土地征收制度内容和特征

一、土地征收制度内容和特征

土地征收制度主要由征地审批制度与征地补偿制度两个方面内容构成。征地审批制度的主要内容包括：将原“分级限额审批”制度改革为以“用途管制”为核心的审批制度，将原由用地单位征地改为政府是唯一的征地主体，上收了市县政府的征地审批权，全面下放了供地审批权，等等。征地补偿制度的主要内容包括：以被征地的年产值结合一定的补偿倍数作为补偿标准，对因征地造成的多余农业人口按规定应予安置，征地批后的补偿安置应按“两公告、一登记”程序实施，等等。

征地审批制度体现了国民经济宏观调控的一面，主要约束各级地方政府；征地补偿制度则是相关法律、法规和政策在基层的落实，其约束的对象包括用地单位、土地管理执行者以及被征地单位和个人。

迄今为止，征地制度的改革更多地体现在征地审批方面，在征地补偿方面并无质的变化。譬如，现行《土地管理法》在征地补偿的改革上仅仅是上调了补偿倍数，体现的是量上的变化，其本质仍然延续了自20世纪50年代初期的以被征地年产值为补偿基数的做法。

国家是征收土地法律关系中的唯一主体。尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的单位、企业和个人，但他们作为土地的需求者只能根据自己的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。另外，需要指出的是，国家虽是征收土地的主体，但是实际行使土地征收权利的是各级人民政府及其土地管理部门，它们代表国家具体行使土地征收权。国家作为土地征收法律关系中的唯一主体，使得土地征收表现出以下特征：

（一）征地行为的强制性

国家征收土地的指令，是行政指令。土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征收土地的所有人同意。土地被征收的集体经济组织对此必须服从。《〈土地管理法〉实施条例》第25条明确规定，“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”

（二）征地补偿的计划性

征收土地与没收土地不同，它必须有偿进行。《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”但是这种征地补偿法律关系并不遵循等价有偿原则。我国现行法律均强调：征地是一种国家行政行为，是集体经济组织对国家的一种义务，不是集体经济组织向国家“卖地”。一方面，对被征收土地必须补偿；另一方面，征地补偿只能是适当补偿。所谓适当补偿，就是以被征收土地单位的农民生活水平不降低为原则。国家同时还规定了征地补偿费用的计算方法，并要求“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，这种以被征地年产值为基数并同时严格规定各项费用补偿倍数的方法，客观上使得征地补偿费用生成具备了强烈的计划性。在征地方面目前引起较多争议的是补偿方法。群体上访所反映的不外乎补偿标准不公正、补偿费用不公开、补偿政策不公平等，“公开”的问题可以通过立法并加强执法监督来解决，但“公平”和“公正”的问题却只有通过合理设立补偿标的与科学设立补偿标准来解决。补偿标的与补偿标准正是征地补偿的两个基本内容。对我们目前所遵行的征地补偿办法提出异议的不仅仅是被征地单位和个人，也包括一些专家学者和政府部门。的确如此，长期以来的以年产值确定补偿费用的方法，与国家经济体制改革和经济转型不相适应，国家应当构建一套相对科学合理且兼顾社会公平的征地补偿费用生成技术体系。