平果铝大胆探索

第二节　平果铝大胆探索

谈到节约集约用地，广西平果铝的矿山用地模式改革试点不得不提。

2009年1月，清晨的阳光，金灿灿照在平果县的红土地上。

在一个山洼里，平果铝采矿用地改革试点首次将63亩土地还地于民的仪式在进行。

广西百色市平果县内银屯的黄永旺，是2009年中国最快乐的农民之一。平果铝首次还地于民的63亩土地，有20亩由他承包下来。得了几年的征用补偿款，而地又还回来了，权属依然是自己村的，真的太“抵值”了！他能不开心地笑吗？

为民服务是一件开心的事，土地整理、地灾治理等项目中，受惠的群众露出的快乐笑容，是国土人乐于见到的。

呼唤改革的东风

但在开始的一段时间，黄永旺的笑脸，目光却渗着一丝难以掩饰的不安：他担心最终平果铝这个用地试点模式会被否定，担心复垦而回的土地会被收回。

矿业对国家经济发展有贡献，是要保的，这些，作为新时代的农民，黄永旺他都懂。可是，农民有他的苦，没有土地的农民，更苦。当然，作为百色老区的农民，如果必须为国家建设牺牲，这种觉悟黄永旺还是有的，但如果土地能重新回到自己手中，而且土地变得比以前肥力更好，谁不乐啊，这是求之不得的事啊。所以，每次有人来调研参观的时候，不管对方的级别是高是低，黄永旺都会主动地在他的20亩地前，不厌其烦地向大家表明：这种用地模式，我们农民是非常欢迎的。他希望大家理解农民需要土地的愿望。

刚回来的土地，肥力还不是很够，种甘蔗还过得去。但黄永旺想，好好地耕作，肥力很快就好了。

2009年，因为黄永旺这20亩地，因为他的努力，加深了许多人对我国矿山用地模式一次新变革的认可。

十几年前，这里是一片荒坡，当时内银屯40余户人家，人均耕地仅有3分左右，很难填饱肚子。生存发展的强烈愿望，使他们把目光放在那些有许多石头疙瘩的荒地上，这些地的肥力是不怎么好，但经过辛苦开荒耕作多年后，这些疙疙瘩瘩的地还算是能勉强维持生活。然而，即使开了这些荒地，内银屯人均耕地也不到8分。这点点巴掌地，却是农民们赖以生存的土地。

2007年，中国铝业广西分公司（即“平果铝”）征用这些地采矿；2009年1月，经复垦验收，它又回到了内银屯村民的手中。

这一次，平果铝不是采用“征收”方式使用这块土地，而是采用“临时征用”的方式获得，产权依然是农民的。这是节约集约用地模式的一大改革。

有一群人，在千方百计地努力促成这个用地模式改革的成功，其中，国土人功不可没。

作为国土资源的管理者，广西国土人在保护耕地和促进经济发展中，大力倡导科学用地，努力探索适合广西区情的节约集约用地模式。

平果铝采矿区的用地，与全国其他矿区不同，有着自己十分特殊的情况。

平果铝土矿属岩溶堆积型铝土矿种，储量大、铝硅比高，矿石硬度大、制取氧化铝能耗高，而含泥量大，意味着矿石采完后回填土源缺口小，有利于复垦还地。

平果铝建成投产之时，适逢国家新土地法颁布实施。按照新土地法的要求，平果铝采矿用地最初采用征收的方式取得。

征收土地增加了用地企业的生产成本。该矿区矿体埋藏浅、矿体分布广堆存薄含泥量大，采矿的推进速度快，占地面积大，一、二、三期工程年平均用地分别为450亩、900亩、1200亩，最终整个矿山采矿用地近10万亩，是国内同等规模露采铝土矿年用地量的3～4倍。按照征地方式计算，平果铝开采每吨矿石，土地使用费占到成本40%，超过了国内同类企业的10%、国外同类企业的5%，大大削弱了企业的市场竞争力。

而平果铝土矿露采推进速度快，用地周期短，从征地、剥离、采矿、复垦到还地，平均4至6年，其中采矿用地为2～3年。

这样短期的用地，却采用征地出让方式用地，造成的结果是：10万亩的征地费用，对企业来说是一笔十分高昂的成本。而且采矿之后，土地作为国有资产留在企业手中，按规定要完成复垦，而且要保持耕作。

复垦后还得花大笔钱请人耕作，要一个一心一意想发展主业的矿山企业分散精力去管理“农场”，复垦后的土地自然成为企业的累赘。而不少农户被请到这块原属于他们的土地上为平果铝干庄稼活。黄永旺说，这种滋味不好受。

平果县属于喀斯特山区，人地矛盾十分突出。10万亩，相当平果现有耕地总面积的1/5。如果就这样征走，10万亩土地权属完全转移到企业，大批农民将处于无地可耕状态，而且，分到各户的征地款也不多，“一笔征地补偿款吃完花完之后，我们怎么办？”黄永旺着急反问。

失地农民面临着重新安置问题，增加了地方政府维护社会稳定的压力，不利于和谐社会建设。

征地模式用在平果铝上，企业花费成本大、竞争力低，农民失地生活有忧，社会矛盾隐患困扰政府。

当年，邓小平不是说“广西平果铝要搞”吗？这下，平果铝可能就变得难搞喽！

平果铝土矿采矿用地问题是在市场经济条件下遇到的新问题，引起了用地企业、地方政府、国土资源管理部门的高度重视。

1997年12月自治区土地管理局会同平果县政府及平果铝共同推出“租地方案”，大胆地迈出一步。

也许改革都应该在春天冒芽才容易成长吧。中国的改革，不就是一个春天的故事吗？而1997年12月，冬风犹紧，“租地方案”一出台，就被冻得有些哆嗦。

许多人马上将这一行为与国家一直严令禁止的“以租代征”挂上钩，认为如果这样做，各方利益表面维护再好，平果铝也是开了个违规用地的口子。而且，我们中国“以租代征”引起的矛盾和纠纷，还少吗？由此引发的流血事件，还不够引起警醒吗？

也有人善意地警告：改革一定要小心啊。

是啊，改革是得小心啊。“摸着石头过河！”也得摸到石头，有石头可摸啊。别乱摸捞中毒水蛇，甚至一脚踏空呜呼哀哉，那可惨了。

的确，企业、农民、政府三方利益是改革进程中必须考虑的内容，而依法依规则是改革的根本途径，达到有效管理调控土地、节约集约用地、严格保护耕地的目的是改革的方向。

大胆探索与小心求证

从1995年平果铝落户平果县开始，国土部门、地方政府、企业都小心翼翼探索，这也是艰难的探索。

但是，尽管艰难，以保护资源、保障发展、力保民生为己任的国土资源管理部门，改革的信念是坚定的。

矿业是发展的血液，必须要大力扶持国家重点项目；上重点项目时，一定要考虑农民的根本利益；在保发展同时，要考虑保民生的重大责任。

这一小心翼翼，就挺过了几年。

从1997～2005年期间，国土资源部、广西国土资源厅、广西各级政府和相关部门多次进行调研、协商，专家学者们纷纷认为：

“平果铝土矿露采推进速度快，用地周期短，从征地、剥离、采矿、复垦到还地，平均4至6年，其中采矿用地约为2至3年，开采用地性质在法律上其实相当于‘临时用地’。”

“采矿用地周期4至6年结束后，经复垦后的土地仍然用于农业生产，并非永久性占地，与永久性建（构）筑和其他地下开采矿山采矿用地是两码事。”

“平果铝企业，自觉搞好耕地复垦，履行耕地占补平衡的法定义务，这和以租代征违法行为有本质的区别。”

“按照广西分公司三期规模，采矿期在50年以上，但实质上是生产的延续，并不是占地时间的延续，平均占地时间只有4至6年。实际情况是一边占地采矿，一边复垦还地，无论是从全部采矿期来看还是从年度来看，平果铝土矿采矿用地在法律上完全可以界定为临时用地。”

“临时用地采用租地方式符合新土地法规定，平果铝土矿采矿用地采用租地方式取得，有法律依据。”

勇气和力度

发展的需要呼唤强劲的东风，改革的成功需要借助勇气和力度。国土部门必须勇敢地承担起改革的历史使命。

当年，邓小平同志指示：“广西平果铝要搞！”

老人家的意思还应该有一层，那就是：广西平果铝一定要搞“好”！

当年，邓小平、韦拔群、张云逸等革命先辈，在百色这块土地上，扛起红色大旗，为的就是这片红土地社会经济得到大发展，为的就是红土地上的人民过上更好的日子。勇于进取、勇于负责、勇于探索、勇于实践、勇于改革，百色起义的五个“勇于”精神，一直激励着广西人，也一直在激励着广西国土人。

2005年11月3日，在国土资源部和广西国土资源厅的支持下，平果铝土矿采矿临时用地试点工作正式启动。平果县国土资源局将采矿临时用地试点定在马头镇那塘村那良、古旺屯。

经过多方努力，决定改革试点采矿用地采取如下方式：采矿后可复垦的耕地、其他农用地及未利用地改为采矿临时用地；采矿后不能复垦的土地，依据征地的有关规定交纳土地使用费，不改变土地的所有权性质。因采矿使用土地而给农村集体经济组织造成的经济损失，由采矿企业给予充分补偿；对耕地复垦不足部分,由企业按照征地补偿标准给农村集体经济组织予以补足土地补偿费和安置补助费，给国家补交耕地开垦费等费用。矿区厂房等永久性建筑用地的使用仍按征收方式。

曙光升起放射出光芒，照在平果铝的山洼里。

2006年8月10日，平果铝土矿采矿临时用地试点第一份《临时用地补偿方案》签订。

改革的成果，最满意的是农民。内银屯的那20亩开荒地，就是在2007年7月，被征用给平果铝作为采矿临时用地的，为期3年。包括占用期和之后的生物复垦费在内，村民获得一定补偿。黄永旺说：“大家对补偿都比较满意，这些石疙瘩地，种点玉米、甘蔗，每亩年收入也就千把块钱。现在被征用3年就得这么多钱，3年后地还是自己的，好抵值哦。”

2006年7月上旬，中央党校22期一年制中青班18课题组到中铝公司广西分公司考察，发现其铝土矿采矿的用地方式由征地改为临时用地后收到了“四个有利”的良好效果，即对农民有利、对用地企业有利、对当地经济社会发展有利、对国家有利，对国有企业可持续发展，构建社会主义和谐社会有重要的现实意义。考察组成员一致认为，平果铝土矿采矿用地方式改革，对全国非永久性用地（临时用地）问题的科学解决具有很好的示范和参照借鉴意义。

至于如何界定平果铝的“临时用地”与违法违规“以租代征”的不同，国土资源部门一直在法律上进行论证和探索。

2007年3月，自治区国土资源厅在平果县召开了试点专题工作会议，根据《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，明确将平果铝土矿采矿“临时用地”界定为“征用采矿临时用地”。从法律上划清了与“租地”的界限，它叫“征用土地”，供采矿“临时使用”；既是“征用”，就带有一定强制性，且第一步必须是政府部门从村集体手中拿地，第二步再供给企业使用。

按照平果铝采矿计划，2006年至2008年度三个批次共3500亩临时用地指标，逐级上报县、市人民政府、自治区国土资源厅审查，再报自治区人民政府审批，分别于2007年5月、2007年8月、2009年1月通过批复。平果县政府及县国土资源局严格按照批复和试点方案实施，办理土地的相关登记、复核、补偿、供地等手续，交付给平果铝使用。期间，国土资源部、广西国土资源厅和百色市国土资源局多次派人员到现场调研，给予指导、监督。

企业对改革也非常满意，对企业的发展有利，增强了企业生产积极性，也增强提高复垦质量的积极性。

首批试点土地204亩采矿仅15个月，后续试点土地100亩采矿仅4个月。这让平果铝保证实现“三年之内还地于民”的信心大增。内银屯这20亩地仅4个月就采矿完毕，当年12月即进行工程复垦。

工程复垦是对采空区进行综合治理，主要是平整坡地，垫实基础，铺垫适宜耕作的土层等等，还要修建排灌渠道、注重灌溉水源建设。内银屯村民高兴地发现，原来长着石头的疙疙瘩瘩的巴掌地，变得大块、方正、平整，里边的石头都拣得干干净净！采矿公路被利用为机耕道，车子可直接开到田间地头。

完成工程复垦的土地，还要进行地力恢复和植被恢复，即生物复垦。对这项工作，平果铝已经把有关费用补给了村民，交由他们自己完成。

2008年11月，广西国土资源厅对工程复垦的土地陆续验收。平果县国土资源局主持，平果铝与村民现场丈量复核，2008年12月、2009年1～2月，平果铝与首批试点四个村民小组签订了还地协议书，累计还地189.92亩，归还时间提前了1～2.5年。

还地协议签订后，平果县政府组织开展了土地调整工作，原则按还地面积占原征用面积的比例、以被征用土地村民小组为单位进行调整。村民小组相应制定还地后土地承包的具体方案，经村民大会或村民代表大会全体代表三分之二以上的多数通过后执行，并在县政府的组织指导下，开展生物复垦和地力恢复。

三方共赢

2009年1月，听到平果铝改革试点首次还地于民的消息，肖建刚厅长十分高兴。在厅务会上，他关心地问：“平果铝复垦的质量如何？”

土地利用处的同志说：“平果铝对矿山采空区的矿区复垦是一直认真地抓，自觉履行耕地占补平衡的法定义务。因为含泥量大，也非常适合复垦。他们建设的855亩高效复垦技术示范区，桉树林、木薯、甘蔗、蔬菜等已种植成功，项目于2002年8月通过专家组的鉴定和验收。”

“那就好，有这样的好效果，对农民真正有利，就是对我们国土人勇于改革勇于实践的鼓舞。”

土地利用处的同志说：“对企业和对政府也好。中铝集团的老总瞿向东说，新模式解决了土地的进出、循环使用问题，正确处理了‘企业需要矿石、农民需要土地、政府需要做好民生工作’三者之间的关系，实现了三方和谐共赢的改革目标！”

当说起，开始有部分政府工作人员，为此项改革将损失了土地出让金而心痛，对改革有所抵触，近几年是因为理解到对民生有利，才支持改革时，肖建刚一针见血地说：“认为这种用地模式的改革成果，地方政府仅在民生保障上得益，这种认识其实是片面的。采用临时征用土地方式，一则，节省了宝贵的建设用地指标。如果采用征收土地方式，平果铝每年要占2000亩用地指标，意味着广西其他建设用地就要少2000亩的指标。这些指标，对正处于工业化、城镇化阶段的广西，非常宝贵。这些指标是用多少钱都买不来的。二则，政府表面上失去了土地出让金，可是，从长远的角度考虑，却使企业的发展放松了锁链，并以产业链带动当地经济发展，将给当地政府带来数目可观的税收，这些收益是完全可以预见的。”

的确，作为国家重点工程，平果铝有力地推动了地方社会经济的发展。工程建设之前，平果县属于全国特困县，年财政收入仅1000万元左右。平果铝一期工程投产后，平果县经济发展速度加快，1997年，平果县财政收入过亿元，摘掉了全国特困县帽子。2003年，平果县财政收入达到3亿元，一跃成为广西第一财政大县。2005年，平果县财政收入就突破10亿元，广西第一经济强县的势头强劲。

内银屯的那20亩地2009年1月归还后，由黄永旺承包下来。

走在田边，春风吹过脸颊，黄永旺笑眯眯地望着这块变得平整的土地。他打算先种对肥力、水量要求不高的甘蔗。他相信，只要努力，过几年，这块地会越来越肥沃。

肖建刚在平果铝视察矿山用地改革试点期间，看到复垦示范区里一垄垄绿油油的蔬菜，又看到黄永旺承包的地里甘蔗长高了，他十分高兴。他指出：“平果铝采矿用地改革试点的成果，是这十多年来，大家不懈探索实践的结果，我们国土部门的同志们，在其中做了很多努力流了很多汗水，我们一定要珍惜这种从实际出发，勇于进取、勇于探索、勇于改革的精神，并在今后的工作中加以发扬。”肖建刚要求分管用矿、用地、执法监察的副厅长，召集法规处、土地利用处、耕保处、矿管处等相关处室，抓好这个试点的总结工作，为向国土资源部汇报做准备，争取部能尽快组织专家进行全面评审。

肖建刚强调：“我们在法律上的研究，要再透彻些。一定要把握此改革与‘以租代征’违法行为的区别，与那种在甘蔗地里‘种’厂房的行为区别开来。”

此项改革历经十几年，国土资源部门努力尝试和多方论证，改革的方向是为了国家更有力地实施调控土地，在保障建设用地保障经济发展的同时，达到节约集约用地、十分严格保护耕地的目的。

平果铝矿山用地试点的改革过程，真可谓是“小心翼翼探索、大胆迈步实践”，体现了广西国土资源管理工作的务实与创新。

费尽周章地叙述这个历经十几年的改革探索过程，就是因为一旦了解这个过程，大家就不难理解：在2009年，广西国土人是以怎样高昂的热情投入到保增长的服务中，又是以怎样担当责任的勇气将保红线和保增长放在同等位置上同步推进？探索的精神和创新的勇气，贯穿“保红线、保增长”的工作中，以“真干、苦干、实干、马上就办”，在金融危机中逆潮冲浪……

在务实中探索和创新，是广西国土资源管理工作的主流。

部长的鼓励

2009年3月10日，国土资源部调研组来到平果，很慎重地对平果铝的用地模式再次进行调研。

一系列的多方会谈，经过集体讨论，何凤山组长代表调研组明确表态：平果铝的用地模式试点中的“征用”与“以租代征”两者是有原则上的不同的。“以租代征”是用地单位与村集体直接私下签订协议租用土地并改变土地用途，违法违规；而平果铝模式的“征用”要履行严格的申报、审批手续，每年每块临时用地都要经过自治区人民政府批准。

4月10日，国土资源部组织的专家审核验收会上，本次改革试点审查验收专家组组长李显冬高度评价：改革试点解决了地方用地指标，降低了企业用地成本，更重要的是保障了农民土地，而且提高了农民收入，取得几方共赢的效果。这是贯彻落实科学发展观，促进社会主义和谐社会发展的一项重要改革创新。它通过协议的方式解决了国家长期以来矿山用地的难题，是国家土地政策改革中一次具有重大意义的理论和实践突破。李显冬是中国政法大学教授、博士生导师，是一位重民生重法制立国的学者。

国土资源部法律中心副主任魏铁军指出，改革试点工作为做好《土地管理法》的修改完善工作提供了很好的范例，并排除一些法律障碍。他建议广西自治区根据民族区域自治法制订专门矿业用地法规，进一步破解土地使用难题。

2009年11月11日一早，徐绍史部长风尘仆仆赶到平果铝公司，专题调研了解矿山用地方式改革试点工作情况。他来到黄永旺这20亩地前。地里已经长满郁郁葱葱的甘蔗，长势喜人。

“这个做法好。补偿的钱能拿到手，地也能归还。”徐绍史指出，及时复垦，还地于民，平果铝矿山用地方式改革凸显综合效益。平果铝这种矿山用地方式，兼顾了群众、企业、政府等多方利益，实现了资源永续利用、矿业用地与当地经济社会和谐发展，要认真总结已取得的经验，力争在以后的广西同类矿山用地中加以推广。

同时，徐部长指出改革当时的不足：“现在的复垦规模、还地规模都还偏小，你们多想办法，政府也出点力，加大复垦力度，增加返还规模，实现更大的效益。”

黄永旺眼中那一丝丝担忧不复存在，他舒心地笑了。

我们所有的改革和探索，所有的辛勤努力，都是为了群众舒心灿烂的笑容。

如果说，在40天用地审批大会战中，加强服务，本质是寓管理于服务。如今这次百日大会战，真真正正可说是寓执法于服务。

这是个重大突破。这种突破来源于一种“实事求是”的精神，这是一心一意保民生、保发展的追求，在支撑着这种不懈的探索。

广西国土人在自治区党委政府的领导下，在节约集约用地百日大会战中，坚持从广西的实际出发，把原则性和灵活性结合起来，解决发展中的难题，同时在依法依规上，执著地坚持。坚定不移地坚持改革创新，破解“保资源、保增长”的用地用海用矿管理难题，走出一条合乎广西区情，依法依规管理的节约集约用地之路。