完善征收争议司法裁决制度

五、完善征收争议司法裁决制度

司法救济权是现代法治国家法院的一项重要职权，是国家通过司法机关对公民、法人不服其他国家机关（主要是行政机关）的处理决定，或者对国家机关因某种作为或不作为而致使自己的权益受到损害提起诉讼的一种法律制度。其特点表现在：一是能否得到司法救济的决定权在人民法院；二是行使司法救济权需遵循严格的法定程序；三是司法救济的作出具有最终的法律效力；四是司法救济以国家强制力作为后盾。这些特性，决定了司法救济权客观上可以对行政权运作发挥规范和制约的功能。

为了使公共利益界定更加有序、合理，使各种相互冲突的利益更加平衡协调，应当充分发挥司法救济权在征收征用中的作用，保障被征收人和相关利害关系人获得司法救济的权利。

政府的合法强制力来源于政府是公共利益的代表，而对私人财产权的征收征用是以政府的强制力进行的。因此，只有体现了公共利益，才具有合法性。如果为了商业利益、集团利益、开发商利益等其他利益进行征收征用，而行使强制力，就缺乏合法性。被征收征用人因此可以启动司法救济程序，对征收征用提出异议，寻求司法途径否决政府的征收征用。牺牲被征收征用人的利益为开发商谋利益，既违反了宪法规定的对私人财产进行保护的原则，也违背了公平和正义的原则，同时也是对市场环境的严重破坏。所以，公益征收实施过程中，应当赋予被征收人相应的复议权、诉讼权。当被征收人对征收目的合法性或征收程序合法性有异议，或认为补偿不合理、安置不适当时，可以向上级主管部门申请行政复议，对复议不服，可以向人民法院提起诉讼。如法国，行政法院可以审查土地征收的目的是否符合公共利益的需要。依照法国的立法规定，公用征收的申请单位、被征收不动产的所有者和利害关系人，以及与公用征收有直接利益关系的人，因对公用目的发生争议，不服批准决定的，可以在批准决定公布后两个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销该决定。^[11]再如澳大利亚《1989年土地征收法》允许对征收前公告提出复议（reconsideration）和复审（review）。复议申请由受征收前公告影响的人向部长提出。不服复议决定，还可以向行政上诉法庭提出复审申请。行政上诉法庭在复审时，也主要考虑征地的公共目的、计划用途与公共目的联系程度、征地对所在地区环境的影响等公益因素，然后向部长提出维持、撤销或者修改征收前公告的书面建议。^[12]

在我国，就司法对公益征收的救济而言，首先要扩大行政诉讼的受案范围，降低行政诉讼的受理门槛，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。抽象行政行为比具体行政行为的影响范围更加广泛，违法的抽象行政行为对社会造成的损失也就更大，将抽象行政行为纳入司法救济的范围，是保证依法行政的重要基础，也可使司法机关对行政机关行使行政权形成监督和制约。具体地说，应当对公共利益形成过程中的决策机制作出规范，在征收决定机关收到征收申请后，应先将征收申请的相关事项向公众发出公告。受征收影响的利害关系人若对征收的公益目的性持有异议，可向征收决定机关提出建议。若征收决定机关对该建议不予采纳，当事人可以向有权机关提出复议申请，有权机关必须作出复议决定。对复议决定仍不服的，当事人可以向人民法院提起诉讼。

其次，对征收程序违法应有司法追究。当前，程序违法不仅是征收征用过程中普遍存在的问题，也是中国行政违法的主要方面。对于程序上的瑕疵或者违法达到何种程度就应该认定行政行为违法，目前缺乏适当的规则。大多数情况下，征收、征用过程中的程序违法，直接导致权利人的实体权利无法实现。这时程序违法很容易判定。但也存在不少情况，虽然存在程序上的瑕疵，但该瑕疵不足以危害实体权利，所以通常就不认定行政行为违法。无论最后导致的结果如何，只要当事人对程序的合法性提出异议，就应当根据程序环节在征收征用过程中的属性来严格限定，采用利益权衡或者比例原则构建适当的评估体系，以明确程序违法的责任。

第三，应当明确征收补偿的救济途径。被征收人对补偿的数额、范围、方式等有争议，可以要求上一级行政机关进行复议，如果对复议结果不服或者行政机关拒绝被征收人的申请，则可启动司法救济程序，通过司法审查对公民权利进行救济。在司法程序中，应当允许被征收人单独就征收补偿问题提起诉讼，与撤销征收行为的请求权相分离，防止当原告不能使法院撤销征收行为时补偿请求也被驳回。

最后，为保证公共利益的实现，还应当建立公益诉讼制度，扩展公益诉讼的原告主体资格。对原告主体资格的确定，应当超越一般民事诉讼和行政诉讼中直接利害关系人和行政相对人的狭小范围，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。

【注释】

[1]陈新民著：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第205—206页。

[2]姜明安著：《关于界定“公共利益”含义和范围的必要性和可能性的对话》，载《修宪之后的中国行政法——中国法学会行政法学研究会2004年年会论文集》，中国政法大学出版社2004年版，第413页。

[3]陈新民著：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第355页。

[4]陈新民著：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第479页。

[5]杨寅主编：《公共服务政府与行政程序构建》，法律出版社2006年版，第39页。

[6][英]亚当·斯密著：《国民财富的原因和性质研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1981年版。

[7]陈恩仪：《论行政法上之公益原则》，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第180页。

[8]Expropriation Act[EB/OL].http://laws.justice.gc.ca/en/E-21/57138.html；Updated to August 31，2004转引自杨春禧：《论我国土地征收法律制度中公共利益决策机制的反思与重构》，载2005—8—5中国农村研究网。

[9]Lands Acquisition Act 1989.[EB/OL].http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/laa1989192/转引自杨春禧：《论我国土地征收法律制度中公共利益决策机制的反思与重构》，载2005—8—5中国农村研究网。

[10]Expropriation Act[EB/OL].http://laws.justice.gc.ca/en/E-21/57138.html；Updated to August 31，2004转引自杨春禧：《论我国土地征收法律制度中公共利益决策机制的反思与重构》，2005—8—5中国农村研究网。

[11]李轩：《中、法土地征用制度比较研究》，载《行政法学研究》1999年第2期。

[12]Lands Acquisition Act 1989.[EB/OL].http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/laa1989192/转引自杨春禧：《论我国土地征收法律制度中公共利益决策机制的反思与重构》，载2005—8—5中国农村研究网。