土地征收制度完善的建议和措施

三、土地征收制度完善的建议和措施

（一）科学界定公共利益禁止商业目的的土地征收

一般认为公共利益具有相对性，难以给出立法定义。但笔者认为，在土地征收这个特定领域，国家与人民之间仅仅涉及财产方面的权利（力）义务关系，公共利益的界限相对固定、清晰，故可采用列举加概括式的方式，给出其立法定义——“所谓公共利益是指，公共事业的需要，实现国家规划的需要，以及其他由人民政府建议、同级人民代表大会审议通过、并报上级人民政府批准的客观需要。”其个理由有三：一是关于以“公共事业”为法定征收目的，这是前南京国民政府已有的立法实践。南京政府曾于1930年公布《土地法》，该法于1946年修正后的二百零八条（土地征收之目的与范围）规定：“国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但应征收之范围，应以其事业所必需者为限：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”这个定义就是采用列举加概括模式，具有清晰、确定和可操作的性质，可以借鉴。二是关于“规划目标”为法定征收的目的，这是我国现代化建设的客观需要。我国的“规划”主要包括国土规划、城市规划、土地利用总体规划、区域规划、江河流域规划等五种类型，这些规划的制定，大都经过政府有关部门的深入调研，是建立在生产力发展水平和社会经济远景科学预测的基础上，并依法定程序经过逐级报送、权力机关的审议和上级政府的批准，因此，能够充分体现人民的意志和利益。三是关于概括性条款的规定，其目的在于适应“公共利益”的多样性和复杂性。但为了充分体现法治社会控权原则，故建议给予三个限制性规范：包括行政部门有建议权和拟定方案权，以充分发挥其职能作用；包括权力机关审议表决、形成统一的意见，这是将行政部门的建议、方案进一步上升成为国家意志的法定环节；包括上级政府的批准，这是不同层级“公共利益”相互衔接的重要环节，也是处理全局利益与局部利益的制度性保障。

（二）明确土地征收的补偿原则

我国《宪法》第十条三款虽规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但并未规定以什么原则进行补偿，应补偿到何种程度。宪法对征地补偿原则缺乏规定是由我国土地的社会主义公有制所决定，国家征收集体所有的土地并不改变公共财产的性质，而仅是对土地使用权主体改变，从而把补偿作为给予被征地者的一种恩惠。这样的理解在计划经济时代也许是正确的。但在市场经济体制下，随利益主体的多元化，这样的理解不仅有悖于现代法治原则和精神，也不利于保护被征地对象的合法权益，其结果是以公共利益为借口，严重侵害被征地对象的合法权益。为此，应在科学界定公共利益范围的基础上，在宪法层面明确规定土地征收补偿原则，并区分公益性征地和非公益性征地，对公益性征地采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则。

（三）扩大受偿主体范围和补偿客体范围

诚如上文所述，受偿主体范围过窄，使得征地补偿在主体间分配失去公平性，而补偿客体范围不足，则使得被征地对象的损失难以得到有效补偿，这不仅是制约我国土地征收制度健康发展的主要因素，也是影响我国社会稳定的因素之一。为此，应借助土地承包制度和土地流转制度改革之际，扩大征地受偿主体，将土地承包经营权人、土地租赁权人、地役权人及土地相邻权人纳入征地受偿主体范围。同时，在原有的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费之外，将一些因征地所导致的可确定、可量化的直接损失和一些可预见的必要的间接损失列入补偿客体范围。前者包括土地改良物损失、集体经济组织土地所有权损失、农民土地承包经营权损失和失地农民重新安置费用；后者包括残余地损失和相邻地价值的减少等。

（四）确立土地征收的正当程序原则

没有程序正义，就没有实体正义。土地征收不仅涉及实体法上权利义务的确定，同时国家作为土地征收的唯一主体，在土地征收过程中也是国家权力行使过程。行政权力具有天然扩张性，其行使过程如不加以适当控制，极易损害被征地对象的权益，而正当程序原则是保证行政权力在法治轨道上行使必不可少的条件。“非经正当程序，不可剥夺相对人的财产”是现代法治的基本要求。为此，应在我国宪法中确立正当程序原则，使土地征收在立法、行政、司法各机关的参与下，全面经受正当程序的检验，修改与正当程序原则不相符合的土地管理法等相关法律法规。同时借鉴其他国家土地征收先与补偿的立法列，建立事先补偿原则。对土地为征收前必须先对被征地者的损害进行补偿，至少必须与被征地者就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。因为，“迟来的正义不是正义”，迟延的补偿对失地农民权利的保护是不充分的。

总之，征地制度改革事关国家大局，关系社会和谐稳定。应以“科学发展观”的精神为指导，以人为本，政府应平等对待各种市场主体，不与民争利，严格按市场经济规律办事，从有利于国民经济快速、健康、可持续发展，有利于“人口、资源、环境”协调共生出发，保护被征地农民利益，保证国家建设用地，保障社会和谐稳定。

参考文献：

〔1〕黄河：《房地产法》【M】北京：中国政法大学出版社1999。

〔2〕黄河，杨为乔：《土地征收若干法律问题探讨，1998年中国民法经济法年会论文集》【M】西安：陕西人民出版社，1999。

〔3〕李进之，王久华，李克宁，蒋丹宁：《美国财产法》【M】．北京：法律出版社，1999。

〔4〕李延铸，李延宏：关于我国土地征收制度的特点与完善，四川行政学院学报2009年第2期。

〔5〕工太高：《行政补偿制度研究》【M】.北京：北京大学出版社，2004。