保障其合法权益。

【案例2-2-2】

刘某与H村签订了土地承包经营合同，约定刘某承包一块耕地，承包期为30年，并依法办理了相关证件。同年5月刘某又与李某签订了承包权转让协议，约定刘某将其承包的耕地有偿转让给李某所有，并由李某每年向H村交纳土地承包费用。合同签订后，李某向刘某支付了转让费。后来，李某每年按时向村委会交纳土地承包费，村委会均开具了专用收款收据。第二年，刘某想收回该土地的承包权，即以承包经营权转让未经村委会同意为由，请求法院判定转让协议无效。

请问:刘某与李某签订的转让协议是否有效?

评析:本案涉及土地承包经营权的流转问题。本案中，刘某已与H村签订了土地承包合同，并办理了相关证件，实际上已经合法取得了该地块的承包经营权。根据《物权法》第一百二十八条的规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。刘某在依法取得土地承包经营权后，可以合法进行承包经营权流转。本案中刘某与李某签订的土地承包权转让合同系基于双方真实的意愿，未违反法律、行政法规的强制性规定。刘某采取转让的流转方式虽未事先取得村委会的同意，但是双方当事人签订合同之后，李某如约按时向村委会交纳土地承包费用，村委会也予以认可并开具了专用收款收据。作为发包方的村委会在知晓双方当事人之间土地承包经营权流转的情况下，未表示反对，故应当排除刘某提出的未经村委会同意导致转让协议无效的主张。

3．农村集体土地建设用地使用权制度

农村集体所有的土地作为建设用地主要有两种情况:①农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业;②乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地，《土地管理法》第六十条和第六十一条分别予以规定，要求向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。对于公共设施、公益事业用地还要求经乡(镇)人民政府审核。需要注意的是:利用农村集体土地兴办企业经常会遇到因企业破产、兼并或抵押而导致集体所有土地的使用权发生转移的情况，《土地管理法》第六十三条对此予以确认。