政府引导与市场调节相结合的城市土地利用模式

一、政府引导与市场调节相结合的城市土地利用模式

城市土地既是生产要素，也构成城市生存和发展的外部环境。城市土地在具有不同效能的用途间完成配置，如用于环境再生产的土地（如城市绿地）、用于产品（或服务）生产的土地（如企业用地）和用于社会必要机构的土地（如政府机构用地）、市政建设用地、交通用地等。城市土地在不同效能的用途间的均衡配置以实现城市经济、社会和生态的综合效益最大化为终极目标。

从经济视角来看，根据城市土地所依附主体的利益独立性，可以把城市土地区分为经营性用地和非经营性用地。市场和行政是城市土地配置中两种可供选择的机制，经营性用地主体以利润最大化为终极目标，城市土地是以生产要素形式介入生产，因此，选择市场机制配置经营性用地是有效的。阿朗索（Willia-m Alonso）把新古典主义地租理论和城市区位理论相结合，以竞标地租函数阐明：在信息充分的条件下，竞争性市场机制使得城市土地的需求者与供给者在市场均衡地租曲线上实现了城市土地配置的帕累托效率。而且，在竞标地租被市场确定下来的同时，城市土地利用的均衡空间结构也被确定（Alonso，1964）。然而，市场化配置方式并不一定适合于非经营性土地，如政府机构用地，城市绿地等。与经营性用地比较而言，非经营性用地主体以公共利益最大化为终极目标，主体行为强烈的外部性使得用地主体无法以市场形式把全部潜在收益内部化，从而使得非经营性用地主体缺乏以相同价格支付具有相同级差地租土地的能力，市场价格机制失灵，理性的政府以行政价格供给更能满足非经营性用地需求。

市场与行政两种机制的协调运行构成了城市土地有效配置的基础保障。而且在信息不完备、交易费用为正的现实世界里，市场和行政两种机制的相互协调能够弥补由此引起的效率损失。以城市土地要素为例，现实世界信息的不完备性使得城市土地要素配置难以实现帕累托最优，动态地看，这种配置格局存在效率增进的可能。土地要素配置效率增进依赖于某种“纠错机制”，即不断以效用更大的土地需求者替代即期利用者的机制。在交易费用一致的情况下，与行政机制相比，市场机制提供了信息成本更低的“纠错机制”，因为土地需求者的竞争性报价可以作为反映土地需求者效用偏好的显性信号，土地供给者无需就众多土地需求者的隐性偏好作出排序。但是，如果土地产权界区不清晰或者土地利用的外部性使得谈判涉及众多利益相关者，高昂的交易费用甚至会阻碍交易发生。如果市场机制由于外部性的存在而不能发挥有效的作用，政府这时以其行政机制介入交易，则可能有利于降低交易费用，提供一种交易费用更小的市场化路径。以我国为例，由于政府的有限理性和追求产值扩张的效用偏好，我国许多城市土地配置格局承袭了集权经济制度下的“劣等均衡”，城市用地结构不尽合理，据统计，我国城市工业和仓库用地在全国城市土地总量中占到三分之一，与国际上一般城市相比，其比例惊人地过高（林志群，1993）。土地产权行政化分离下的产权权能残缺，土地使用者有占有权却无让渡权，城市土地级差地租的市场机制发挥不出作用。土地资源进入市场配置后，土地资源内含的巨大的经济价值使得众多土地需求者愿意通过各种形式（如兼并）获得土地使用权，市场交易却往往因为涉及与众多利益相关者（如企业上级主管部门）极高的谈判费用而付之东流，如果此时上级政府介入，利用行政机制降低交易费用，不仅能够促进城市土地配置的效率增进，而且可以利用土地区位价差进行产业结构调整。

可见，市场和行政是城市土地配置中两种相互替代、相互配合的机制。纵观世界各国，无论国家土地所有制如何，理性的政府管理和有效的市场机制是实现城市土地优化配置的必要条件，市场和行政两种机制的协调运作成为城市土地有效配置的运行秩序。