南宁市农村土地产权制度创新研究

南宁市农村土地产权制度创新研究

南宁市社会科学院课题组

马克思曾经指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”威廉·配弟也曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地是农业的基础，是农村最重要的资源。土地产权制度是农村财产制度中最基础、最关键的制度。土地产权制度的优劣，直接影响农村生产力的发展。

一、农村土地产权制度相关理论及制度基本框架

（一）农村土地产权的内涵

产权是指法定财产主体对财产的各项权能的总和，包括占有、使用、收益和处置等权利。产权与所有权存在内在联系，但又有明显的区别。产权和所有权都是指财产权利主体对财产客体所享有的财产权利，所有权是产权的基础和核心，但所有权并不等于产权。所有权在本质上是归属权，而产权本质是财产主体的行为权，即财产的运营权。故所谓“产权不清晰”，其实质并非财产的归属不明确，而是财产的行为权不清晰。土地产权是指以土地所有权为核心的一组财产权利，表现为一种产权结构，反映客观存在的土地经济关系，属于经济基础范畴。农村土地产权是权利主体以农村土地所有权为核心的一组财产权利，包括农村土地所有权、农村土地使用权、农村土地租赁权、农村土地抵押权、农村土地继承权、农村土地地役权等多项权利。产权制度是关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则，包括：产权主体的确定、产权范围的界定、产权结构安排、产权保护、产权交易等一系列的规则。土地产权制度是指一个国家土地产权体系构成及其实施方式的制度规定。农村土地产权制度是指一个国家关于农村土地产权体系构成及其实施方式的制度规定。农村土地产权是农村产权制度的重要组成部分，农村土地的产权问题是农村土地制度的核心问题。伴随着经济社会的日益发展，农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊权益时，使得原来的农村土地所有权主体仅仅保留了最终处分权能，即农村土地集体所有制的前提下，原有的土地产权权利被不断分解，所有权归村集体所有，农户享有使用权、收益权和部分处分权，这也是目前农村土地制度创新的面临的实践现实和理论起点。

（二）我国农村土地产权制度基本框架

根据土地的用途，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

1.农村承包土地产权制度基本框架

自改革以来中国农村土地制度的变迁实质上是在保留多元的土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农村集体成员（农民）土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农村集体所有制实现形式不断进行探索的过程。根据《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。《中华人民共和国物权法》把土地承包经营权确定为一项用益物权，同时该法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国物权法》把土地承包经营权作为一种用益物权，其实质是把土地承包经营权作为一种财产权利，是能够通过权利的交易，为其拥有者直接带来收入的。土地承包经营权从不能流转到可以流转这一变革，在产权关系上的最大变化是农民对土地真正拥有了财产权利。即农民既可以自己去经营土地，也可以把这一权利出让给其他农户，由其他农户去经营土地。土地承包经营权的出让，就是一种产权交易，也是农户以另一种方式来实现他所拥有的土地承包经营权。在现代经济条件下，生产要素的产权分离是一个基本趋势，生产要素产权分离又是通过市场途径来实现的。土地承包经营权流转，就是拥有这一权利的农户，把它作为商品在市场上流转，以实现这一权利的价值。

2.农村集体建设用地产权制度基本框架

较之农村承包经营土地，我国农村集体建设用地使用权的流转却一直没有放开。现行法律规定的集体建设用地包括宅基地、乡（镇）村企业用地和乡（镇）村公益性建设用地三种类型。

在农村宅基地方面。根据《土地管理法》第62条、《担保法》第37条第二项、《物权法》第153条、第184条规定，我国现行在宅基地产权制度具有下列特色：一是宅基地无偿分配给农民使用，具有福利性质；二是宅基地的分配实行申请分配审批制，受“一户一宅”和省（自治区）、直辖市规定面积限制；三是在期限上，宅基地权限具有无期性；四是在用途上，农村村民可以建筑住房及与住房的居住生活有关的其他建筑和设施；五是在流转上，现行法律没有对宅基地使用权随同房屋流转对象做出限制，但是对宅基地使用权不得单独转让或出租；同时将受让对象限制为本集体经济组织成员；对于抵押则被现行法律所禁止。

在乡（镇）村企业用地方面。根据《土地管理法》第60条第一款，第63条规定，以及《担保法》第36条第三款，《物权法》第183条规定，我国法律对乡（镇）村企业用地的主体和用途有严格限制，包括两类：一是农村集体经济组织自身兴办的企业；二是农村集体经济组织以土地使用权入股或联营与他人共同兴办的企业，并且均需履行相关审批手续。在流转上，一方面禁止此类用地的主动流转，另一方面又对其被动流转予以承认。

在乡（镇）村公益性建设用地。《土地管理法》第61条规定了乡（镇）村公益性建设用地获得方式和审批程序，并禁止该类用地进行转让、抵押等。

值得指出的是中共中央《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这表明农民集体建设用地可以在保留其土地所有权的前提下以多种方式实行集体建设用地的非公益性使用。

我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离、强化产权流转，破除城市土地“财产表述体系”一元化，破解农民“丰富拥有性贫困”，跳出土地所有权是一个变革的基本趋势。

二、南宁农村土地产权流转现状

（一）南宁市农村土地产权流转特点及成效

近年来，南宁市不断加快推进农村土地流转步伐，取得了较大成效，主要呈现四个特点：

一是流转比率有所提高。据有关部门初步统计，2008年全市农村土地流转面积达到57.3万亩，土地流转率（流转面积占农用地总面积）达到3.45%，比2006年增加0.55个百分点，流转面积占家庭承包地面积约8%左右；流转涉及农户14.2万户，占全市农户总数的12.25%。

二是流转向大户集中。从流向看，流向专业大户的29.15万亩，占流转总面积的50.89%；农户间自发流转20.38万亩，占流转面积总数的35.59%；流向农业龙头企业4.17万亩，占7.28%；合作社流转3.11万亩，占流转总面积的5.43%；流向工商企业0.47万亩，占流转总面积的0.81%。流向专业大户和农户间自发流转是全市土地流转的主要途径，占流转总面积的86.5%。

三是流转形式较丰富。从全市土地流转形式来看，有出租、转包、互换、入股和转让等几种，主要形式是出租和转包。

四是流转土地主要用于高附加值农业。流转土地主要用于发展水果、花卉苗木、蔬菜、经济林、甘蔗等高效种植业以及现代畜牧养殖小区、设施农业、旅游观光农业等高效项目开发。

农村土地流转大大促进了农业增效、农民增收。具体表现在：

第一，拓宽了农民的增收渠道，提高了农民的收入。一方面解决了外出经商务工农民的后顾之忧，使其在获得劳务收入的同时，又获得了土地租金。另一方面解决了留守劳动力就近就业问题，增加了他们的收入。

第二，提高了土地资源利用效率，农民的土地收益不断提高。农村土地流转有效解决了土地闲置和撂荒问题，提高了土地的利用率，同时还促进了城乡之间资金、技术、人才等生产要素的优化配置，逐渐形成了城乡优势互补、工业带动农业协调发展的新格局。

第三，有效促进了农业土地规模经营，提高了农业的规模效益。土地流转向企业主、专业大户和专业合作经济组织集中，逐步形成了一批具有一定规模的农产品基地。经营者普遍采用先进生产技术，运用现代装备，推行企业化管理，培育产业品牌，而且实行统一采购、统一种植、统一管理、统一销售等措施，大大提高了农业的规模效益。

第四，发挥了积极的示范作用，带动广大农民共同致富。大户经营者，不仅仅把生产和经营、种植和养殖、加工与销售等有机结合起来，而且积极引进良种和科学技术，发展名、优、珍、稀品种，起到了积极的示范带动作用。

第五，增加了集体经济收入，促进了农村公益事业发展。流转中土地有的是村里废地或是撂荒地，有的是部分村集体的机动地。通过土地流转，在增加农民收入的同时，也有效增加了村集体收入，保障了村庄的道路、绿化等公共设施的投入，极大地改善了农民的生产生活条件。

（二）南宁市农村土地产权流转存在的问题

应该看到，南宁市农村土地流转尚处于初始阶段，加之各地区的条件不同，发展很不平衡，从总体看土地流转的效果还不明显，土地流转整体处于低水平、低收益状态，还存在着一些需要解决的突出问题。

1.农民群众对土地经营权流转仍有顾虑

调查中发现，农民对土地经营权流转存有不少顾虑。归结起来主要有：一是担心土地流转失去承包权。土地对于农民来说仍然起着生存保障的作用，“离乡不离地”是许多外出从业农民的观念，他们希望能够保留土地经营权，当年老力衰无法外出就业时能有基本生活保障。二是担心价格补偿低。在目前的土地流转过程中的关键问题是价格补偿，农民担心流转的收入比自己耕种的收入低。三是担心流转风险大。农民担心流转后能否得到收益，以及未来的土地能否复耕。四是担心土地用途改变。农民担心流转之后土地被用于挖矿、办厂、建房等非农产业，从此失去家园，由自主经营者变成打工者，或虽然成为股东却不能享受分红利益。

2.土地流转缺乏必要引导，服务机制不够健全

目前，土地流转组织化程度不够高，很大程度上仍处于自发无序状态，缺乏对土地流转的引导管理和业务指导。乡（镇）综合配套改革后，主管农村土地承包经营的农经部门职能严重弱化，多数县（区）和乡（镇）没有建立起农村土地流转服务机构，农民土地流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。缺乏链接流转双方的中介服务组织和流转价格评估机构等，流转信息传播渠道不畅，出现“要转的转不出；要租的租不到”现象。

3.农村土地流转管理不够规范

土地流转规范管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转合同、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地流转大多是口头协议，没有签订书面合同的占有很大比例，许多签订的流转合同内容不完整、条款不明确，容易留下纠纷隐患，这是导致土地流转纠纷的主要因素。

4.龙头企业带动规模经营的能力不强

全市的农业龙头企业普遍存在效益不高、品牌优势不明显、产业衔接不紧密等问题，造成带动土地流转后劲不足，影响了土地流转和规模经营的发展。

此外，全市农村土地流转还存在着配套扶持政策不完善、项目支持力度不足、各类农业项目较少向农村土地流转倾斜等，在一定程度上也制约了南宁市农村土地流转的加快。

（三）南宁市农村土地产权流转驱动机制分析

1.规模经营的效益吸引

改革开放以后实行的家庭联产承包责任制，在激发农民生产积极性的同时，也使得土地经营“碎片化”，增加了农业生产经营成本，影响了农业机械及其他现代农业设备与技术的推广使用，降低了农业生产效率。只有打破碎片化经营，走规模化、集约化发展道路，才能突破土地瓶颈制约，实现规模经济，促进农业生产效率提高。推进土地流转，可以破解长期以来农村分散的小块土地难耕种的难题，使土地在家庭联产承包责任制不变的情况下最大限度地释放新的生产潜力。以南宁市金穗公司为例，随着土地不断集中、经营规模不断扩大，地租及工资持续，公司实现规模经济，生产潜能得到发挥。

2.农村劳动力转移的利益推动

随着南宁市经济的发展和城市化进程的加快，农村劳动力加速向城市和非农产业转移，农村出现土地大量闲置现象。以南宁市为例，每年外出务工的青壮劳力达到100万人左右，占全市农村劳动力近一半。当劳动力大量转移和非农收入达到相当的水平，而土地租金水平又比较高时，农民产生了强烈的土地流转愿望。

3.农业产业结构调整的现实需要

在市场的驱动下，一些农民利用现代化的物质手段和区域内独特的优势农业资源，开发和生产出品质优、价值高、有较强市场竞争力的特色农产品及加工品，发展设施农业、精细农业，在他们明确了产业发展方向并有了一定积累后，需要扩大规模生产经营，于是导致了土地流转的发生。

4.农业产业化发展的客观要求

农业产业化是围绕农业产业的产供销、贸工农一体化经营，它通过引导农户参与农业产前、产中、产后的经营活动，发展行业之间的经济合作，使外部经营内部化，对于克服传统小农经营方式、增强农业的自我发展能力有明显优势。南宁市近年来农业产业化发展十分迅速，这些龙头企业通过租用农户的土地建基地，带农户，连市场，延长产业链，提高了农业经营的利润率。农业产业化“公司+基地+农户”等模式的实施，促使农户自发与企业联合开展规模经营，从而形成土地流转。

三、南宁市农村土地产权制度创新总体构想

农村土地产权制度创新要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持资源优化配置原则、市场机制与宏观调控相结合原则、因地制宜原则、自愿互利原则，鼓励先试先行，统筹推进。

（一）南宁市农村土地产权制度创新的目标

一是改革过去农村产权不清晰的状况。通过确权、登记、颁证，使集体经济组织成员拥有明晰完整的集体资产产权，农民变成股东，从制度上最大限度地维护广大农民的利益。

二是改革过去农村资源要素难以流动的状况，摸索建立城乡统一土地流转市场。引导农民打破原村组土地的界限，大力推进土地流转。

三是改革过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位、缺位的状况，构建起以村级党组织为核心、村委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的基层组织运行新机制。

四是实现土地利用集约化。对农用地和集体建设用地进行整理，使农村土地的集约节约高效利用。

五是实现农村经济集体化。通过土地使用权入股，建立起农民与新型集体经济组织之间的利益连接机制，提高集体经济组织的市场主体地位，大大增强集体经济组织经营能力和致富增收的可持续发展。

六是实现农民居住社区化。大力推进农民集中居住，引导农民就近集中居住。

七是实现农民收入多元化。力求实现农民收入多元化，如农用地租金固定收入、房屋出租固定收入、集体经济组织分配收入、产业转移工资性收入等。

八是实现城乡管理一体化。加大城乡统筹力度，全面推进了城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业的一体化，构建起培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，使城乡居民享受均等的公共服务，并正在积极探索城乡社会保障并轨的办法和措施，进一步缩小城乡差距。

（二）南宁市农村产权制度创新的主要内容

1.完善农村土地集体所有权制度

加快农村土地集体土地确权颁证，完善农村土地流转收益分配制度，建立健全农业基础设施建设投入保障机制等。

2.探索农村集体土地使用权流转制度

一是积极稳妥推进农村集体土地承包经营权流转。建立全市统一、规范的农村土地承包经营权流转交易中心，同时设立全市土地承包经营权流转信息平台，整合零散地块，形成良性定价机制。在保障农民土地承包权益和基本收入与粮食安全的前提下，鼓励农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种方式流转土地经营权。有条件的地区，开展农用地承包经营权及使用权“权力质押”。同时规范农村土地承包经营权合同，逐年适时更新。在流转过程中切实处理好流转农用地与耕地保护的问题。在全市推广“公司+农户+基地”和“公司+基地”等运作模式，推进土地向规模经营集中，提高土地资源利用率，增强农业抗风险能力。

二是通过对辖区内农村集体建设用地确权、登记核发《农村集体建设用地使用权证》，明确农村集体建设用地的所有权主体，明确集体建设土地所有者的权利、义务。明确集体建设土地所有权、使用权受法律保护。在符合规划和用途管制的前提下，集体建设用地使用权可以依法转让。土地财产权归农民集体经济组织所有，集体决定土地处置和土地收益分配，同时土地所有者必须按规划合理利用土地，不得擅自改用途等。

三是探索集体建设用地使用权流转的新模式。在明确集体建设用地的所有权、使用权基础上，在符合土地利用总体规划的前提下，集体建设用地使用权需要流转的，主要采取转权让利的方式，将集体土地所有权征用转为国有土地再上市流转。规划范围外的集体建设用地使用权流转需要流转的，在不改变集体所有权的前提下，在保障农民合法权益的基础上，制定相关地方性法律法规，有条件的进行流转，但是不得进入“入市”流转。此外要积极探索建立农村集体建设用地抵押权市场，建立集体建设用地置换制度。积极探索人口集聚与城乡土地置换结合的制度，对按规划向城镇或中心村集中迁建的农村居民点，探索采取在原宅基地退宅还耕和落实级差补偿、征地补偿后，置换一定比例的城镇建设用地。探索农村居民宅基地有偿调剂和农户退出宅基地集体有偿收购机制，允许农民进城入镇购房享受土地出让金的优惠政策。探索个人新建房屋的用地指标在本镇范围内集约流转办法，按规定实行宅基地置换进镇、优惠城建配套费用、有偿提高金镇建房面积标准等办法。在农村设立农村土地交易所，开展实物交易包括农村集体土地使用权或承包经营权交易。

3.完善农村集体土地利用制度

一是实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度。尽快划定永久性基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地整理工作，支持和指导南宁创新土地整理复垦开发模式。第一，设立耕地保护基金，强化耕地保护的物质动力，并积极推进土地整理复垦开发项目管理方式创新与土地整理复垦开发项目实施模式创新，在增加有效耕地面积的前提下，辖区内建设用地指标减少，强化“三项制度建设”；第二，建立耕地保护共同责任机制，落实耕地保护目标，完善耕地保护与保障发展的土地管理利用机制；第三，建立基本农田保护面积调节补偿机制，划定永久性基本农田；第四，健全建设占用耕地先补后占制度。

二是积极推行“城乡建设用地增减挂钩”试验。在辖区内依据土地利用总体规划、新农村建设规划、城镇总体规划、村镇建设规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内建设用地面积不增加的基础上，最终实现耕地面积不减少，耕地质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。在设立的农村土地交易所开展“增减挂钩”的“地票”交易。

三是创新建设用地指标制度。按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则安排土地利用年度指标，当年度建设用地指标用完，但有重大项目必须开工时，一方面可以通过合理调配年度用地指标保障项目有地可用，还可以通过平衡辖区内建设用地指标，甚至通过购买建设用地指标下达较为充裕地区的指标，保障项目落地。

4.创新土地征用制度

一是争取国家在新增建设用地审批权限上的支持。第一，在符合土地利用总体规划的前提下，由国土资源部一次性审批南宁市中心城区新一轮规划的用地，授权南宁市审批中心城区的实施城市规划批次用地，并纳入国家下达南宁市的土地利用年度计划。第二，属国家审批权限的国家级重点能源、交通、水利建设项目，在国土资源部用地预审后，授权南宁市在不突破国土资源部预审用地规模和地类结构的前提下，对项目用地进行审批，并纳入国家计划指标。第三，对南宁市城区以外的其他县征收土地面积大于70公顷（耕地大于35公顷）的实施城镇规划用地报批，授权南宁市政府严格按照土地利用总体规划和城乡规划的要求进行审批，并纳入国家下达南宁市的土地利用年度计划，及时报国土资源部和国家土地督察广州局备案。二是争取国家允许南宁市在五象新区开展土地征收和转用审批创新试点。对城市规划区内确定为城市绿色、绿化隔离林带，土地利用总体规划中确定为非农建设用地的土地，按照只征不转方式进行审批。三是争取国家对南宁市被征地农转非人员基本养老保险给予资金支持。为解决历年被征地群众的长远生计问题，南宁市将全市被征地农转非人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系。

四、南宁市农村产权制度创新的保障措施

（一）健全工作责任机制

一是加强领导。建立由市委、市政府主要领导挂帅的农村产权制度创新领导小组，对产权制度创新的实施方案和创新中出现的重大问题进行决策，下设农村产权制度创新办公室，负责产权制度创新具体事宜，县（区）设立相应机构。

二是加强指导。建立农村产权制度创新工作业务指导机构，负责研究讨论解决创新工作中重要业务问题。

（二）健全检查监督机制

一是检查各工作组是否按照工作计划进度表开展工作。二是检查是否严格依法、规范对承包地、宅基地、集体建设用地、房屋等权属进行认真摸底调查、公示和签字确认。三是检查是否尊重群众意愿，是否保障村民行使当家做主的权利。四是检查是否对群众提出的问题及时解答或研究解决。五是检查是否严格遵守工作纪律。

同时，充分发挥人大、政协，纪检、监察部门和人民监督作用。

（三）健全纠纷调处机制

一是坚持公正、公平、公开原则，坚持阳光操作。二是有效调节矛盾纠纷，切实维护群众利益。三是要加强法制、道德和诚信等宣传教育。

（四）健全村民自主决策机制

一是尊重村民意愿，确保村民自己做主。二是要树立正确的干群观念。三是建立和完善新型农村基层治理机制。四是要转变政府工作观念，规范行为，减小干预，把主要工作精力放在做好规划、引导和服务上来，真正做到不越位、不缺位、不错位。

（课题组成员：周　青　王兆林）