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政府的主导作用

时间:2022-11-28 理论教育 版权反馈
【摘要】:对于政府或国家的作用,理论界历来存有争议。古典自由主义经济学对政府在经济发展中的作用历来是持否定态度的。后来兴起的新自由主义经济学也基本上承袭了古典自由主义经济学的观点,把自由竞争的市场经济视为解决人类社会各种经济问题最为理想的体制,并认为它是个人自由和社会民主的必要条件。正是由于政府干预与市场取向有效的结合,从而实现了国民经济的迅速起飞。社会动员的作用毋庸置疑,重要的是使用得当。

二、政府的主导作用

对于政府或国家的作用,理论界历来存有争议。古典自由主义经济学对政府在经济发展中的作用历来是持否定态度的。按照这种经济学的观点,为了保障以市场为基本机制的自由经济的发展,应将政府在经济生活中的作用降到最低限度;政府在经济生活中的作用应以保护财产的所有权、消除妨碍市场有效运转的障碍为限,“管理最少的政府是最好的政府”便是它们的箴言。后来兴起的新自由主义经济学也基本上承袭了古典自由主义经济学的观点,把自由竞争的市场经济视为解决人类社会各种经济问题最为理想的体制,并认为它是个人自由和社会民主的必要条件。据此,新自由主义经济学把20世纪70年代以后西方资本主义国家的经济恶化归咎于国家干预,主张重新恢复和加强自由竞争。自由主义的观点长时期以来也受到了激烈的批评。最初是凯恩斯详细论述了国家干预经济的重要性,后来是新比较政治经济学、发展政治学以及依附论等对政府的作用大加肯定。如依附论认为,在对西方发达国家严重依附的条件下,欠发达国家仅靠内部的市场作用是不能解决经济发展中的一系列问题的。欠发达国家要想独立自主地发展经济,必须在社会动员的基础上建立强有力的政府,发挥政府在经济生活中的重要作用。新比较政治经济学虽然不像依附论那么言辞激烈,但其基本立场是非常明确的,这就是认为,将政府干预与市场取向相结合的国家,要明显优越于那种允许市场无限制发挥作用的国家,因为后者常常造成反工业化的后果。以亨廷顿为代表的政治发展理论在对发展中国家的状况进行研究时,同样把注意力从政治民主的单纯追求转向政治秩序的建立和寻求。在他看来,在社会急剧变革的情况下,各种新的利益集团纷纷出现,并以各种方式来达到自身的目的,这样就会造成社会的无序和动荡,因而政治秩序的建立即政治的制度化、有序化便成为现代化的关键。

不管理论界如何争议,在实际发展过程中,政府的作用确实是非常重要的,是绝对不可轻视和否定的,尤其对于那些发展中国家来说更是如此。由于不发达国家缺乏自发产生的现代工业文明主体,所以现代化进程只能由推进现代化的杰出人物支持中央政府,通过政府“自上而下”地组织进行。以历史上日本为例,明治维新之后,明治政府担当起了现代化的领导责任,通过国家的大力扶持保护,自上而下地完成了产业革命和资本主义工业化,没有经过自由资本主义阶段就过渡到垄断资本主义阶段。又如,韩国新加坡在战后形势下都注意加强政府对经济的干预,这一方面是想要通过经济上的发展来增强政府的合法性,意识到国家作为一个政治实体只有经济上取得繁荣才能在国际社会中生存,另一方面是看到只有充分发挥政府的作用,才能保证社会经济的正常发展。正是由于政府干预与市场取向有效的结合,从而实现了国民经济的迅速起飞。

在现代历史条件下,加强政府在现代化进程中的主导作用尤为必要。像现代科学技术的迅猛发展以及由此而产生的大规模科研活动的组织;现代商品经济要求动员并协调全社会各种力量参与国际竞争;社会生产分工专业化、复杂化所要求的规模效应、市场条件、竞争环境、经济活动规则;在资源总量、个量比较紧缺,尚无剩余的条件下,缓解人口与资源的矛盾;在生态环境基础十分脆弱、易于破坏的条件下,保护整个民族生存的自然基础;在多育动机的基础尚未改变,人口易于膨胀的条件下,有效地控制人口增长,保持社会总供求的平衡、供求结构和生产力布局的合理性;为持续发展提供和创造安定的政治和社会环境,对社会各个领域发展的全面设计、组织和协调;缓解各阶层各集团利益矛盾,等等,都要求在社会更高层次上进行调节和引导。尤其在我国社会正在转型,市场经济还不发达的今天,更要求政府发挥主导的作用。

政府在现代化过程中的主导作用突出地表现在如下方面:

一是社会动员作用。在发展的内在因素还没有充分发育起来、现代化还未“水到渠成”的情况下,社会动员有着不可替代的作用。对于发展中国家来说,有效的社会动员是启动和加速现代化进程极为重要的一环。首先,社会动员有助于唤起民众,激发和增强社会成员对现代化的热情与信心。“哀莫大于心死。”穷并不可怕,可怕的是精神上的麻木与失落。现代化的成功必须有赖于民众的觉醒和支持。而社会动员可以通过宣传与发动,让现代化的目标和成就展示出巨大的吸引力,以充分调动民众的热情与干劲,使其信心百倍地投入现代化建设。其次,社会动员有助于发挥社会潜力。这里所讲的潜力,并非指生产潜力,而主要是指社会成员的潜在力量,包括智慧、观念、创造力、想象力等。通过社会动员,可以把社会成员的聪明才智、能动性和创造性有效地结合起来,形成一种内在的巨大推动力量。而且,通过社会动员,可以造成一定的社会声势,使社会成员更容易接受新的观念、新的知识,促进自身素质的提高。这一切,都有利于社会能量的充分发挥。再次,社会动员有助于统一步伐、行动。现代化作为一项巨大的社会系统工程,需要多方面的配合和各种力量的协调,不能相互掣肘,自行其事。如对有限资源的利用,不能放任自流,而应当按照国家的总体利益和市场经济的要求,对资源进行合理配置,使其发挥最大的效益。社会动员则可以有效地组织巨大的系统工程,协调各方面的关系,统一步伐、行动。另外,社会动员也有助于现代化过程中某些棘手问题的解决。在现代化的初始阶段,因主客观条件的制约,社会发展所遇到的问题与矛盾比较复杂,有的还相当尖锐。在这种情况下,社会动员有其独特的作用,它可以唤起人们的忧患意识,造成某种强大的社会压力,促成问题的解决。像环境问题,这是工业化推进过程中遇到的一个非常严重的问题,尤其在发展中国家更是如此。近年来,不少国家通过社会动员的方式,如扩大宣传、普及环境知识、加强群众性的污染治理、预防和监督等,使环境问题开始受到高度重视并有所遏制。另外,像人口问题也一直是发展中大国的头疼问题,但近年来,有关国家政府由于用社会动员的方式来推动计划生育工作,因而使人口急增的势头得到一定程度的缓解。在这方面,中国可以说是做得比较成功的典范。

社会动员的作用毋庸置疑,重要的是使用得当。因为民众的热情一经调动,就不能遏制,只能引导。如民众的政治热情和参与意识被调动起来之后,就要有效地加以引导和组织,使其发挥应有的积极作用,否则便会造成社会的不安宁以致动荡。在实际生活中,如果被调动起来的政治热情和参与意识与实际发挥作用的程度反差太大时,这种高涨的政治热情和参与意识就会演变为严重的不满情绪,进而引发出与政府的对抗。这种局面一旦出现,再来收拾,不仅会挫伤民众的情绪,而且会影响下一步发展进程。也就是说,当真正需要再动员民众时,民众因积极性受挫而很难再激发出高涨的热情与干劲,最后动员的效果自然就不如以前。因此,社会动员的方式不能随意使用,一定要有动员前的认真准备和动员后的实际引导、落实,要不然,社会动员因缺乏配套会引出不良后果。

二是社会凝聚作用。在社会急剧转型时期,社会力量易于出现分散化的趋向:社会成员价值观念的紊乱,利益差别的扩大,行为方式的冲突,市场经济的不可预测性,各种法律、法规的不完善性,都有可能导致社会生活的紊乱、离散。这种状态将会大大削弱社会的总体力量,进而影响现代化的进程。因此,增强社会凝聚力是一项必须引以高度重视的工作,而这恰恰是政府必须担当的任务。政府如何完成这一任务呢?首先,通过现代化目标的确立使社会力量形成一种向心力。在社会发展过程中,每个人都有自己的发展目标,但如果只有个人的小目标而没有社会的大目标,社会发展将会成为一盘散沙。正因如此,政府应通过社会发展总体目标的确立,使社会成员在这一目标下形成一种认同感,以降低社会机体内各种离心因素的作用,使社会动能能够集中在一个点上、一个方向上释放,同时使社会许多潜在动能转化为现实动能。其次,通过民族优良传统的弘扬,使社会成员确立一种强烈的民族归属感和责任感。在封闭的时代,人们囿于视野的狭窄基本上还能保持相对正常的心态。而一旦国门打开,这种心态便马上被打破:有感于本民族与外部世界在经济、科技等方面的巨大差距而过分地看重别的民族,轻视自己的民族,于是不免会形成一种盲目崇拜、妄自菲薄的扭曲心理。如果让这种心理任其蔓延下去,将会严重挫伤以至毁掉民族精神,其后果是不堪设想的。面对这种状况,亟需政府出来引导,并加以扭转。政府可以通过强化民族传统教育和爱国主义教育,使社会各阶层、各成员产生强烈的民族归属感和责任感,重新塑造出民族的自尊、自信、自强、自爱。以这样的民族心理为纽带,本民族的力量、情绪、意志可以得到更大的凝聚和增强,进而产生出一种自立于世界民族之林的追赶意识,这无疑是现代化建设的一种内在的强大动力。再次,通过集中、协调功能的发挥使社会机体得到有效的整合。随着现代化的推进,社会分化也会日益加剧。现代化无疑需要一定的社会分化,但是,并不是社会分化的程度越高,现代化的发展速度也就越快。如果仅有分化而无整合,那么社会发展将会陷入无序混乱的状态,以致造成各种力量相互摩擦甚至相互抵消的局面。而要实现社会机体的整合,唯有政府出面来解决。政府可以通过对各种力量、各种因素的集中与协调,减少社会机体内部的摩擦,从而使整个社会得到合理的整合。

三是社会控制作用。转型时期是社会大变动、大改组的时期。在这一时期,各种因素都空前活跃。对于这些因素,如果能够予以合理组织和妥善处理,就会使社会发展获得强大的动力;如果组织、处理不好,将会使社会面临某种失控的危险。失控的产生,主要是由这样几种情况造成的:其一,新旧体制的并存。现代化过程实际上是由传统体制向现代体制转变的过程。在这一转变过程中,必然会出现新旧体制并存的局面。新旧体制的并存,往往会造成这样一种情形:旧的一套体制不灵了,新的一套体制又没有确立起来,社会行为、观念往往处于失范的境地。尤其在经济双轨制的情况下,社会运行机制和各种政策规定极易留下可钻的空子,从而使得一些经济主体可以利用这些空子来获取不正当的利益,这样就会造成经济秩序以至社会整个社会秩序的紊乱和失控。其二,利益差别的拉大。从一定意义上讲,现代化过程也就是市场经济不断发育的过程。在这一过程中,由于历史的和现实的、自然的和人为的原因,必然会形成行业间、地区间以及社会成员间利益上的差别。随着市场经济的不断发展,这种差别在相当长的一段时间内还有进一步扩大的势头。对于这些差别,用简单的扼制办法来取消固然不可取,但如果任其发展下去也会成为社会不安定的因素。其三,效率与平等的矛盾。为了求得现代化的高速度,经济发展必须有一个高效率。但效率的提高不能以损害公平原则为代价。平等与效率是两个同等重要、相辅相成的目标。片面地强调任何一方,不但会牺牲对方,而且会造成自身的危机,最后使两个目标都落空。不仅如此,平等与效率的关系处理不好,还会引起社会发展的严重失衡,直至酿成社会动乱。像拉美许多国家在20世纪六七十年代所出现的政局动荡以及社会动乱,很重要的一个原因就是收入分配的不平等。

上述现象的存在,使得社会控制成为一个事关现代化成败的大问题。现代化的步伐越快,这一问题越是突出。尤其是对于中国这样一个后发型大国来说,社会各种经济关系、矛盾异常复杂,任何一个环节出了问题,都有可能引起连锁反应而波及整体发展。因此,强化社会控制,这是中国现代化进程得以顺利推进的重要保证。特别是中国正处于社会主义市场经济建设的过程之中,经济秩序和社会秩序面临着一系列严重问题,政府对于解决这些问题肩负着艰巨的任务。如要确立市场规则,维护市场秩序,排除市场干扰等,均有赖于政府控制能力的加强。

四是社会调节作用。在传统社会,生产、消费一般都是由家庭和小型生产组织所从事的事情。只要这些单位内部的生产、消费活动能够正常进行,整个社会的经济活动也就会正常进行,任何来自外部的调节都无多大必要。进入现代社会之后,情况就不一样了。由于生产日益社会化、国际化,现代经济体系因而不再是由无数独立的经济单位所形成的一种简单集合,而是由无数互相依赖的经济活动单位所形成的一个有机整体,每个经济活动单位都是整个经济网络中不可独立存在的环节。这样一来,在具体经济活动单位的微观运动形态与整个社会经济的宏观运动形态之间就潜藏着一种危险,即冲突与不协调的危险。这种危险客观上造成了一种需求,即需要一种超越于各个经济活动单位的力量来对不同单位的活动进行调节。而这一角色只能由政府来担当。政府主要是通过制度、法律、政策等的制定与实施来进行这种调节的。像制度作为一种具有普遍意义的、正式的社会规范体系,其调节作用非常广泛,对所有活动主体(包括组织与个人)都具有制约性;法律的作用就在于用强制手段规定各个活动主体的行为,使其进入法制化的轨道,防止任意妨害、干扰、越轨现象的出现,从而使各种社会行为间得到和谐、协调;政策的作用则在于用更为具体的规定来对各主体的行为形成硬约束,使其在原则的范围内合理行事,避免“越界”而相互碰撞,以期达到社会整体的协调。实践证明,协调的整体往往能够取得1+1>2的叠加效应,不协调的整体则只能增加内耗、摩擦,降低整体效应。

由上可见,政府在维护现代化秩序、推进现代化进程中的作用是举足轻重的。失去了政府的主导作用,现代化进程就等于失去了导向标和保障系统。导向标和保障系统真要失灵,那么,现代化的航船就难免漂泊不定,随时都有颠覆的危险。因此,牢牢把握好政府作用这一导向标和保障系统,对于现代化航船的顺利航行是非常重要的。

需要指出的是,强调政府在现代化过程中的主导作用,并不意味着要恢复那种高度集权式的旧体制。加强中央集权固然也是必不可少的,但这里还是要处理好集权的作用如何发挥的问题。如果像传统的中央集权体制那样,将社会所有的决策权和管理权都集于政府一身,对社会实行“全控式”管理,那么,这样的集权显然是不行的。尽管这样的集权在非常时期(如战时动员时期,资源非常匮乏时期,经济大变动时期等)是必要的,但在整个现代化推进过程中则是不利的。合理的中央集权应当建立在社会活动主体具有高度自主性的基础之上,这是政府主导作用发挥的前提。离开了自主性这一基础,高度的集权只能扼杀经济和社会发展的活力,使现代化失去应有的动力。在这方面,许多社会主义发展中国家都有过沉痛的教训,不少非社会主义发展中国家也走过弯路,像拉美一些国家就是如此。以巴西为例,经过20世纪50年代到60年代初的发展之后,巴西开始出现了国内高通货膨胀率、经济低速增长甚至负增长以及大众消费急剧减少等严重工业化危机。面对这种局面,军人政府乘势于1964年推翻原来的文人政府上台执政。军人政府执政伊始,便采取极端的高压政策来压制各种与其不同的利益要求和政治主张,借助强权和外国资本来推动经济和社会的发展。虽然这种极权政治在短期内也保持了社会稳定,促进了经济的高速增长,但是巴西的发展也由此付出了沉重的代价:一方面,它牺牲了政治民主,用压制与镇压来求取稳定和经济增长,结果导致民主化进程中断;另一方面,民众不仅在政治上被剥夺了各种权利,而且在经济上的各种利益、要求和自主性受到了极大的限制,以致广大人民群众被排斥在“积累和技术进步的好处”之外。这便是巴西模式的“重要特色”。[3]正因为这种压制性政权缺乏坚实的基础,所以在1974年石油危机冲击下,巴西的政治、经济形势急转直下,军政权本身的统治也难以为继了。同巴西的情况相似,南美大部分国家在70年代末80年代初开始了重新民主化的进程。

在这里,显然会提出这样一个问题:现代化究竟是需要民主还是需要集权呢?对此,不能抽象回答,还是应当具体分析。一般说来,如果国家的统一问题和秩序没有解决的话,那么,集权便是现代化的当务之急;如果国家的统一和秩序问题已基本解决,现代化已步入正常轨道,那么,民主化的进程就应该加快。从欧洲历史上看,封建专制王权曾经在实现国家统一这一现代社会形成的起码条件方面起了一定的进步作用,但要靠它继续推进现代社会的发展显然不可能。实践表明,在实现国家统一之后,谁先克服了个人对国家的专制,破除高度集权,谁才能完成人类历史上最大的变革——由传统社会迈向现代社会。这样讲来,是否又意味着民主化的进程越快,现代化的程度也就越高呢?不能这么简单地看。二者之间有联系,但又不是绝对的对应关系。这里关键涉及一个条件的问题。我们知道,20世纪以来,一些发展中国家曾经按照西方的民主政体来进行现代化建设,但是效果并不理想,有些国家还招致经济、社会更大的混乱。为什么会造成这种状况呢?原因在于实行广泛民主化的条件还不具备。如上所述,在许多发展中国家,由于现有国家的划分往往是殖民主义争夺的结果,缺乏内部的凝聚力,由于国内部族政治及宗教集团在社会生活中占有极端重要性,所有这些,对于建立统一的国家和中央集权政府都是不利的。如果这一条件不具备,其他的条件,如民主化等,都是谈不上的。许多发展中国家的民主化之所以成为经济发展和社会发展的障碍,恰恰在于它妨碍了国家的统一与秩序,削弱了中央政府的权力。因此,只有在国家统一与秩序问题已经得到解决的情况下,民主化的实施才有现实的基础。从总的方向看,民主的实施在任何时候都要以不破坏必要的集中与统一为限。但是,话要说回来,社会发展与政治民主绝对不能长期脱节,因为现代社会本质上是民主社会,现代经济的性质迫切需要政治上的民主。可以说,民主化是现代化不可逾越的阶段。

【注释】

[1]参见郑杭生等:《社会运行导论》,中国人民大学出版社1993年版,第339~340页。

[2]转引自卫建林:《重视研究第三世界发展理论》,《求是》1997年第17期。

[3]塞尔索·富尔塔多:《巴西的发展模式》,载查尔斯·K.威尔柏:《发达与不发达问题的政治经济学》,中国社会科学出版社1984年版,第426页。

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