城市总体规划实效研究——以天津市为例

城市总体规划实效研究——以天津市为例

蒲向军　陈　剑

【摘要】结合城市规划实效研究，选择改革开放后编制的两轮天津市城市总体规划为研究对象，提出了城市总体规划实效研究方法，并应用GIS技术、定性、定量相结合的分析方法对规划实效进行分析，既反映了规划实施效果，也揭示了影响规划实效的因素，结论对天津市新一轮城市总体规划制定有一定的指导意义。

【关键词】城市总体规划　规划实效　GIS　天津市

1.城市规划实施效果研究

1.1　城市规划实施评价

从20世纪60年代以来，城市规划已经将规划理念从对规划的编制转向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施。因为只有通过规划的实施，才能全面而完整地实现规划的意图、原则和内容，规划对城市建设和发展的指导作用才能得到实现。

城市规划在实施的过程中，在城市发展的进程中究竟发挥了什么作用，这种作用的效果如何，直接影响并决定了城市规划在社会建制中的作用与地位，也决定了社会对城市规划的认识。而且，就城市规划本身来说，通过规划实施的评价，可以全面考量规划实施的结果和过程，有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并在此基础上形成相关信息反馈，从而作为规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规划的运作过程进入良性循环。因此，在现代城市规划运作体系中，规划实施的评价研究工作作为一个重要、不可或缺的组成部分贯穿于规划的全过程。

1.2　城市规划实施结果评价

E.Talen在对众多文献进行综述的基础上，依据不同的阶段、内容和方法，概括了具有代表意义的城市规划评价研究框架体系，并提出了对规划实施结果的分析评价。E.Talen指出对规划实施结果的评价，就是对已付诸实施的规划，在实施了一段时间之后所形成的结果与原规划编制成果中的内容是否得到真正的实施进行评价。研究倾向于运用实证技术的方法以分辨规划目标与实施结果间的对应关系，其分析的重点相应集中于规划实施前后关系的比对上。

Patty Healy在1985年对英国曼彻斯特地区的规划实施政策研究和E.Talen在美国科罗拉多州Pueblo市城市规划实施评价的研究中均运用了定性的分析方法，通过比较现实与规划的描述是否相一致来探明城市规划的作用和实施影响。Alterman and Hill则运用空间迭加技术，将土地利用规划和土地利用现状进行对比，得到了规划实施的“一致和不一致”，进行了定量分析研究。2002年肖映辉也运用这个方法对不同时期的武汉市总体规划的实施效果进行研究。Calkin则提出了“规划监控体系”，来量化反映规划和现状的差距以反映规划实施的效果。遗憾的是，这一研究方法仅限于理论阐述，并未提供可供借鉴的实际研究结果和指标体系。

1.3　城市规划实施效果研究

从国内外相关领域的研究情况来看，已有城市规划实施结果评价并不能反映城市规划实施效果。首先，由于定性的规划实施结果评价是通过对规划文件的回顾，揭示规划成功和失败之处。显而易见，这样的评价是主观的，缺乏对评价指标的界定，得到的结论也是模棱两可的。因此需要引入定量的分析方法，即通过选取一定数量的指标、引入相关模型进行实证分析，来获得对于规划实施结果的更为准确和深刻的认知，改善和提高城市规划实施效果。其次，对规划实施效果的研究仅仅停留在反映出规划实施的结果——规划实施是成功抑或失败;在多大程度上得到了成功的实施，在多大程度上规划实施失败了——是远远不够的。进行规划实施效果研究的更深远的意义在于反映出整个规划运作过程中(包括规划编制和规划实施组织等各方面)存在的问题，并有针对性地进行分析、研究，提出改进的意见和建议。因此，对规划实施效果的研究不仅需要了解规划的成功和失败，还需要了解是什么导致了规划的成功或失败，即对影响规划实施因素的分析。

2.实证研究背景

在我国，城市总体规划一方面通过土地和空间使用的安排诠释其中关于城市空间发展的战略政策，在宏观上确立城市的发展方向、发展规模、形态结构和功能布局;另一方面又作为规划体系中下层次规划(分区规划、详细规划等)编制实施的依据，指导着整个城市规划实施管理体系的运作。可见，城市总体规划在城市规划建设中起着龙头作用。然而，自改革开放以来，城市总体规划从编制到实施遇到了前所未有的挑战:一方面，我国城市总体规划实施效果渐弱;另一方面，对原规划实施状况的关注仅仅限于用很少的篇幅定性地概括上一轮规划的实施结果，而真正严谨、可靠的城市规划实施结果的评价则较少去做，不能提供有效的信息反馈，同时新一轮总体规划依然在编制推出，这使城市规划的运作过程陷入了恶性循环。当前，我国正处于深化改革开放政策和经济体制改革的关键时期，如何应对改革和市场经济的不可预见性对城市发展带来的影响，是城市规划面对的挑战和迫切需要解决的问题。因此，迫切需要开展城市规划实施的评价研究，提出针对性的改进意见，以提高城市规划的实施效果。

天津市自1984年被确定为14个沿海开放城市之后，城市发展速度明显加快。1986年天津市城市总体规划方案的提出，是为适应改革开放政策和经济体制改革带来的城市发展要求而进行探索的结果;1995年天津市城市总体规划的提出，则是为了满足在深化改革开放政策和经济体制改革，计划经济向市场经济转轨的形势下提出的。因此，对天津市城市总体规划实施效果的研究在一定程度上具有典型性。

3.实证研究方法

考虑到研究的现实性，选择1984年天津市城市总体规划(1984—2000年)和1995年天津市城市总体规划之近期规划(1995—2000年)作为研究对象(选择1995年近期规划为研究对象是基于这样的前提——如果近期规划的实施效果不理想的话，那么长远规划的实施效果就可想而知)。在天津市的城市发展历程中，中心城区扮演了重要的角色。中心城区作为城市的核心组成部分，其发展和定位直接引导着天津市的总体发展，因此对天津市城市总体规划实施效果的研究范围锁定在中心城区。

我国《城市规划编制办法》明确指出城市土地利用规划是城市总体规划的主要内容。因此，对天津市城市总体规划实施效果的研究着眼于城市土地利用规划。研究包括两个方面:监测中心城区土地利用规划实施的结果和对监测的结果进行评价分析(即规划实施效果分析)(如图1所示)。

3.1　监测规划实施结果

对规划实施结果的监测是进行规划实施效果研究的基础，其具体反映就是在多大程度上规划被成功付诸实施。因此，规划方案和规划实施一段时间后的现状之间的一致程度是反映规划实施效果的重点。对土地利用规划实施结果的监测就是在对比规划方案和用地现状基础上，反映出规划和现状之间不同类型用地的增长和空间分布的一致性或符合程度。对天津市总体规划实施结果的监测即将中心城区1984年的土地利用规划与1995年的土地利用现状进行对比;将中心城区1995年的近期土地利用规划与2000年的土地利用现状进行对比。综合考虑城市土地利用规划的内容和重点，确定城市建设用地、居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地和公共绿地为主要研究内容，并采用以下3个指标来反映规划和现状之间的一致性或符合程度:

——实施的规划(accordance)，即按照规划实施的城市建设用地(或居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、绿地)。

——未实施的规划(type 1 deviation)，即规划了却未实施的城市建设用地(或居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、绿地)。

——违反规划的建设(type 2 deviation)，即未按照规划而自发发展的城市建设用地(或居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、绿地)的建设。

3.2　分析规划实施效果

对研究区域的土地利用规划实效分析包括两方面:

(1)对规划实施结果的评价分析。以监测的实施结果为基础，分别对1984年规划方案和1995年近期规划方案的规划实施结果进行评价分析，了解并分析两轮规划的实施情况;其次，将1984年规划方案和1995年近期规划方案的规划实施情况进行对比，分析在天津市不同的发展时期，不同的城市规划实施效果的差异。

图1　天津市中心城区土地利用规划实施效果评价分析框图

(2)影响规划实效的因素分析。基于对1995年近期规划中对中心城区近期建设项目的实施情况的调查开展的。首先，将2002年的中心城区土地利用现状与1995年近期建设规划进行对比，确定未实施的规划建设项目;然后，提出可能影响城市建设项目实施的因素，向当地城市规划建设和管理部门的权威人士了解造成这些规划的近期建设项目未实施的原因和影响因素，最后进行资料汇总和分析，确定影响天津市城市规划实效的主要因素。

4.实证研究结果分析

4.1　天津市1984年总体规划实效分析

1984年规划实施期间，也是天津市灾后恢复重建持续时期，这极大地影响了城市建设用地的拓展。为了适应1982年提出的国民经济生产总值至2002年翻两番的发展目标，1984年规划确定城市建设用地扩展速度为631公顷/年，实际在1984年到1995年间城市建设用地增加速度仅为282公顷/年，不到规划的1/2。空间分布也表明，按照规划拓展的城市建设用地主要分布在“老六区”;规划在“新四区”的大部分没有得到实施(图2所示)。

图2　1984年规划城市建设用地规划实施结果

另一方面，规划提出城市发展方向为“调整和改造天津市区，工业发展重点东移，重点开发建设海河下游和滨海地区”;提出中心区规划“以调整用地功能，逐步迁出污染扰民的工厂和仓库，提高城市功能，改造环境”为原则。然而滨海新区的建设直到1994年后才真正开始，这导致了工业用地和仓储用地在中心城区的持续增长和蔓延。数据显示，规划和实施之间存在着比较大的差距，中心城区内大量自发发展的工业用地面积占规划总工业用地的64%，而未按照规划而自发发展的仓储用地面积则是规划的1.39倍，而且不少规划居住用地和公共设施用地实际发展为工业用地和仓储用地，致使工业用地、居住用地混杂，造成了城市生活环境质量的下降。这直接影响了1984年土地利用规划的实效(表1所示)。

表1　1984年规划各主要用地规划实施结果

由于震后的重建工作，尤其是住房的重建任务艰巨，在1984年规划实施期间，中心城区城市建设的重点为结合恢复重建进行的旧区更新改造。反映在居住用地的增长方面，在1984年到1995年间，根据规划发展的居住用地仅占规划总用地的45%;而自发发展的居住用地的比例为37%，集中在“老六区”，未实施的规划居住用地则主要在“新四区”。显而易见，1984年规划高估了中心城区居住用地的增长。

改革开放政策极大地刺激了经济快速增长和市场繁荣。然而，自由竞争的市场行为迥异于计划经济体制下的市场行为，其灵活性给传统的城市土地利用规划中的公共设施用地规划带来了巨大的挑战。虽然1984年规划是为了适应当时天津市改革开放的形势而提出的，然而其编制仍然受到计划经济的深远影响，这也直接影响了其规划实效。数据显示，中心城区内根据1984年规划发展的公共设施用地面积只占规划的33%，大部分规划为公共设施的用地却未予以实施，同时，大量自发发展的公共设施用地零散分布于各处，其总面积大于未实施的规划用地。可见，1984年土地利用规划不仅对中心城区公共设施用地增长预计不足，而且在空间布局上的引导作用也有限。

在所有分析的用地中，公共绿地规划的实施状况最差。规划的公共绿地中只有4%得到了实施，而几乎所有为改善中心城区环境，提升城市品质而规划的道路绿化和外围区内的大型绿地均未实施。

4.2　天津市1995年近期规划实效分析

1994年滨海新区的建设拉开帷幕，同年天津市住房改革启动。改革的进一步深化为规划制定的城市发展策略的实施带来了一定的影响。

数据表明(图3和表2所示)，1995年近期规划确定城市建设用地增加速度为560公顷/年，而实际自1995年到2002年间其增加速度为414公顷/年。根据规划新发展的城市建设用地面积则仅占规划总面积的43%，而规划与现状不一致的用地(规划了却未开发的用地和自行开发的用地)的比例则高达94%，且绝大部分在“新四区”。可见，1995年近期规划对边缘区的城市用地拓展的控制引导作用较弱。

随着滨海新区快速的开发建设，“工业发展重点东移，重点开发建设海河下游和滨海地区”的城市发展战略得到了充分的贯彻和落实。显然1995年近期规划对此预计不足，自1995～2002年，中心城区的工业用地和仓储用地的实际增长低于1995年近期规划。

3　1995年规划城市建设用地规划实施结果

城市住房制度的改革激发了城市居民改善居住环境的愿望，而房地产市场的建立则使得多元化的投资主体可以通过各种渠道参与城市住房的开发和建设。这一切都加速了城市居住用地的持续增长，给受计划经济体制影响的城市规划的实施带来了巨大的挑战。数据表明，自发发展的居住用地的比例达到了55%，可见1995年近期规划低估了中心城区居住用地的增长，导致规划与实施之间存在着一定差距。

表2　1995年近期规划各主要用地规划实施结果

注:百分比是指三类用地的面积分别占规划的用地面积的比例。

1995年近期规划对控制和引导公共设施用地的发展作用并未得到改善和提高。数据显示，中心城区内根据1995年近期规划发展的公共设施用地的面积只占规划的36%，大部分规划为公共设施的用地未予实施。

公共绿地规划的实施效果状况依然是最差的。数据显示在1995～2002年间，几乎没有新的公共绿地增加，而有高达56%的规划公共绿地被其他城市建设用地侵占，其中以居住用地、公共设施用地和工业用地居多。

4.3　影响规划实效的因素分析

对1995年近期规划建设项目实施情况的调查结果显示，随着居住用地的快速增长和居民改善居住条件的强烈愿望，新建居住区和改造更新居住区的规划实施呈现两种局面:新建居住区的实施率高达88%，而改造更新居住用地的实施率仅有57%。结果还表明，在所有规划项目中，公益项目(如公共绿地、体育设施、文化娱乐设施)的实施状况是最差的，实施率均不到10%。

在通过调查表收集资料的汇总统计显示主要影响因素均是经济因素，包括拆迁赔偿高、项目所在地地价高、政府资金缺乏、开发回报率低、开发商资金缺乏等，这在更新改造居住用地的实施方面尤为突出。同样的原因导致公益项目(如公共绿地、体育设施、文化娱乐设施)难以实施。

4.4　1984年总体规划与1995年近期规划实施效果之比较

“工业发展重点东移，重点开发建设海河下游和滨海地区”的城市发展策略早在1984年就提出，并作为了1984年规划的指导原则。但是这一战略的实施却直到1994年滨海新区的开发建设才得以实施，导致了1984年规划对工业和仓储用地在中心城区持续快速增长的预见不足。显然，1994年后滨海新区的迅猛发展导致了中心城区工业和仓储用地的快速减少，1995年近期规划对此预见也明显不足。数据反映，从对工业和仓储用地的增长速度预测来看(表3所示)，1984年规划与现实差距为148公顷/年，而1995年近期规划与现实的差距则为202公顷/年，1995年近期规划实效更低于1984年规划。

表3　工业和仓储用地增长速度比较

由于受计划经济体制影响，城市开发——尤其居住用地的开发——的投资主体单一而易于控制和管理。然而，随着计划经济向市场经济的转变，一系列深化改革开放政策提出并实施，使得城市房地产的开发和建设加速;同时，由于投资主体和渠道的多元化，传统的城市土地利用规划对控制和引导城市土地的开发建设的作用逐渐降低，城市规划受到了越来越大的挑战。数据表明，从对居住和公共设施用地增长速度的预测来看(表4所示)，1984年规划与现实差距为25公顷/年，而1995年近期规划与现实的差距则为92公顷/年，1984年规划实效同样优于1995年近期规划。

表4　居住和公共设施用地增长速度比较

在两轮规划中，规划的公共绿地实施状况最差，大量规划的公共绿地被其他用地侵占，1984年规划确定的公共绿地中只有4%得到了实施，而在1995年近期规划实施期间，几乎没有新的公共绿地增加。

从城市土地利用规划的角度而言，1995年近期规划并不因其规划期限较1984年规划短而规划实效有所提高;相反，因为对城市发展战略的调整和实施研究不足，以及对市场经济体制下的城市发展特点认识不够，导致城市规划的实效下降。

可见，为了应对改革和市场经济的不可预见性对城市发展带来的影响，城市发展建设政策的调整和实施以及以经济利益驱动为特征的市场经济将是城市规划的研究重点。只有如此，才可能提高城市规划实效，规划对城市建设和发展的指导作用才能得到实现。

5.结　　语

(1)由于资料、时间以及笔者水平所限，本文研究存在以下一些问题需进一步研究、探讨。

(2)由于资料有限，在实例研究中，选取的用地现状图与规划所确定的规划期限有差距，尽管进行了一定的修正，监测的规划实施难免存在一定的误差。

(3)由于现状土地利用资料有限，研究缺乏周边用地变化带给规划实效影响的分析。

(4)由于研究范围选取(以外环线为界)和社会经济统计资料的统计区域(行政边界)的不同，研究缺乏利用规划实效和城市社会经济发展之间关系的研究。

(5)论文对案例规划实效的评价运用了线性的方法，实际在规划实施过程中，有时候对规划的调整并不会改变规划的目的。因此，有必要深入而全面地考虑分析城市规划实效的变量和指标。

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