政策网络与政策共同体

4.3.2　规划主体的利益结构：政策网络与政策共同体

1）政策网络和政策共同体

一些研究政策过程的学者，尤其是那些进行规范性分析的学者，强调应该在一定程度上把政策过程看成政策倡导者联盟。他们认为政策倡导者联盟是那些来自各种职位的人们（官员、利益集团领袖、研究者等），他们分享着由一系列基本价值、关键性的假定和问题意识所构成的一个特定的信仰系统，并在一定时期内很大程度上协调一致地行动。西方国家的公共政策理论发展出丰富的有关政策主体结构的模型，如多元主义、结构主义、工团主义、精英主义等等。多元主义将政策过程描述为利益集团间相互竞争，并对政府施加影响的过程；结构主义则把国家归结为统治阶级实现阶级利益的“工具”⁽⁴⁸⁾。

政策网络（policy networks）和政策共同体（policy community）可以看做是多元主义⁽⁴⁹⁾尤其是工团主义（corporatism）与结构主义相结合的产物。工团主义关注国家之外的强大利益集团与国家内部的利益集团之间的互动，把决策过程中利益集团概括为铁三角——资本家集团、劳动者集团和国家。敦利威就提出在政策共同体的运作过程中，可能存在着“意识形态的工团主义”系统（敦利威，1981）。而多元主义理论明确指出，不应该将前两种利益集团看成是相互联合的，国家也不应该被看成是铁板一块，在试图影响国家的过程中，利益集团间存在竞争。在许多政策问题领域，单一制政府体制中的政府部门之间、中央和地方政府之间，美国式的复杂的政府体制中的各种不同的组织机构之间，都存在着相当激烈的竞争关系。

乔丹（Jordan）和里查德森（Richardson）主要用“政策共同体”这一概念表达政策过程中一系列稳定程度不同的主体关系，政策共同体的特点：①拥有相对有限的成员，经常是因为经济利益或专业利益而结合在一起，有时故意排除其他的利益；②分享着价值并频繁地互动；③交换资源，而集团的领袖能够管理这种交换活动；④组织成员所拥有的权力是相对平衡的。

罗兹（Rhodes）分析了凝聚力各不相同的各种主体网络，与政策共同体相比，政策网络有以下特点：①规模大，模式多样化；②成员之间的联系水平摇摆不定，共识程度低；③可以运用的资源多寡不等，并且无法在集体的基础上对资源的运用进行管理；④权利分布不均等。

史密斯（Smith）的观点是从乔丹和里查德森，（1987）、罗兹（Rhodes）（1988）等人的研究成果发展出来的。政策网络概念是将传统的刻板的国家和公民社会相糅合的一种方式，国家主体也是公民社会中的主体，他们在社会中生活，与代表社会利益的各种集团具有密切的联系。因此，国家主体的利益是随着集团主体利益的发展而发展的，国家主体自主性存在的程度，取决于政策网络的性质（Smith，1993）。史密斯分析了政策网络和政策共同体两个概念之间的关系，这是两个密切相关的概念，共同体是比网络更紧密的一种形式。因此，网络显然可以凝聚成为共同体，共同体也可能分解成网络。在一些问题上，更可能形成共同体；而反过来，在其他问题上，则更可能形成网络。组织情境可能也是一个影响因素，在一定的组织情境中，一种模式比另一种模式更可能存在和运作⁽⁵⁰⁾。要准确地把握政策网络和政策共同体这两个概念，尤其重要的是要理解这两个概念与多元主义的简单的组织簇群（clusters of organizations）的不同之处，是它们对国家利益的强调。

2）主体利益结构的演进趋势

从目前的规划实践分析，我国城市规划主体的利益结构更趋近于“政策网络”模型，由于我国尚处于社会转型剧烈的时期，主体之间的利益结构关系并不稳定。

第一，从政府在规划过程中的空间利益行为和所发挥的作用来看，它既不像多元主义认为的那样价值中立，也不像结构主义那样认为政府是统治阶级的工具（这是由我国作为社会主义国家特质所决定的）。政府与其他规划主体一样有着自身的利益诉求，其行为一样要遵循理性自利的原则；在另一方面，政府在规划过程中具有特殊的地位，在主体的利益互动结构中占据核心的地位。因此，政策网络模型更加符合现实中规划主体利益结构的考察。

第二，伴随着中国的分权改革，尤其是市场性分权改革，政府已经初步放弃了对所有社会资源的控制，市场主体获得越来越多的经济资源，社会主体也逐步掌握了某些政治资源的控制力，技术与知识精英也控制着信息资源。资源配置的分散化意味着多元化利益格局的生成，政策网络与政策共同体理论认为，政府与利益集团之间存在相互的需要，利益集团需要影响政策，而政府需要利益集团的支持。当双方均占有一定的资源、信息和专长时，双方的交换就更为明显。政府与非政府组织之间通过互惠机制，形成稳定程度不同的联系，这就使“政策共同体”或者“政策网络”的形成成为可能。

第三，从我国规划过程中主体利益互动的特征分析，更趋近于政策网络模型而不是政策共同体模型。首先城市规划过程需要规模庞大的成员参与，而参与的模式呈现多元化的特征。在宏观战略规划层面，政府需要技术专家的支持；在地方开发规划层面，政府需要与开发企业的资本力量结合；而在具体建设的规划许可层面，政府则需要相关市民的配合与支持。再者，主体之间所掌握的资源在事实上不对等，使主体的权力分布不均等，政府依然在各种资源的占有中处于优势地位，社会主体对资源进行集体管理运用的能力比较低。

第四，目前规划过程中的主体互动主要是在行政主体内部展开，政府与社会主体和市场主体的关系缺乏稳定的制度安排。而且这些成员之间的联系并不稳定，更多的互动是围绕政府展开的，市场主体与社会主体之间及其内部的互动还比较分散。比如，技术专家作用的发挥更多的依靠其个人资源，尤其是其与政治精英的关系；政府与开发企业的关系，与开发企业的隶属关系、开发实力以及整个市场形势密切关联，并不存在前后一致的稳固关系；社会主体与政府的联系更是缺乏稳定规范的渠道。

因此，以上对规划主体利益结构的分析明显与政策网络的模型是接近的。但是，政策网络与政策共同体的概念，尤其是政策共同体的概念，反映了一种稳定的利益组织形态，但是围绕这种组织形态如何变迁，却存在一些重要的问题。史密斯通过对英美的比较分析，认为美国政府制度的特征，使得政策网络比政策共同体更有可能成为政策制定过程中国家和利益集团关系的组织方式。但在同时，政策部门仍然是一个重要的影响因素，在不同的政策部门中，国家和利益集团的关系模式也不相同。

就我国城市规划主体利益结构模型而言，政策网络模型实际描述的是社会转型期某一阶段结构关系，由于我国的社会转型过程还没有稳定，因此，需要对主体利益结构的演进趋势进一步的分析。实际上，在体制转型之前，政府垄断了社会的绝大部分资源，社会的利益主体尚未发生分化，政府置于利益主体中的绝对主导地位。体制改革改变了规划主体间的利益关系，市场主体和社会主体的利益诉求不断增强，并谋求与政府的互动。同时，分权化使城市政府开始形成自身的利益，为了实现其利益诉求，需要与市场主体和社会主体互动，这种互动关系中政府依然占据主导地位，由此形成了“政策网络”的主体利益结构。

主体利益结构演进的趋势与主体的空间利益行为能力密切相关，而制度则是构成主体行为能力的重要因素。在我国的规划主体结构中，一个突出的特征是市场主体不断发育强大，并且有形成利益集团的可能，当它们形成利益集团时就极有可能与政府主体形成政策同盟，“政策网络”的利益结构就有可能向“政策共同体”演变。但是，如果社会主体能够进一步发育，并且形成组织化的社会利益团体，则会改变目前社会利益主体弱小的态势，带动“政策网络”结构的完善。

【注释】

(1)张兵.城市规划实效论［M］.北京：中国人民大学出版社，1998：13

(2)陈庆云.公共政策分析.［M］北京：北京大学出版社，2006：252

(3)［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.北京：商务印书馆，1974：25

(4)［美］丹尼斯·C·缪勒.公共选择理论.杨春学等译.北京：中国社会科学出版社，1999：3

(5)［美］托马斯·R·戴伊.理解公共政策［M］.第10版.彭勃译.北京：华夏出版社，2004：21

(6)［美］布坎南.自由、市场与国家——1980年代的政治经济学［M］.平新乔等译.上海：上海人民出版社，1990：30

(7)［美］威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制与公共经济学［M］.王浦劬译.北京：中国青年出版社，2004：译者序9

(8)贝克尔认为传统的消费者理论无法解释人们在消费选择上的多样性，使得消费者似乎没有稳定的“偏好”，这种理论的局限性在于没有将消费者的消费欲望和动机纳入统一的经济分析。在贝克尔看来，购买一种商品并不是最终的经济行为，它只是一种间接行为，用来满足消费者最后“效用”的“生产”手段，这种效用因人而异。新产品的普及、更新和废弃，不是人们偏好的改变，而是“消费生产率”的提高，是人们以自己的一切资源——货币、时间、体力、智力等来实现自己偏好的结果，每个人都必须合理地计算他的投入成本和收益。这一范式的核心原则是：当人们面临若干可能的选择时，人们总是更愿意选择能为自己带来最大效用或满足的可能性。由此可见，贝克尔还是坚持了传统“经济人假设”的个人主义方法论。

(9)［美］郝伯特·西蒙.管理行为——管理组织决策过程的研究［M］.杨砾等译.北京：机械工业出版社，2004：109

(10)卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，2003：16

(11)［美］迈克尔·迪屈奇.交易成本经济学［M］.王铁生，葛立成译.北京：经济科学出版社，1999：34

(12)Melvin Webber.Comprehensive Planning and Social Resonsibility：Toward an AIP Consensus on the Profession’s Role and Purposes.A Faludi.A Reader in Planning Theory.Pergamon Press，1973：104

(13)陈振明.政策科学［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：91－95

(14)石楠.试论城市规划中的公共利益［J］.城市规划，2004（6）

(15)张萍.城市规划法的价值取向［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006

(16)王国恩.城市规划社会选择论［D］.上海：同济大学建筑城规学院，2005

(17)何子张.规划师的职业主体性与职业道德［J］.城市规划，2004（2）

(18)这使得国有规划设计研究机构在面对非规划管理部门和开发企业的规划编制任务时，具备了信息和组织关系上的优势，更容易获得项目任务和满意的报酬。

(19)冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006

(20)何兴华.空间秩序中的利益格局和权力结构［J］.城市规划，2003（10）

(21)张庭伟.城市化作为生产手段及引起城市规划功能转变［J］.城市规划，2002（4）

(22)［英］帕特里克·敦利威.民主、官僚制与公共选择［M］.张庆东译.北京：中国青年出版社，2004：166

(23)方福前.公共选择理论——政治的经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：22

(24)行政区划调整反映了通过调整空间范围和边界，争夺空间、经济等资源的过程，实际上也是利益调整的过程。

(25)张兵.城市规划实效论［M］.北京：中国人民大学出版社，1998：177

(26)有的城市甚至十几年都不报批城市总体规划。

(27)张国庆.公共政策分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004：250

(28)张萍.城市规划法的价值取向［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006：114－115

(29)房地产是近年来利益博弈最典型的一个领域，房地产集团也是目前中国发展程度最高的一个利益群体。房地产集团最漂亮的一次博弈是2003年，2003年6月13日央行出台121文件（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》），要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。对此，房地产商频频出招，召开各种研讨会，业内的头面人物纷纷发表讲话，而最重要的一个动作则是在房地产商的力推下，工商联邀请众多房地产商同心协力，写出一个报告上报国务院。舆论认为，这个举动促成了国务院18号文件的出台。该文件确认，房地产业是国民经济的重要产业，且发展是健康的，并指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。由此，房地产业作为“国民经济的重要支柱产业”地位得到官方确认。可以说，改革开放以来的20多年中，一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第一次。引自：孙立平.博弈：断裂社会的利益冲突与和谐［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：13－14

(30)熊馗.城市规划过程中权力结构的政治分析［D］.上海：同济大学建筑城规学院，2005：92

(31)Hall P.Cities of Tomorrow：An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century.3rd ed.USA：Blackwell Publishing，2002

(32)王世福.面向实施的城市设计［M］.北京：中国建筑工业出版社，2005：70－71

(33)［美］曼瑟尔·奥尔森著.集体行动的逻辑［M］.陈郁，郭宇峰，李崇新译.上海：三联书店，2003

(34)2000年12月，三名青岛市民状告规划局批准建设音乐广场北侧的住宅区，侵害了他们的优美环境享受权；2001 年10月，两位大学教师状告南京市规划局批准建设紫金山观景台，破坏了紫金山风光；2004年3月，一位老人状告杭州市规划局批准浙江大学在西湖风景区内建设2万m²的项目，违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》。

(35)吴人可，华晨.城市规划中四类利益主体剖析［J］.城市规划，2005（11）

(36)张庭伟.转型时期中国规划师的三重身份及职业道德问题［J］.城市规划，2004（3）

(37)对规划师角色划分有许多类型：有的从城市规划的定义来分；有的借鉴国外方法分成社会学家、社会工作者和外科医生；有的借助社会学原理细分为政府规划师、执业规划师、社区规划师等等。本书采取后一种分法，考虑到我国尚未出现真正意义上的社区规划师，故本书只讨论政府规划师和执业规划师。

(38)张庭伟.构筑规划师的工作平台［J］.城市规划，2002（10）

(39)张建荣.和谐视角下规划师的执业价值中立［J］.城市规划，2005（11）

(40)Alan Peacock.Public Choice Analysis in Historical Perspective.Cambridge：Cambridge University Press，1992：13－16

(41)杨瑞龙，杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在制度变迁中的作用［J］.经济研究，2000（3）

(42)在一个人口流动性比较高的社区中，人们根据对不同地区提供的公共服务的偏好，“用脚投票”选择他们的社区。居民的进入与退出不受限制，社区之间的竞争使服务和它的使用者以最低成本匹配。该模型对自由主义经济学家富有吸引力的一个原因是它减少了政府强制的必要性。但该模型对现实世界的解释能力并不强，主要原因是其假设过于苛刻，因为有时搬迁的交易费用很高。参见：曹荣湘主编.蒂伯特模型.北京：社会科学出版社，2004

(43)［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，郭宇峰，李崇新译.上海：三联书店，1994

(44)踪家峰，靳涛.城市形象工程的经济学解释［J］.城市规划学刊，2005（1）

(45)李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析［J］.中国工业经济，2004（4）

(46)［美］曼瑟尔·奥尔森著.国家兴衰的探源——经济增长、滞涨和社会僵化［M］.吕应中译.北京：商务印书馆，1993

(47)李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析［J］.中国工业经济，2004（4）

(48)典型如马克思主义的国家理论。

(49)米切尔·黑尧把公共选择理论的政治市场理论看做是多元主义理论的一种发展。

(50)［英］米切尔·黑尧著.现代国家的政策过程［M］.赵成根译.北京：中国青年出版社，2004：67