保护与复兴的主体

4.2.2　谁才应该是上海市文化遗产（历史建筑）保护与复兴的主体

就上海目前的实践来看，开发商仍是历史风貌保护区与历史建筑保护与复兴的主体。这其中存在隐忧。在市场经济规律的控制下，在开发商操作模式的引导下，受地价、资源稀缺性等因素的影响，修复后的历史建筑必是天价（无论是租金还是销售价），这也就从根本上扼杀了经济状况一般的原生居民回迁的可能性。长此以往，岂不面临着历史中心区社会结构的大变样?

市场经济首先表现为一种实行商品交换的经济，是一种力求将一切物品商品化（只要存在稀缺性）的经济——无论这些物品是人们生产出来的还是先天拥有的，人们在利益的驱动下，总希望用它们来相互交换或变现。在这种强大市场力量的驱动下，如果没有城市规划的可靠保护，文化遗产与历史建筑就难逃一劫了。

谁愿意从事文化遗产（历史建筑）的保护与复兴工作，而谁才应该是保护与复兴的主体?这其中的关键便是价值与利益。

1）文化遗产的价值与利益结构

（1）3种价值对应着3种利益

文化遗产的独一无二和非人工再造性决定了它的社会地位，即它的价值与相关利益结构。与一般资源，同时也与许多公共物品不同的是:文化遗产对人类有一种经济价值所不能涵盖的意义。这就是被有些学者称为存在价值的非经济价值，我们称之为V₁。至于其经济价值，为了适应研究目的，我曾将它又分为潜在的经济价值和眼下的直接经济价值，分别称为V ₂和V ₃。典型的V ₂是文化遗产为它所在地或周边地区的居民带来的可持续的旅游经济收入。典型的V ₃是在短期内直接开发获取的经济收入，如在周边设置商业，或干脆拆毁低密度的历史性建筑以高容积率的建筑取而代之等。

与V ₁对应的利益群体是全社会成员（称为G₁），这正是文化遗产的公共物品性质。而与V ₂对应的利益群体则是区域性或社区性的，小到一个村庄，大到一个省（G₂）。倘若文化遗产实现了其潜在经济利益V ₂，即带动了经济发展，这个经济利益主要应由该地区而不是全社会来分享。最后，V₃对应着一些更小的利益集团，如服务或开发公司。他们搞餐饮、建宾馆，还可能拆毁历史性建筑，建造高容积率的建筑谋取高额回报等等。这第三类利益集团（G₃）不是区域性，而是商业公司性的。可是上面的分析高度简化，而文化遗产所含的不同价值和相应利益群体之间的关系是极为复杂的。这是因为三者同时存在着一致性和冲突性，而且既是相互区别的又是在许多方面相互重合的。这正是许多“麻烦”的来源。

（2）不同利益之间的一致性

首先，开发商眼中的价值（V ₃）只是区域（社区）潜在利益（V ₂）的一小部分，而V₂的源泉又是文化遗产的非经济价值（V₁）。这种V₃－V₂－V₁的依次依赖顺序决定了对文化遗产资源“保护第一”的原则符合所有人的长远利益（其中的V ₃仅仅针对保留文化遗产的情形）。其次，它决定了实现的经济价值不应仅归功于它的开发者，还应（而且长远看更应）归功于它的保护者。最后，地区和开发公司（G₂与G₃）的基础设施建设和旅游服务往往是实现潜在经济价值的必要条件，而且反过来成为宣传其存在价值，进而更好保护文化遗产的动力。

显然，正是存在这种良性互动的可能，使人们乐于相信“保护和开发利用的一致性”。笔者认为，恰如其分地尊重每一种价值及其对应利益的合理性，看到三者从根本上的一致性乃是国家文化遗产制度的主要出发点之一。

然而真正的问题是:在怎样的条件下，3种利益并不一致的现实才能得以转变，以实现上述理论上的一致性呢?

（3）不同利益群体目标的不一致性

尽管有利益上的、原则上的一致性，但不同利益群体的目标毕竟不同。这表现在它们对文化遗产的3类投入方向上各有偏好。这里，第一类投入方向是保护（I₁），它包括物质投资和立法执法；第二类投入方向是基础设施（I₂），如道路、公共厕所；第三类投入方向是直接服务或开发（I₃），如设置周边商业。一般说G₃（开发公司）极愿意投资于直接获利的第三类方向，不太愿意投资于间接获利的第二类方向，最不愿意投资于难以独自获利的第一类方向I₁（如遗产保护），因为投资于公共物品易被他人“免费搭车”。作为另一极端G₁（全社会公民）则希望其代理人（中央政府）对文化遗产独特的非经济价值予以全力保护，即他们最关注第一类投入方向。不难理解，一个利益主体越大，它的目标也越大，即它的投入方向的纯经济收益性越是弱化，而且收益的“回收期”越长，其贴现率越小。

这样，我们便发现了“根本利益一致”下的具体目标不一致性。既然维持一个兼顾可持续性、社会公平和经济发展的文化遗产的价值——利益结构需要上述3类投入，那么主要依靠哪个利益群体来提供某一类的投入就很重要了。因为不同利益群体有不同的投入偏好（时间上、方向选择上各不相同），不同的制度安排必然导致3类投入不同的组合，产生不同的保护和利用遗产资源的绩效。当然，上述的V ₃指的是商业公司在保留文化遗产的前提下所获得的利益，更别提一些商业公司杀鸡取卵，干脆拆毁低密度的历史性建筑、以高容积率的建筑取而代之的情形。

其实，从经济学角度看这本是再清楚不过的事，只是人们有意无意地看不到那些奢谈“保护和开发一致性”和那些名目各异的机构背后的真实利益关系罢了。因此，正视三者目标的不一致性，是国家文化遗产制度设计的另一个主要出发点。试想如果把第一类投入（保护遗产）的希望寄托于一家开发公司性质的利益集团（不管它打出什么样的名义），指望它“在保护中开发”，那就无异于让狼看护羊群。或换一个说法，让自负盈亏者主要去作社会贡献，这实在是不公平也是靠不住的。这不是某个利益集团或个人的思想境界高低的问题，而是经济规律问题。

如在自然文化遗产的保护过程中，近100多年来美国国家公园制度出现和完善的过程恰恰就是一个关注并处理不同群体目标不一致问题的过程。国家公园制度选择了中央政府而不是社区或公司充当遗产非经济价值的管理者（即第一类投入的提供者），这反映了非经济价值要由非经济的组织机构用非经济手段来负责的逻辑。后来在美国《特许经营法》（1965年版）中又明确允许某些公司而不是政府在国家公园内提供规制下的旅游服务（即第三类投入的提供者），这符合经济价值要由经济主体来实现的逻辑。提供第一类投入意味着对自然文化遗产处置的权利和保护它的义务，对于国家遗产这类“保护性资源”，中央政府的权威是绝对必要的^［40］。

2）当文化遗产遭遇“市场失效”

（1）在通常情况下，市场是最有效的分配手段

一般而论，当资源稀缺时（文化遗产也是稀缺资源的一种），市场是最有效的分配手段。经济学家认为，由于供需双方的差异，通常最有效的解决方式是让市场自己定夺，无需干预。在通常情况下，市场化的结果是有效的，其原理是激励机制、提高效率。历史文化遗产管理的动机是以最适合参观者的方式“贩卖”纪念性建筑（如流行的明信片、便捷的交通、优良的服务等），否则参观者便会去其他地点。

只要供需双方不均衡（需求量不等于供应量），调节杠杆便是价格，以便于最终再次达到新的平衡。作为市场规律，价格决定了货物的客观价值与交换价值。主观价值——即货物的个体价值不同于交换价值。交换价值是市场化的结果，它代表需求者的主观价值与供应方的单方价格二者的分离。通常我们将交换价值，或价格，理解为经济价值或市场价值。

拍卖便是市场价值和价格两者之间关系的最好说明。投标人对同一对象持有不同的主观评估。私人收藏家想完成个人收集，或认为艺术品是一项可靠的投资，或只是单纯地想把这幅画挂在家里；馆长想为自己的博物馆增添收藏，或是因为其艺术、历史价值将其纳为研究项目；国家机构想将作品留在国内。每一次举手都意味着不同的主观评估。价格最终表达了对象的客观价值（也就是收藏价值）。

（2）文化遗产遭遇市场失效的原因

经济学讨论中有一重要环节，便是如果对象为文化产品，市场有可能失效。究其根本原因是由于市场无力为商品提供满意的方式，而如果提供的方式无效或该方式不符合需求，那么市场便不能令人满意。由于经济框架依赖于机能健全的市场，市场失效问题一直令经济学家深思，这常常是引发政治行为的动机。在合乎规范的经济环境中，如汽车市场，市场失效的最大原因是垄断的存在。如果是文化市场，那么最大原因是公共财产或集体财产的存在。公共财产是众人的财产，由于不能正确估价，它们不允许在常规市场上出现，如首都文化广场上的国家纪念碑便是公共财产，因为每个人都能欣赏它，无人例外，而一个人的欣赏过程无损于他人。

决策者和文化学者将市场失效的原因归结于市场化的结果或过程。他们认为市场化的结局对文化遗产而言可能是不公正的，或者认为市场以不恰当的，甚至以不道德的方式供应某些货物。当市场上出现文化遗产的供给时，也就暗示着低收入阶层被拒之门外，比方说，他们买不起入场券。在这种情形下，我们可以说市场的失效是积极的，也许会因此而出现政府机构拨款、保护津贴或强制性出台廉价票入口等等的措施（实际上许多国家规定:即使是私人拥有的纪念性建筑，也应该定期开放）。

一些人认为另一种市场失效是由于货物价格过高。试想一下，由于公共机构定期在博物馆或历史遗址举办展出活动，让一些人受益匪浅；如果将其交予市场管理，也许就不再会出现任何文化活动。经济学家称之为有价值货物。有价值货物是那些本质优良的货物，但若移交市场，便会出现供不应求的问题，如教育遗产价值的鉴定者往往是少数人，其他人不一定能认识到其中的价值。在遗产领域，价值判断者往往是政府机构与专家。在政策层面的问题是，政治权力能否对政府部门施加影响，有利于挖掘有价值货物的意义。

文化遗产与一般商品不同，这一类资源具有多种非市场化的功能。

①国家和民族的象征性:文化自然遗产是国家和民族的象征，是几千年文化的积累和几百万年甚至是数亿年自然的造化，所以保护这一遗产就是保护国家和民族的特征。这也是为什么西方发达国家把所有的东西都私有化了，而国家公园却是国有的，并由中央政府直接管理的原因。当然，我国也有许多专家提出建立这样的管理体制，但笔者认为，至少目前还行不通，因为我国与西方国家的土地制度不一样，我国风景区的土地属集体所有，且国家目前也没有足够的财力全部将其征用。

②生态的载体:维护良好的生态，保持生物的多样性，主要靠占国土面积1%的风景名胜区。

③科教的场所:风景名胜区是自然科学研究和教学的主要场所。斯坦福大学旁边有一个自然保护区，60年来都是作为游乐基地来开发，但是近20年来，斯坦福大学将这一区域封闭，把它作为研究地球历史和气候演变的全球科研中心，所以这个地方就更加引人注目，世界银行投资也比过去大大增加。

④文化传统的载体:对中国人而言，城市传统文化资源、历史街区和风景区资源是3000万华侨的文化桥梁、景观桥梁，也是两岸统一的一件“武器”。海外华人问祖寻根，主要是看老城、看自然风貌，这是他们最为留恋的。正因为文化自然遗产有以上这些特点，所以参观美国国家公园如黄石国家公园、科罗拉多大峡谷，必须限时、限人并预约参观时间，有的要提前半年、1年预约才能进入。因为这些资源是脆弱的和不可再生的。正是因为这些非商品化的特征构成了市场化的界限，才需要城市规划的严格保护^［41］。

市场失效也有可能随着时间或保护群体而改变。一个外行人也许无法从文化遗址中鉴别出意大利式的广场，然而却能从广场周边的设施中指认出现代样式。保护的原因随着时间而改变，也会因为保护团体的不同而有所区别，因而社会与文化决定了保护规则。有时仅仅因为兴趣而保护文化遗产，如今，因为事关国家或地方特征而引发对文化遗产的关注，或是出于对艺术品历史价值、考古价值的专业兴趣。

（3）当市场失效时，必须以其他方式重新评估文化遗产的价值

正如经济学家所不厌其烦地指出的，资源是有限的，因此选择是不可避免的。为了做出理性的抉择，政策决策者必须评估、选择有限的资源。经济学家已发展出一系列的评估方法。事实总是令人满意的——依照消费者主权，遗产市场内肯定存在潜在的消费者。因此这些经济技巧只是评估的手段，而不是物价的稳定措施。

文化遗产评估有这样的座右铭:“研究一项特殊的文化遗产时，如果缺乏对遗产价值与使用方法的专业知识与理解力，不能选择合适的机制优化文化遗产的使用，那么一切均失去意义，必将遭遇失败。”

然而，在市场缺乏良好机制与道德规范时，价值评估只不过是骗人的把戏。经济学家无法拟定最终标准。即使经济学家能拟定出最终标准，文化学家也会有出局的感觉，他们的评估也就失去价值。同时我们有理由相信，没有一项经济评估方法能像考虑物价稳定措施一般考虑文化遗产的价值。因此条件是:遗产保护决策可以借鉴经济举措，但是必须谨记，这只是众多手段之一。

（4）谁付钱?谁受益?谁关心

经济手段是决策以及根据成本与受益关系进行评估的过程。市场可以从事这项工作，但是当市场失效时，这便是经济学家的工作了。当市场生效时，付钱的人同时也是欣赏货物价值的人，这意味着关注这项货物的也是同一个人。市场失效可能导致这些角色的分解。以补助金为例，纳税人付钱，但是他们不能从中受益，而众多受益人对筹集补助金又缺乏足够的关注，这时又到了经济学家出场的时候了。他们的任务是研究非市场干预的结果，动机是什么?如何达到公正有效?还有其他可能性吗?

在众多财产权案例的研究中我们发现，如果强行执行某一文化遗产的保护，那么有可能出现业主耗资巨大、他人免费享受的情形。业主可能投入大笔精力与财力，然而有时遗产不仅无法升值，还有可能因为被列入名单，遭遇贬值的尴尬境地。

谁关心?很多人关心文化遗产，因为原则上他们是潜在的受益人，但是又无人真正关心文化遗产并承担责任。所以在文化遗产的经济学讨论中，当市场失效后，常常是政府自动地承担起管理者的角色:指派文职人员拟定政府纲要，政治家负责文化遗产预算，政府官员随后开始预算支出。

然而，公共管理机构不能、也不应该是唯一承担责任的组织。以国际机构Unesco为例，由于它对遗产的关心，填补了该项领域在国际会议、促进研究与学术交流方面的空白。当然还有大量私人的非营利机构，如英国的国家信托、美国的历史保护国家信托等基金机构，联合主办者、众多私人捐助者或志愿者的阵线。私人业主用私人财产进行投资，也可能将遗产捐赠予公共机构，如博物馆^［42］。

3）在保护历史中心区的过程中要防止“政府失效”

在关注“市场失效”的同时也要防止“政府失效”。传统的政治学总是把政府看做是一个整体，从整体的角度去分析它的政治行为和社会行为，将其看成是一种相对超然的组织，其结果也容易错误地推导出政府所做的一切是公平合理的。但将经济学成功引入政治学领域并因此荣获诺贝尔奖的经济学家布坎南（J.M.Buchanan）对此持否定的态度，他认为，个体是构成群体的细胞，只有从个体的角度出发才能分析集体的行为。而组成政府或政治集团的人首先也是经济人，也就是说，一个人一旦站在选票箱前，他的行为就会跟他在自由市场上选购商品没有什么本质的不同。在可能情况下，他总是会投票赞成那些给他带来更大利益的政治家，而反对那些不能带来利益或只能带来较小利益的政治家。这样一来，掌权的政治家在政府中的许多决策动机像一般经济人在市场竞争中赚取钞票那样去赢得选票，从而忽视少数人的利益并将公共财富向持有更多选票的人群转移也就难以避免了。在美国城市规划史上就有这样一个例子:20世纪中叶，当时美国正处于郊区化高潮期，大批的白人中产阶级居民陆续迁往郊区或远郊，致使美国东北部和中西部大城市市区人口普遍下降。这就意味着市区内剩下的居民主要是黑人和其他少数民族居民。正是因为这些人群所能施加的政治影响力（或选票数）极为有限，市区急需的市政设施修建就难以得到州或联邦政府的财政资助，因为投票权是由代表数及人群的社会地位决定的（城郊化意味着更多的议员席位由市区转向郊区）。政界的注意力也发生了历史性的转移。其结果是几乎所有的公共收入都被用来为匆匆迁往郊区的中产阶层“三通一平”、修桥铺路去了，老城区陈旧的基础设施得不到维修和重建，越来越多的教育、卫生等社会服务机构也尾随中产阶级的投票权所指出的方向相继向郊区迁移。城市中心就业机会下降、治安管理力度减弱、公共设施日益破败……这几个方面相互影响，形成恶性循环，最终导致这些老市区的衰落并引发了大量的社会和经济问题。这就是为什么几乎所有的城市规划师守则都规定了作为合格的规划师一定要尊重和维护少数人利益的原因。

实践证明，社会弱者和少数人利益容易被政府所忽视，这是一个非常严重的现实，因此我们要注意这个问题。比如，对残疾人和老年人利益的忽视等都是忽视少数人利益的问题，进而也是忽视自身未来的利益，因为毕竟每个人都会变老的^［41］。