武汉市乡镇政府体制改革的实证研究——基于武汉市八个乡镇的调查

武汉市乡镇政府体制改革的实证研究——基于武汉市八个乡镇的调查

李　瑞

一、调查概况

(一)调查目的

取消农业税必然带来乡镇行政管理环境的变化，乡镇行政体制必须作出相应调整，以适应环境变化需要。武汉市作为湖北省的省会城市，其下辖的乡镇情况比较复杂，既有工业化、城市化程度较高的乡镇，也有相对落后的、以农业为支柱产业的乡镇，因而更具有典型意义。为此，我们进行了“武汉市乡镇行政体制改革”的调研活动，以期在对武汉市乡镇行政体制改革的现状实证分析的基础上，总结改革经验，找出问题症结，寻求更为“普适”的乡镇体制改革的路径和解决改革中问题的具体办法。

(二)调查对象及调查形式

本次调查选取了武汉市4个郊区，江夏区、蔡甸区、新洲区和黄陂区。调查对象为四个区的乡镇公务员和农民。根据调查需要，每区选择两个乡镇进行调查，分别为江夏区的A镇和F镇；蔡甸区的C街道和Z街道；新洲区的FH镇和X镇；黄陂区的Q街道和Y镇。

调查的形式主要是座谈法和问卷调查法。座谈对象为8个乡镇的主要干部，问卷调查对象分别为乡镇公务员与农民，共发出问卷500份，收回451份，有效卷为440份，其中收回农民的调查问卷为233份，收回公务员的调查问卷为207份。

二、武汉市乡镇体制改革的具体内容及存在的问题

(一)改革内容

1．乡镇政府的职能转变

武汉市乡镇体制改革中政府职能转变较为明显，主要表现在以下几点:由征收型政府转向服务型政府，乡镇政府的主要功能不再是收税收费，而是提供公共产品与公共服务；科技、教育、文化、卫生、计生等事业单位改为中介组织，它们成为平等的市场主体，参与市场竞争，乡镇公共服务主要体现在投资规划；乡镇的经济工作不是直接办企业，而是包括促进乡镇经济发展，提供良好的投资环境。

本次调查表明公共服务作为乡镇政府的主要职能已经成为共识。

2．乡镇政府机构改革

本次乡镇政府机构改革力度较大，所有乡镇政府的下属单位一律合并为三个办公室，即党政办公室、社会事务办公室和经济发展办公室。与之对应，乡镇政府的编制也作了相应的改革。

对于精简编制的改革，参与调查的公务员和农民认为，乡镇政府的编制是基本适合或者偏少。看法的相对一致性说明精简编制的改革一定程度上达到了预期的目标。

3．乡镇政府决策体制改革

本次乡镇政府体制改革的一大特色是乡镇政府决策体制改革，实行“党政一肩挑”和“交叉任职”。通过座谈会我们了解到，各乡镇的主要领导对决策体制改革的看法比较一致，“党政一肩挑”兼有利弊，短期之内利大于弊。调查中发现，乡镇人民代表大会作用并未得到很好的发挥。在回答“乡镇人大作用”的问题中，有64%的人认为其作用一般和作用不大(共132人)，只有34%的人认为乡镇人大的作用很重要和越来越重要(共71人)，其余未作答。

4．乡镇民主建设改革

乡镇民主建设是乡镇政府体制改革的一项重要内容，它主要包括两项内容，一是民主意识建设，关键是公务员的民主行政意识、村民的参与意识；二是民主制度建设，当前最重要的民主制度是村民自治制度。

民主意识建设方面，我们通过问卷调查了公务员和农民的民主意识。公务员调查问卷统计表说明大部分公务员在进行行政管理的时候，会适当考虑听取行政相对方的意见。另外，公务员认为老百姓越来越难管理，从一个侧面可以表明农民的民主参与意识越来越强，学会用法律和政策保护自己的合法权益。

民主制度建设方面，问卷统计表明，村民选举制度已经趋于规范，并基本得到大部分农民的认可。

乡镇公务员对村民选举的看法有所不同，通过访谈我们得知，大部分公务员尤其是乡镇领导对村民选举持怀疑态度，理由如下:首先，存在贿选的现象，村民选出的村长未必是真正合适的；其次，选举成本比较高，如FH镇举行一次村民选举，每个村平均花费6 000元；再次，选出的村长可能和乡镇政府的初衷相悖，造成以后工作的困难。

5．“七站八所”改革

武汉市乡镇体制改革的终极目的之一就是清除这些“政府部门的脚”，将“七站八所”推向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。当下进行的是第一步，即将“七站八所”改成事业单位，乡镇政府通过招投标的方式将公共服务承包给事业单位，乡镇政府的主要职责是对其进行监督和绩效测评。这样一来，将公共服务的提供者和生产者分开，既能提高服务的质量，又能提高服务效率。

(二)改革中存在的问题

1．政府职能定位问题

农业税取消后，乡镇政府相应的征收功能消失了，其履行经济职能的必要性和有效性也大大降低。但是事实上，乡镇政府依然把经济职能作为其主要的职能。由于乡镇政府把很大一部分精力放在了经济职能上，这也间接导致了乡镇政府公共服务能力的不足，而公共服务职能恰恰又是乡镇政府最应当充分履行和改善的地方。

2．机构设置的问题

政府机构合并后，从形式上看，只有三大办公室，即党政办公室、综合治理办公室和经济管理办公室。但事实上，办公室内的各职能单位仍然独立工作，如社会事务办公室管辖的计划生育和民政职能不能很好地整合，仍然独立工作。另外，在机构定编的问题上，不应当一刀切，个别比较大的乡镇应当考虑增加编制。

3．决策体制的问题

“党政一肩挑”和“交叉任职”在短期内似乎取得了比较大的成果，既精减了领导人数，改变了“官多兵少”的局面，也解决了党政一把手相互扯皮的问题，减少了内耗。在这种一元领导体制下，行政效率相对更高。但从长期来看，党政一肩挑和交叉任职的弊大于利。由于一肩挑赋予一把手过大的权力，财权、人事权等基本权利统统由一把手掌握，其他干部群众很难对其形成制约，这可能导致腐败的滋生，而这正是乡镇政府决策体制改革最大的隐患。另外，乡镇人大的作用始终得不到凸显，只是作为名义上的权力所有者。代议机关的缺位使得决策体制改革缺乏合法性。

4．财政状况

农业税取消对乡镇政府最直接的影响就是对其财政状况的影响。大多数乡镇的主要产业是农业，乡镇政府的主要税源是农业税。农业税取消后，政府的财政收入主要依靠上级政府的转移支付、当地的企业所缴纳的税收，与之前相比，乡镇财政可支配收入大幅下降。

5．乡镇民主建设问题

村民自治从其出发点来看，是让村民行使自己应有的政治权利，自己管理自己，自己选举出信任的村官来管理村里的事情，实现村务的民主管理，政府只是起到指导监督的作用。然而在实践过程中，不但有些选举受村里某些势力的操纵，而且村官选举以及村官对于村务的管理经常受到乡镇政府的影响，乡镇政府与村委会之间是一种领导与被领导的关系，这与村民自治的初衷和本质是相悖的。

三、乡镇政府体制改革的制约因素研究

通过分析，可以看到作为基层政府的乡镇政府，体制改革的瓶颈主要有两个:

一是财力问题。农业税取消后，乡镇政府收入主要来源于本地企业的税收和上级政府的转移支付，可支配的财政收入非常有限。与之对应，乡镇政府却承担了过多的职能，除了计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等，还要提供农村公共物品，比如兴建水利、公路公共设施，农技指导，农村文化卫生事业等。多数乡镇由于缺乏财政资源，多半处于一种“半瘫痪”状态，财政基本用来吃饭，公共服务却不能有效供给。

二是权限问题。县级部门各种驻乡机构急剧膨胀，乡镇政权管理权能受到削弱。县级职能部门在乡镇的派出机构如派出所、国税所、地税所、工商所、电管站、邮电所、工商所、信用社、卫生院、运管所、供销社等，除了党团关系在乡镇外，其人事权、财务权、物权和业务管理权大多都在上级部门。这些站所执行上级部门的命令和部门法规，乡镇人大、乡镇政府无法对其行政行为进行干预。这些机构直接和农民打交道，又由县有关部门实行垂直领导，对于他们中某些人损害农民利益的行为，乡镇政权无法控制。乡镇人大和政府的重要职权“保护各种经济组织的合法权益”因此无法行使。

总之，有限的财力和权限，使改革中的乡镇政府功能不断弱化，引起了学者和公众对乡镇政府的“合法性”的质疑。如果不能突破这两个瓶颈，改革就可能走向失败。武汉市乡镇政府体制改革中的问题具有一定的代表性，值得进一步研究。

(作者单位:中华全国总工会财务部)