完善城市土地利用的政府主导作用

二、完善城市土地利用的政府主导作用

（一）严格控制土地供应总量

在一定时期，人们对土地的需求总是有一定限度的。土地需求的有限性要求我们必须缓解土地市场供求矛盾，既要保证有效供给，满足城市建设和各项产业发展的需要，又要控制好土地供应总量，使市场始终处于非饱和状态，发挥市场配置土地资源的基础性作用，实现土地价值，提高土地利用率。否则，土地供应量低于土地需求量，土地价格会越卖越低，形成恶性循环。针对城乡规划和建设中出现的盲目扩大城镇土地规模等问题，国务院发出了《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号），明确要求城市建设要“坚持走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，严格控制土地供应总量，优化用地结构和城市布局，促进经济结构的合理调整，注重保护并改善生态环境和人文环境”；同时要求“坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市占地规模和建设规模，特别是占用基本农田的倾向”。国土资源部明确提出要求：严格按经批准的土地利用总体规划审批城镇土地；加强对各类园区土地的规划管理，按照有关规定严格控制新建或扩大各类园区，防止出现新一轮“圈地热”。

（二）严格按照规划要求供地

提高土地利用率的重要前提就是科学编制土地利用总体规划和城市总体发展规划，并切实加强规划实施管理。要立足于区域发展的战略高度，从地方经济社会、资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，坚持规划先行，发挥规划的龙头作用。编制土地利用总体规划和城市建设发展规划，使土地利用规划和城市化发展相协调，按照“着眼长远，集中发展、突出特色”的原则，根据地形特征和土地集约利用的要求，明确区域空间结构、用地布局和发展方向，对各区域功能进行严格分区，以各功能组团为依托，合理配置土地资源。

要在比较各相关城市特点、发展思路等基础上，认真分析自身的特色和发展优势，通过量化分析确定供地方案。在确定供地位置、数量以及供地时间时，依靠及时、准确的数据、信息决定土地的供应，达到宏观调控总量的目的，使市场始终处于适度非饱和状态，既实现土地资本利益的最大化，又能切实保护好有限的土地资源，实现“双保双赢”的目的。

出台有利于存量土地入市的政策，将增量土地和存量土地纳入供地计划，同时应遵循“先存量，后增量”的原则。土地供应过量、闲置土地过多的地区，必须限制新的土地供应。严格控制高档商品房的土地供应，凡高档商品住房、写字楼等商业性用房积压较多的地区，要严格限制土地供应量，或暂停供应土地。停止别墅类用地的土地供应。

坚持集约用地。按照“控制总量、限制增量、盘活存量、集约利用”的原则，对城市的自身资源条件、人口及环境因素、经济和社会发展的趋势作认真的研究和科学分析，确定适度的城市发展规模。按照城市土地利用总体规划，尽量盘活存量土地。必须新增用地的，一定要本着节约资源，持续利用的原则，依法使用，切忌盲目攀比。防止一味扩大城市规模，引起建设和管理资金增加，财政负担加重，土地资源浪费，土地资产流失等一系列负面效应。尤其是限制大广场、宽马路等“政绩工程”，集约使用土地，注重支路建设和停车场建设，满足城市汽车时代的到来。

进一步强调土地利用规划的法律地位，用规划来引导城市产业结构的调整，促进土地资源的合理利用；用规划来控制城镇土地数量和流转方向，严格控制集体非农土地的流转方向。

（三）坚决杜绝土地的多头供应

要巩固政府对城市土地供应的主导地位，坚持土地供应的集中统一管理，防止多头供地。

针对一些开发区长期开而不发、坐吃山空的现象，要对开发区进行整顿。除了高新技术开发区和工业开发区等产业开发园区外，其他的开发区要一律撤销，将开发区土地纳入政府统一经营范畴。

通过立法形式，结合旧城改造、城市土地管理和小城镇建设，运用法律的、行政的和经济手段重新将城市的各类存量土地包括划拨土地和闲置土地集中起来进行统一供应。

加快城市化进程，要通过对城中村、城乡结合部和城边村的整治，以提升城市品位，提高土地价值。

严格执行土地供应政策，避免一些开发商以各种题材通过大量圈占土地而成为新的供地者，从而扰乱政府统一供地的市场秩序。