可持续生计和扶贫产业发展模式与经验

新中国成立后特别是西部大开发以来,玉树藏族自治州结合青海省扶贫思路,坚持开发式扶贫方针,瞄准贫困村和贫困人口,坚持稳定解决温饱与巩固温饱并重,从加强基础设施建设,改善贫困地区生产生活条件,着力提高贫困人口素质等方面入手,不断加大投入力度和工作力度,将特色产业作为可持续生计进行大力培育,努力增加贫困群众收入,走出了一条“政府引导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发道路,经济社会得到前所未有的发展。但受环境、资金、技术、人才等制约,玉树经济发展水平依然较低,自保护生态环境而停止开发矿产资源之后,仅以出售动植物资源和初级产品为主的资源性产业对其经济的拉动作用十分有限,尚处于社会主义初级阶段的较低层次和传统经济阶段。据有关部门统计,由于草场退化严重,据玉树所处的三江源地区草场承载力计算,目前仍然超载约733万个羊单位。由于经济发展缺乏内在持久的增长动力,加之为维持生态系统的良性发展,正在实施的减人减畜工程,使玉树地区农牧民收入急剧减少,当地城乡居民的收入水平以及享受教育、卫生、文化等公共产品、公共服务的水平,与全国的差距越拉越大,经济发展、改善民生与生态保护之间的矛盾更加凸显。

作为全国重要的生态安全屏障和青海省重要的生态功能区,中央政府和青海省对玉树生态保护与建设的支持力度不断加大,但要实现玉树地区人与自然、经济与社会和谐的可持续发展,实现广大农牧民群众的脱贫致富,还必须培育一批促进地方经济发展和人民可持续生计的产业为支撑,需要依托独特的自然资源和气候条件,大力发展生态产业,增强自我发展的能力,才能真正实现玉树地区的生态系统平衡、社会文化的进步、畜牧经济的发展和民生的改善。因此,玉树地区根据不同区域的生产力空间布局和产业政策,对其资源要素禀赋及现有产业、潜在产业进行挖掘和整合,将生态畜牧业、生态旅游业、民族手工业和中藏药材产业作为当地可持续生计的重点产业进行培育和发展。

(一)可持续生计中的生态型产业发展模式

1.生态型畜牧业发展模式。

生态畜牧业是将动物及其生存的环境和人类的社会活动作为一个有机整体,根据生态学、经济学系统工程和清洁生产的思想、理论、方法,使畜牧业生产向高产、优质、高效和稳定协调的方向发展。玉树地处相对封闭的青藏高原,并以草地生态系统为主,畜牧业是广大牧民赖以生存和发展的基础产业,更是当地经济发展的支柱产业。长期以来,受粗放低效、靠天养畜的生产方式,以及气候条件变化的影响,超载过牧和草场退化成为玉树畜牧业发展中的突出问题,不仅生态环境呈现出明显恶化趋势,牧民的生存也受到直接威胁。而大力发展以生态——生产——生活承载力为前提的生态型产业体系,发展生态畜牧业,不仅能有效发挥玉树地区纯天然、无公害、无污染的洁净高原畜产品优势,还能通过建立各类合作组织和加快草场流转,解决草畜矛盾和生态压力,从而解决长期以来难以解决的人、草、畜三者间的矛盾,是保护生态环境前提下既减轻草场压力又提高畜牧业效益的最佳发展路径。

玉树地区畜产品资源丰富,且特色鲜明、接近自然,符合市场消费水平升级和多样化的要求,具备开发和培育有机产品、绿色产品、有机产品的资源基础。为恢复草地生态动能和提高畜牧业效益,2005年以来,青海省先后在玉树地区实施了天然草原植被恢复与建设、草场围栏、天然草地退牧还草等一批重大工程,并于2008年初在治多县开展了“以保护草原生态环境为前提、以科学合理利用草地资源为基础、以推进草畜平衡为核心、以转变生产经营方式为关键、以组建合作经济组织为切入点、以实现人与自然和谐为目标”的草地生态畜牧业建设试点,两年来的实践取得了一定成效。一是采取逐步减畜和种草舍饲等措施,初步实现了以草定畜、草畜平衡的发展目标。二是将提高牲畜个体生产性能和群体品质,加快畜群结构调整为重点,加大畜种改良和本品种选育工作力度,适龄母畜比例显著提高,牲畜品种和畜群结构得到优化。三是在减畜的同时,通过分类组群,将当年计划出栏的非生产畜(羯羊和淘汰母羊)和当年羔羊单独组群育肥,加快畜群周转速度,畜牧业生产效益显著提高。四是由合作经济组织牵头,对劳动力和生产资料进行了合理化整合分配,经济结构、产业结构以及就业结构得到优化,使牧民得到多元化的收入保障。五是成立了由牧民自愿参加的专业合作组织,并在畜牧业发展、牧民增收、生产经营方式转变方面发挥重要作用,牧民组织化程度显著提高。如曲麻莱县整合多方资金,培育发展特色村级集体经济实体,根据郭洋村等8个村的实际和群众意愿,多方筹资兴办了优良畜种繁育基地等10个各具特色的经济实体,2005—2009年累计投资677万元,预计年纯收入达60.6万元,其中50%用于村级经济实体周转金和村级工作经费,50%作为用于公积金扶持贫困牧户的生产生活。六是在牧民自愿的基础上,以合作社为平台,实行股份经营、集中经营、联户经营,从而有力地带动了以草场、牲畜、饲草料地等为主的畜牧业资源整合,加快了草原使用权流转,提高了牧民组织化程度,促进了适度规模经营的发展。2009年,玉树地区畜牧业生产重点围绕结构调整,规划引导,趋向市场。继续实施奶牛、牛肉、饲草料生产推广工作,推进“西繁东育”和“自产自育”,年末存栏259.87万头只匹,尽管为保护生态进行了减畜,存栏数下降3%左右,但第一产业仍完成增加值158271万元,同比增长8.1%,取得了经济效益和生态环境改善的双赢,初步探索了具有玉树特色的生态畜牧业建设模式。

2.生态型旅游业发展模式。

生态旅游是当前国际旅游发展的一种新型旅游形式。世界生态旅游学会认为生态旅游就是在自然区域里进行的、保护环境同时维持当地人福利的负责任的旅游。可见,生态旅游是集观赏、感受、研究、洞悉大自然于一体,又不破坏大自然的旅游形式,是以普及生态知识、维护生态平衡为目的的旅游产品,是以保护生态环境和资源的可持续发展的旅游方式。玉树生态旅游以“三江之源”水源地生态与环境体验、“康巴安多”藏文化原生态体验、“青藏高原”人与自然关系体验与自驾车旅游为主体系列产品。以黄河源生态体验、长江源生态体验、澜沧江源生态体验、湖泊水生态、歌舞之乡采风、马背文化体验、宗教文化探秘、雪山冰川攀登探险等为主打系列产品,涵盖了游、住、行、食、购、娱六方面的内容。由于玉树地区生态、探险、文化、宗教、科考等专项或特种旅游资源具有较强的垄断性和独特性,使其成为国内旅游景观类型多样、资源组合良好、研究价值大、具有重大开发价值的旅游富矿区。在生态环境允许的范围之内适度地开发玉树地区具有强大市场吸引力的生态旅游资源,不仅能带动建筑、金融、通信、娱乐饮食等相关产业的发展,提供大量的就业机会,提高当地农牧民生活水平,还能随着旅游这种跨越空间的文化交流与嫁接方式的长期进行,有助于创造良好的社会文化环境,对保护玉树地区生态环境、促进社会经济全面发展具有重要的战略意义。

自2000年成立了三江源国家级自然保护区以来,玉树地区有着“江河之源”美誉,并以其终年积雪不化的雪山、神秘的藏传佛教文化、多姿多彩的民族风情、自由栖居的野生动物、一望无际的绿色草原吸引了全世界的目光,玉树地区各级政府根据青海省编制的《三江源地区生态旅游发展规划》,将生态旅游列为工作重心。通过多年的努力,目前玉树地区的生态观光、探险旅游、民族文化旅游等品牌已经逐步形成,旅游产品的市场知名度正在逐步提升,并随着交通、能源、市政、通讯等基础设施的相继建成,玉树地区的旅游接待能力获得大幅度提高。2009年,来玉树地区的游客人数达12.5万人(次),增长39.16%,旅游总收入6498.75万元,增长39.13%。与此同时,极具地方民族特色的“民族风情园”、“牧家乐”等一批与旅游相关的经营实体正在逐渐兴起,旅游产业的带动作用开始凸显,不少牧民群众因此走上了致富道路。

3.中藏药材及民族手工业发展模式。

独特的生态系统孕育了玉树地区独特的生物区系,成为世界上海拔最高、生物多样性最集中地区,被誉为高寒生物自然物种基因库。这里植物种类繁多,仅野生药材就有上百种,如知名的药材有红景天、冬虫夏草、麝香、鹿茸、雪莲、贝母、大黄、藏茵陈、黄芪、羌活等。与此同时,玉树地区少数民族人口众多,民族用品制造业历史悠久,是玉树重要的传统产业之一,主要生产藏毯加工、腰刀、民族服饰及宗教用品等。中藏药材加工和民族手工业都是生态环保型的劳动力密集型产业,这些产业的发展将畜牧业、种植业与提供劳动技能培训等的教育服务业集结成一个紧密相联、有机互动的整体,形成一、二、三产业协同发展的产业链条,在提高自我发展能力的同时,增加财政收入和城乡居民收入,不仅有利于当地的生态环境,还有利于传承国家非物质文化遗产和发挥地方传统优势。因此,大力发展中藏药材产业及民族手工业,对于保护玉树地区生态环境,发挥特色发展新兴支柱产业和新的经济增长点,都具有重要的实践意义。

长期以来,玉树工业发展十分缓慢,加之主体功能划分后,玉树地区基本为禁止和限制开发区,从2005年起又取消了GDP考核指标,第二产业中工业基本处于空白或刚起步状态,工业生产非常薄弱。2009年玉树全州第二产业产值中,工业总产值仅为3.88亿元,占生产总产值的15.2%。但长期以来,中藏药材加工和民族手工业是带动当地牧民群众致富的亮点,牧民群众以采集药材为主要副业,尤其以冬虫夏草的采集为多,采集虫草收入占到当地农牧民现金收入的一半左右。据统计,自2001—2007年底,累计有90万人次左右的农牧民群众赴青海省虫草产区采集虫草,累计产量达到6.14万公斤,累计经济效益约11.36亿元。近年来,为有效保护生态环境和做到资源的可持续开发利用,青海省限制非当地农牧民群众在区内采集虫草,对合理保护与开发虫草资源、增加当地农牧民收入起到一定积极作用。与此同时,发展中藏药材加工业和民族手工业成为当地政府努力的方向,围绕中藏药材等生物资源加工,藏毯,藏袍、藏帽、围裙、藏靴、头饰等民族服饰,咔垫、氆氇、金银饰品、银雕木碗等民族用品,以及结合旅游业发展嘛呢石刻、羊皮画、藏刀等工艺品,不断促进民族加工业上档次、上规模,逐步成为繁荣民族工业、带动群众增收的新兴产业。

经过十多年努力,玉树扶贫事业取得了一定成效。贫困地区的生产、生活设施条件有了明显改善,产业结构进一步调整,特色经济开始起步发展,贫困地区牧民的思想观念发生了转变,自力更生、自我发展的能力有所增强。各级党政机关和广大干部在帮扶工作中也经受了锻炼和考验,增进了对人民群众的感情。扶贫开发为玉树经济持续健康发展、政治稳定、民族团结、促进社会进步发挥了重要保障和促进作用。

(二)主要经验

1.加强组织领导,不断提高自身发展能力建设。

政府高度重视少数民族地区贫困人口的可持续生计和扶贫产业的培育工作,并将其作为事关扶贫开发的重点任务来抓。同时,又将扶贫开发工作纳入当地国民经济和社会发展总体规划,组织协调各方面力量开展扶贫开发,层层建立目标责任制,集中力量抓落实,从组织上保证了扶贫开发的顺利实施。

2.坚持以人为本,大力推进符合实际的扶贫开发。

青海省与玉树州各级政府把不断提高人民群众的生活水平和生活质量作为各项工作的出发点和落脚点,每年集中有限财力,着力解决一大批当地群众最关心、最直接、最现实的就业、教育、医疗、保障等方面的民生问题。一是采取产业化扶贫方式提升贫困地区的产业结构和发展环境,在区域内为贫困农牧民创造更多就业和增收机会;二是采取劳动力转移培训方式培育贫困农牧民的非农就业技能,使贫困农牧民有能力更多地分享其他地区经济发展的成果,同时也为其他地区的经济发展做贡献;三是采取易地扶贫方式为失去生存条件的农牧民打造新的生产、生活空间,使极为脆弱的生态系统得到休养生息;四是抽调机关干部、科技人员,进村入户,采用参与式方法,通过以贫困村为单元,以贫困户为对象,以增加贫困群众收入为核心,以基础设施建设和改善群众生产生活条件为重点,分期分批实施整村推进的工作思路,有针对性地确定了新阶段扶贫开发工作的总体目标,帮扶对象的具体项目及措施,不断取得阶段性成效。

3.积极整合资源,加快部门通力合作步伐。

在玉树这样一个欠发达地区,单靠扶贫专项政策、专项资金,单方面开展可持续生计和扶贫产业发展有较大难度,为此,玉树地区各级财政、发改委、农行、农牧、水利、电力、交通、教育、科技、广电、卫生、计生、民政、劳动保障、民委、统计等有关部门和社会团体,围绕扶贫开发重点工作,紧密结合各自的职能,围绕科学发展、保护生态和改善民生三大任务,积极为贫困人口可持续生计和扶贫产业发展提供政策、法规、人才、资金、科技、信息、项目实施与管理、监测等方面的综合服务,还制定诸多有关帮助和支持贫困地区经济社会发展的制度和办法,农牧区建立新型合作医疗制度,落实“少生快富”扶贫政策,实行特困人口救助制度,减免农牧业税,实行“两免一补”政策,对少数民族贫困生补助等。这些制度安排为加快玉树经济社会全面发展提供了具体的政策措施和制度保障。

4.改变扶贫开发方式,着力推进大扶贫格局。

玉树地区从实际出发,因地制宜,突出重点,分类指导,以市场多元化需求为导向,不断调整和优化产业结构,大力发展具有地方特色和市场前景广阔的优势扶贫产业,着力推进扶贫开发方式的变革,突出了扶贫开发的针对性、系统性和整体性,在“政府主导、群众主体、部门联动、社会参与、统筹计划、整合资源、综合扶贫、全面发展、整体推进”的大扶贫格局,初步实现了五个转变:从单一的资金扶持向综合配套扶持转变;从单一的自然资源开发向自然资源开发、人力资源开发、生态资源保护与开发相结合转变;从单一的就地扶贫开发向就地扶贫开发与异地扶贫开发相结合转变;从单一的经济扶贫开发向社会全面发展相结合转变;贫困群众的思想观念从过去的“要我脱贫致富”向现在的“我要脱贫致富”转变。