基于GIS的武汉市总体规划实施研究

基于GIS的武汉市总体规划实施研究

肖映辉　詹庆明

【摘要】规划实施是城市规划过程中的一个重要环节，一个有效力的规划应该是能够被操作并且能够在城市建设过程中加以实施的。但是目前许多规划不能被实施或者只能被部分实施，其中的原因有很多，而最重要的原因是规划的制订和实施脱节。本文试图利用GIS空间叠加分析的方法分别对武汉市三次总体规划(1954年，1988年及1996年)实际建设发展状况(1965年，2000年及2004年)进行比较分析，发现规划与现实不符的空间与时间特征，从而找到规划不能实施的原因，为今后的城市总体规划提供参考。

【关键词】城市总体规划　规划实施　地理信息系统　空间分析

1.引　　言

城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能全面而完整地实现规划的意图、原则和内容，规划对城市建设和发展的作用才能得到实现。规划实施是城市规划过程中的一个重要环节，一个有效力的规划应该是能够被操作并且能够在城市建设过程中加以实施的。但是目前许多规划不能被实施或者只能被部分实施，其中的原因有很多，而最重要的原因是规划的制订和实施脱节。规划的制定人员在制订规划时就没能保证规划能够被实施。目前对于城市规划实施的评价开展得并不普遍，从政府到规划师都在不断地编制规划，但都是在不停地进行重复，而且对与规划实施脱离的现象充分认知但无力进行改变，导致了无论规划的实施效果如何，新一轮的规划总是不断地被编制出来;由于缺少制度化、程序化地对规划实施的反思，“规划师只能根据对本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效，成功抑或失败”(张兵，1998)。在这样的环境下，城市规划是无法得以科学、理性、高效地运作的，其在城市发展中的重要作用也就无法充分发挥。

因此，我国目前需要全面地开展针对城市规划尤其是城市规划实施效果的评价研究，以提高我国城市规划的水平和质量。

2.规划实施的评价方法

监测和评价城市规划的实施效果不仅是重要的而且需要科学的有效方法。传统的对规划实施结果的评价包括了非定量的研究方法和定量的研究方法。一般而言，非定量的方法是指定性的分析方法，它是对城市规划问题本质属性的分析，是整个分析过程中最基础的部分。而定量的方法则在对事物认识有了质的了解基础上通过量的分析来获取更为准确和深刻的认识。规划实施结果的定量分析就是通过选取一定数据，引入相关模型的实证分析来获得对于规划实施效果的量化评价。

地理信息系统(GIS)以其强大的空间分析功能为定性、定量及定位地评价规划实施效力提供了强有效的技术工具。通过GIS的空间叠加分析功能，我们可以将比较规划图纸与规划实施后一段时期的现实相比较，从而能实现对规划实施结果的定性及定量分析。通过对比分析找到规划不能实施的原因。

3.武汉市城市总体规划与建设结果的比较

为了评价和分析武汉市在新中国成立以来的总体规划实施情况，作者使用了不同时期武汉的总体规划蓝图及经过一定时期建设后相应的土地利用图，并建立了相应的GIS数据库。利用GIS的空间分析方法对三个时期的总体规划实施效果进行分析。一是新中国成立初期1954年的总体规划与11年后1965年的实际建设情况的比较，由这段时期武汉市被定为工业城市，武汉的规划与建设主要围绕着工厂的建设来进行的，反映了典型的计划经济时期的状况。二是1988年的规划与2000年实际发展的比较。这段时期是处在从计划经济向市场经济转轨的时期。三是1996年的总体规划与2004年实施结果相比较，这反映了在市场经济条件下的城市规划及建设的状况。

3.1　1954年的规划与1965年现状比较

第一个五年计划时期，武汉市是国家重点建设地区之一，中央政府在武汉建立了一系列的重大型项目如武汉钢铁厂、武汉重型机械厂、武汉长江大桥等。随着这些重大项目的设立，一些地方工业及相应的基础设施也相应运行。为了配合中央和地方的一批重点项目的安排，对武汉市的城市建设作出科学而细致的城市规划，武汉市先后有1953年，1954年，1956年，1959年4次城市总体规划活动，其中1954年的规划是在国务院城市建设总局顾问苏联专家指导下制定的，这一规划方案奠定了近50年来武汉城市建设发展的基本格局。

本研究分别对1954年的总体规划平面图以及1965年的土地利用图进行了GIS建库工作。通过对GIS数据进行定量分析，并将两个图形进行叠加分析(见图1)，得出下面结论:

在1954年的总体规划中武汉市总的建成区面积为14 739公顷，通过1965年的实际发展情况比较后，72%的规划面积得以实施，有大约5 563公顷的规划范围在1965年尚未建成，又有5502公顷已建成的城市范围在1954年的规划中没有体现，也就是说这部分建设是超出城市总体规划的。

在空间上来看，在这个时期武汉的城市扩张基本上是沿着城市的主要交通来进行的，与规划也比较吻合，也就是说城市道路网络决定了武汉市的空间形态，从汉阳的城区发展就可以看出，武汉长江大桥与汉阳一桥对汉阳的空间结构有着重要的影响。在另一方面，从图1可以看出，标有1，2，3的地区城市建设滞后于规划，原因是城市的道路网格还没有延伸到这些区域。

图1　规划(1954)与实际发展(1965)的差异

另外，由于连接汉口北部与西北部铁路的建设，导致一些区域的建设超出规划的预期。

从图1中的4号区域可以看出，武汉钢铁厂的建设规模已经远远超出原规划的范围。而在规划图中被规划为工业用地的5号地区却没有建成。笔者认为作为汉水的上游地区，此处作为工业用地可能会造成城市的饮用水受污染，这是当年规划中所未曾考虑到的一点。

区域6在1965年城市区图上已经建成而在1956年的规划图上却没有规划，这一点可能解释为一是它为沿长江地区具有较好的交通条件;二是从1959年的规划中它被规划为工业用地。因此，可以说这部分地区的城市建设是按规划实施的。

3.2　1988年规划与2000年现状比较

基于数据库中的定量数据，在这个时段的比较中，1965年规划的建成区面积为35 835公顷，在2000年实际发展中有30 640公顷被建成。一方面大约11 789公顷的规划土地尚未建设，另一方面有6 594公顷的已建设的土地在1988年的规划图上未有体现。

图2表示了规划与现状在空间上的差异，这种差异分为两类:一是规划尚未实施;二是城市建设未按规划进行。图中标出了12个在空间上差异比较大的地域，下面一一对这12个区域加以分析:

图2　规划(1988)与实际发展(2000)的差异

1.区域1

这个区域原本规划为一河港，规划未能实施的原因可以总结为两个:一是这个河岸区域的水深在不同季节不稳定;二是武汉市原有的港口还有足够的空间来接纳增加的水陆运输。

2.区域2

1988年规划为居住用地，但在2000年未能实施，笔者分析可能由于在当时这个区域离主城区太远，在周围又没有太多的工作机会，市民可能不太愿意在这个地方居住。

3.区域3

这个区域在规划图上表示为工业用地，规划未能实施的原因笔者试图解释为在20世纪90年代武汉市处在由传统产业向高科技产业的发展过程中，而高科技术产业的选址可在城区或城市边缘地区找到更好的位置。

4.区域4

这个区域是为武汉钢铁厂扩建的预留用地，但在2000年还尚未发展。

5.区域5

区域5为武汉市高科技产业园地(东湖高新区)，由图2可以看出，大部分规划用地已经实施，但仍有一部分没有被建设以及一部分已建设的超出了规划范围。

6.区域6

这个地区原本规划为武昌区与工业区(武汉钢铁厂)之间一个缓冲区，但由于武汉长江二桥的建设与开通，这块土地不可避免地要被开发和建设。

7.区域7

1988年规划为工业和仓储用地没能被实施主要是因为传统工业不再占有武汉经济主导地位，而且它离市中心有一定的距离。

8.区域8

没有被实施的武汉港口用地已被1996年的规划改变为居住用地和商业用地。

9.区域9

规划为居住用地到2000年还未实施很大程度为建设时序的问题，当时武汉的老机场还存在，必定影响居民的生活。

10.区域10

这片地区是武汉市的一个卫星城，是以汽车产业为主的武汉市经济开发区。可以看出规划已被部分地实施，部分未实施，而且沿主要道路地段开发的强度更大。

11.区域11

这片地区地势较低，以前主要为国营农场和蓄洪区，行政上不属于武汉市的城区，因此，没有纳入以前的武汉市总体规划范围。由于良好的区位条件，紧邻武汉市繁华的汉口城区，京珠高速公路和武汉外环高速公路穿境而过，且靠近武汉天河机场，近十年来成了吸引外来投资(特别是台资)的重点地区。工业、物流、房地产等行业的快速发展，带来了城市化和城镇的快速发展。

12.区域12

区域12规划为工业用地。与区域7相似，传统工业不再占有武汉市的主导经济地位，取而代之为高新技术产业，而这个地段不能吸引高新产业的进入。

3.3　1996年规划与2004年现状比较

1996年的总体规划要求武汉的城市建设与发展要坚持可持续发展战略，完善城市功能，发挥中心城作用，把武汉建设成为经济实力雄厚、科学教育发达，服务体系完备、城市布局合理、基础设施完善、生态环境良好并具有滨江、滨湖城市特色的现代化城市。中心城区以第三产业为主包括商业和贸易、财经保险、房地产、通讯、教育科研等城市功能。卫星城及周边则是以发展第二产业为主。农业地区主要是农产品以及具有生态功能。

根据数据库中的定量数据，1996年规划总用地为55 175公顷，而2004年已经实施的用地有55 175公顷。大约16 204公顷的规划用地没能被实施，图3中的区域(如标有4，5，6，7)显示出其空间分布特征。我们不难发现大多数没有被开发的地区处在城市的边缘(如6和7)。区域4位于武汉市主城与卫星城(武汉经济技术开发区)之间。而另外一个有差异的地区(区域5)则是环东湖地区。

另一方面，还有8 386公顷的面积为城市建设没能按规划进行的(如标有1，2和3的地区)，图中最大差异的一块地是处在东西湖区(区域1)，这主要是由于它不在1996年的规划范围之内。而区域2和区域3则分别处在武汉市经济技术开发区和东湖新区之内。

图3　规划(1996)与实际发展(2004)的差异

4.总　结

总之，从以上分析可知，城市总体规划不能较好地实施有两个方面的原因，一是规划不能反应地方政府、公众及城市居民对城市发展建设日新月异的需求。武汉市正处在快速城市化过程中，与之相应的城市扩张与土地利用变化也相当迅速，导致规划赶不上变化。二是在有些地区城市实际发展建设滞后，也就是该建设的而没有建设，地方政府需要找到一个合适的政策与方法来刺激城市发展。而另一方面，城市发展失去控制是由于自20世纪90年代以来房地产业的迅速发展而引起的。尽管房地产业的发展能够改善市民的居住条件，地方政府仍面临着控制城市发展的艰巨任务。

长久以来，中国的城市总体规划都是蓝图式的规划，即一张图纸加一系列的具体指标来控制着未来城市的发展。现行的总体规划编制办法，一般都是先预测城市的人口规模，再以此为依据确定用地规模和布局。人口规模通常被认为是总体规划最主要的指标。但是城市化和市场化加快的今天，资本和劳动力流动大大加快，对人口的规模很难准确地把握和预测，因此，传统人口预测方法本身的科学性就值得怀疑。此外，受现行的总体规划审批体制的制约，实际操作中确定的人口和用地指标往往为了应付审批的通过而随意更改，很难说对城市的指导意义有多大。因此对传统的蓝图式的城市规划进行反思是必要的。

【参考文献】

［1］Ackoff，R.L.，1968.Scientific Method.NewYork:Wiley.

［2］Ayeni，B.，1979.Concept and Techniques in Urban Analysis，London:CroomHelm.

［3］Chrisman，N.，1997.Exploring geographic information systems，Toronto:JohnWiley$Sons，Inc.

［4］Cheng，J.and Turkstra，J.and Xiao，Y.，2001.The Changing Urban Fabric ofChinese Cities，Wuhan，pp.1955-2000

［5］Urban Geoinformatics-2001 international Conference Proceedings.Wuhan:Publishing House of Surveying and Mapping.

［6］Conyers，D.and Hills，P.，1984.An Introduction to Development Planning in the Third World.Chichester，NewYork，Brisbane，Toronto，Singapore:John Wiley ＆ Sons.

［7］Faludi，A.，1973.Planning Theory.NewYork:Pergamon press.

［8］George Chu-sheng Lin，1994.Changing theoretical perspectives on Urbanization in Asian Developing Countries.Third World Planning Review，16(1):pp.1-23

［9］Masser，I.and Campbell，H.，1991.Conditions for the effective utilization of computers in urban planning in developing countries.Comput.，Environ.And Urbna Sustems，1991 Vol.15，pp.55-67

［10］Ma，L.J.C.and Hanten，E.W.，1982.Urban Development in Modern China.Boulder，Colorado:WeatviewPress.

［11］Ng，M.-K.andWu，F.L.，1995.A critique of the1989 City Planning Act of The People's Republic of China-AWestern perspective.Third World Planning Review，17(3):pp.279-293

［12］Kivell，P.，1993.Land and the City:Patterns and Processes of Urban change.London:Routledge.

［13］Paris，C.，1982.Critical Readings In Planning Theory，NewYork:Pergamon press.

［14］Raay，H.G.T.van，A.J.Doman and C.M.Kazi，1989.Tanzania Planners'Handbook-AGuide for Regional and Rural Development Planning，Institute of Socal Studies Advisory Service，The Hague，The Netherlands.

［15］Roberts，M.，1974.An Introduction to Town Planning Techniques，London:Hutchinson Educational Ltd.

［16］Brail，R.K.and Klosterman，R.E.，2001.Planning Support Systems:integrating geographic information system，models，and visualization tools.Redlands:ESRI.

［17］Shefer，D.and Kaess，L.，1990.Evaluation methods in urban and regional planning-theory and practice.Town Planning Review，62(1):pp.75-88

［18］Stern，R.，1994.Urban Research in the Developing World，volume:Asia.Toronto:University of Toronto press incorporated.

［19］Sui，D.Z.，1994.GIS and urban studies:positivism，post-positivism，and beyond.Urban Geography，15，3，pp.258-278

［20］Webster，C.J.，1993.GIS and the scientific inputs to urban planning，Part 1:description.Environment and planning B:Planning and Design，volume 20，pp.709-728

［21］Webster，C.J.，1994.GIS and the scientific inputs to urban planning，Part 2:prediction and prescription.Environment and planning B:Planning and Design，volume 21，pp.145-157

［22］WUPAB，1999.Brilliant Twenty Years 1979-1999.Wuhan:Official report.

［23］Xiao，Y.，2002.Spatial-temporal landuse patterns and master planning in Wuhan，China，The Netherlands，Enschded:ITCMsc thesis.

［24］Xie，Y and Costa，F.，1993.Urban planning in socialist China，Cities，5，pp.103-114

［25］Xu，J.and Ng，M.K.，1998.Socialist urban planning in transition，The case of Guangzhou，China，The third world planning，20(1):pp.35-51

［26］Xu J.，1995.AReview of Urban Planning in China in the 1980s.China City Planning Review，3，pp.2-11 and 6，pp.7-15

［27］Yeh，A.G.Oand Wu，F.L.，1998.The Transformation of the urban planning systemin China，froma centrally planned to a transitional economy.Progress in planning，Volume 51，part 3，1999，pp.167-252

［28］Zou D.，1994.Cities in China，Striding in to the New Century-some Hard Thinking Done by Urban Planner.China City Planning Review，12，pp.2-7

［29］Zou D.，1995.The Introduction of Urban Development in China.China City Planning Review，3，pp.25-32

［30］孙施文.有关城市规划实施的基础研究［J］.城市规划，2000年第24卷(7)

［31］张兵.论城市规划实效评价的若干基本问题［J］.城市规划汇刊，1996(2)