行政征收制度的发展

四、行政征收制度的发展

（一）行政征收制度的完善

行政征收作为国家财政收入的来源，作为国家履行其国家职能的经济基础，在社会管理中极为重要。行政征收制度要适应我国社会主义现代化建设的发展，实施建设社会主义法治国家的方略，就必须不断地完善各种具体制度，改进行政征收的各项管理，实现行政征收的科学化、法制化。

1.加强行政征收的法制化建设。行政征收的法制化牵涉到公民、法人和其他组织的合法权益，是行政征收制度发展的目标。

首先，健全行政征收法律体系。我国在改革开放过程中加强行政征收的制度建设本身就是完善行政征收法律体系的过程，特别是经过1994年的税制改革，我国已经向健全行政征收法律体系迈出了成功的一步。然而，我国现有的行政征收法律体系还与社会生活的实际需要存在一定的距离，例如法律、法规中有关行政征收的规定还比较原则，一些法规和规章之间有混乱、相互矛盾之处，让人无所适从；行政征收的设定权限还需要进一步地明确等。

其次，加强行政征收的程序建设。这是建立程序公正原则，强化行政主体执法规范，保护行政相对人合法权益的有效途径。已经实施的《征管法》在程序方面的规定显得薄弱，与程序公正的要求不相适应。因此，建立一定的行政收费程序更显得特别紧迫和必要。现实生活中诸多的侵权事件的发生、腐败的滋生有许多与程序的不健全有着联系。行政征收的程序法制化是行政征收的一个关键环节。

再次，尽快提升行政征收的立法层次。由于我国的行政征收制度仍处于改革阶段，因而不可避免地存在着立法层次较低的问题。但是，应该明确的是行政征收特别是行政征税的立法设定必须遵循严格的法律程序，行政机关不能随意地自设行政征税项目。尽管目前行政机关在规定行政征税项目时多有立法机关的授权，但这只是一种过渡手段，一旦立法成熟，行政征税的立法就应由立法机关，按照《立法法》的有关规定提升立法层次。

2.加强行政征收监督体制的建设。行政征收总是与财务打交道，权力极易被财务所腐蚀。行政征收具有无偿性、强制性，如果不建立完善的监督体制，行政机关就有可能利用手中的行政权力，肆意征收，损害行政相对人的合法权益，腐败就很难避免。因此，加强行政征收的监督体制的建设，关系到行政征收的依法运作，关系到国家利益和行政相对人的切身利益。加强行政征收监督体制的建设主要有：

第一，行政机关系统内的监督。行政征收执法部门的上级主管部门实施监督（包括行政复议），对行政征收进行经常性的管理、督导；各专门行政机关的监督，如监察机关、审计机关、财政部门、物价部门等在各自的职权范围内对行政征收进行监督。

第二，司法机关的监督。司法机关的监督能够依法消除行政系统内对部门利益的保护和地方保护主义，对不符合法律、法规规定的行政征收予以撤销，对不符合征收程序规定的行政征收行为宣布无效。

第三，其他方面的监督。其中包括国家权力机关的监督、社会群众的监督，等等。这需要通过法律的规定来强化它们的监督力度。

（二）从“费”到“税”的改革

国务院1999年3月向九届全国人大二次会议提交审议的《政府工作报告》中指出：要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费。1999年的税费改革以交通和车辆收费为突破口，积累经验，再逐步推开。税费改革是一项重大的改革措施，对于进一步理顺分配秩序，规范政府行为，减少腐败现象意义深远。

从费到税的改革有着不可忽视的背景。据不完全统计，我国收费项目的总和在1997年就已经达到6 800多项，其中全国和中央性的收费项目达300多项，地方情况不一，有的省份竟达到400多项，其中很多都是越权设定的。1997年我国的各种收费收入达到4 200亿元，占同期财政收入的45%，同时，收费的收入正以每年15%的涨幅递增⁽³⁾。从总的经济影响来看，我国现在的行政收费显得过多过滥，严重侵蚀了税基，出现了“费挤税”的现象，税法的严肃性和权威性受到极大的损害。突出的表现之一就是农民由于收费问题而负担过重，结果严重影响了农村的社会发展。伴随着行政收费泛滥的另一现象就是腐败的滋生，影响到了政府的廉政建设。

非税收收入的比例是一个国家管理法制化的重要方面，现在世界各国的非税收收入都呈现了下降的趋势。而我国面对如此严重的行政收费问题，“费改税”显得迫在眉睫，需要对我国的财税体制进行改革：一方面取消大量不合理的行政收费项目；一方面对许多具有税收性质的行政收费以税种进行替代，纳入法制管理；对于一些属于市场经营行为性的收费，转变为经营性收费并对此征收所得税；最后保留一部分政府收费，但需加强各方面的监督。

其中财税体制改革的一个突破口便是实行“燃油税”。《中华人民共和国公路法》目前将有关的收费称为“燃油费”，因此，要将“燃油费”改为“燃油税”，需要对《公路法》进行修改，从法律程序上完成对“燃油费”的改革⁽⁴⁾。同时，农村中的费改税问题也显得十分紧迫。农村费改税问题主要是解决长期以来农村中税费关系不清、分配关系不顺、农民负担过重的问题。

从“费”到“税”的改革是涉及方方面面的利益调整的重大改革，不可能是一蹴而就的。费改税的艰巨性要求我们精心设计改革方案，合理安排“费”到“税”的收入调整，特别是要注意到行政相对人的合法权益的保护。