（一）广东省水利市场发展历史
从1984年至今，广东省水利业总产值曾经多次排在全国前列，在1993年到1995年间连续3年排名全国第一，20世纪90年代广东省水利业增加值在GDP中的比重每年都高出全国平均水平，1995年达到历史最高峰7.61%，超出全国平均水平26.8%。1984年以来，广东省水利业经历过辉煌，但是如今广东省水利业陷入了综合竞争力下降、市场扩张能力不足的困境之中。从1984年水利业改革开始，广东省的水利业大体可以分为三个发展阶段。
1.1984－1994年，新旧交替期
从1984年至1994年的十年间，广东省水利业处于新旧制度交替的阶段，旧的基建制度正在废除，新的基建行为尚在形成。工程发包管理从传统的行政分配制度向公开招投标过渡，工程造价管理从传统的指令性价格向指导性价格过渡。新旧交替的时代，也正是水利企业转型发展的时代，也是广东省建设事业取得巨大成就的辉煌时期。在这十年中，广东省水利业全面发展，无论是国家级、省级的施工企业，还是市级、县级施工单位，甚至农民水利队伍都处于兴旺发展的阶段，施工队伍建设、设备能力和技术水平都有了较大提高。1984年到1994年的十年间，广东省水利业共完成总产值约达2 253亿元，截至1994年末，广东省水利业劳动生产率为4 100元/人，技术装备率为3 400元/人。同时，全省工程建设管理进一步加强，工程质量有了很大提高，17个地级市推行了政府监督、社会建立、企业自控的立体型质量管理制度。1986年至1990年的5年里，广东省建委系统就投入了高达646.94万元的科研费用用于科研项目研究。其中，不少项目均居于国内领先地位，有的项目甚至达到了国际科研水平。期间，广东省建设行业共有114项科研成果分别获得了国家级、部级和省级科技进步奖。
2.1995－2004年，全面改革期
1995年初，招投标条例正式颁布实施，广东省委省政府联合颁布的建设工程招投标监督的若干规定等法规文件同时公布。这意味着从1995年开始，广东省水利业开始进入了全面改革、依法整治水利市场的阶段。广东省水利业逐步进入了法规基本健全的社会主义水利市场阶段。
1998年2月26日，广东省建委颁布《广东省建设工程质量监督管理办法》，对质量监督站的设置、职责及其管理、质量监督人员的资格和职责、监督工作程序和内容，以及对质量监督站和质量监督人员的监督都做了明确的规定。全省城镇工程的质量监督覆盖率从1986年的42%上升到1998年的99.5%。1995年，全省受监工程合格率仅为85.05%，优良率仅为19.34%；1998年合格率达99.2%，优良率达25.5%。在这个阶段，广东省水利业总产值排名全国前列，并在1993年到1995年间连续3年排名全国第一，广东省水利业增加值在GDP中的比例每年都高出全国平均水平，且到1995年达到了历史最高峰7.61%，超出全国平均水平26.8%。同时，全省各级建设行政主管部门向以监督检查为主的执法型监督转变，依法实行工程竣工验收备案制度，将竣工验收权还给业主和有关参建单位。
3.2005－2015年，竞争加剧期
随着行政管理逐步完善，以及水利市场的逐渐开放，广东省水利业开始进入激烈竞争的时期。全国各地的承包商越来越多地到广东水利市场来和本地企业同台竞争。而此时广东省水利企业还停留在“私企没有完全成长起来，国企缺乏灵活性”的过渡阶段，对于来自省外的竞争对手，企业没有迅速反应，导致市场被逐步占领。目前，广东省水利业陷入了综合竞争力下降、市场扩张能力不足的困境中。2001－2011年，广东水利业增加值年均增长率仅12.87%，低于同期全国增长水平。2014年广东水利业总产值排名已经下滑至全国第五。同时，全省水利产业的外向度（在省外完成水利业产值与总产值之比）低于全国平均水平。
二、广东省水利施工市场存在的问题的分析
（一）广东省水利市场政策环境
为了促进水利行业蓬勃发展，国务院发布了一系列行业综合发展规划方案和政策。2015年，住建部发布《住房城乡建设部关于开展水利业改革试点工作的通知》，提出将工作重心由“重审批，轻监管”转变为“淡化前置管理，重视事中和事后监管”，宽进严管；同时，为了推进水利业的产业现代化，提出在辽宁、江苏等省设立产业现代化试点，在全国范围内推动水利业的现代化发展。
1.从“重审批，轻监管”到“简政放权，加强行业监管”
2015年，住建部发布《开展水利业改革发展试点的通知》，在广东、吉林、江苏、安徽等省建立水利市场监管试点。改革的方向包括：开放水利市场，简政放权，加强对企业的行为监管等。2015年9月，住建部发布了《关于推动水利市场统一开放的若干规定》，明确各地建设行政主管部门要简化行政审批，形成统一的监管制度，营造平等开放的水利市场。
2.从“传统水利方式”到“积极推动产业现代化”
我国宏观经济步入新常态，转型升级已成为我国水利产业的一个重要的课题。水利产业现代化比传统建造生产方式具有更突出的优势。水利产业现代化有利于提高建造效率，降低能耗和减少施工污染。另外，水利产业产业链的成长，为城镇产业经济的发展提供了更多机会，有利于促进新型城镇化。水利产业现代化的基本内容是建造工业化和产品绿色化。从2014年5月《住房城乡建设部关于开展水利业改革发展试点工作的通知》正式发布，到2015年1月，新版《绿色水利评价标准》施行。《环保法》的全面推进执行以及水利产业现代化国家水利标准设计体系的逐步公布，这一连串的政策规范的实施，反映了国家的政策导向正在由“发展传统水利方式”到“积极推动产业现代化”转变。
三、广东省水利市场影响因素
（一）内部因素
1.转型升级
为了适应水利业发展的新常态，促进水利业转型升级发展，国家出台多项政策措施，从以下几个方面推进这项工作：全面推动 PPP 模式；利用互联网技术和资源促进“互联网﹢城乡建设”模式发展；推广水利产业化和绿色水利。
（1）PPP 模式全面推动
2014 年以来，我国的相关行政管理部门陆续颁布了多部完善 PPP 模式的法律法规，其中包括：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。这一系列法律条文，规范了 PPP 模式的具体运行规则。PPP 模式对水利行业产生的主要影响包括以下三个方面：第一，为水利业带来了更广阔的业务市场。PPP 模式可以引进社会资本解决政府融资难题。这将为水利企业带来更为广阔的业务市场空间，同时使以往传统模式无力投资的项目变成了可能；第二，为水利业提供了更宽广的利润来源。水利企业在实施 PPP 模式过程中参与了项目投资、建设、运营等多个阶段，盈利更加持续、稳定；第三，有利于水利企业完善上下游产业链。施工企业在 PPP 模式下将转换为投资商、运维服务商等角色，这样更有助于企业完成投资、建设、运营一体化，进行上下游产业链的延伸与扩张。
2.互联网﹢水利业
2015 年国务院颁布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，确定“互联网+”是未来三到十年的发展目标。对于水利行业而言，信息化是水利产业现代化的主要特征之一，“互联网﹢绿色建设”模式开始形成。“互联网+绿色水利”的模式包括提供如节能评价软件、节水节电软件等免费软件；收集基础数据，并通过云计算软件将国内的基础软件整合起来；水利标识管理、材料和部件的互联网化；通过水利业的数据“芯片”，收集用户燃气、供暖、电耗、水耗数据；“互联网+”模式未来还将会助力物业公司进行绿色管理。另外，“互联网+”模式还将加强水利信息模型（BIM）技术的应用，提升水利设计、施工、管理的信息化水平。
3．水利业产业化进程将加快
2015年6月我国首批水利产业现代化国家水利标准设计体系设计图集颁布，8月住建部发布《工业化水利评价标准》，这反映了我国水利业产业化的立法和标准规范得到了不断完善。另外，《水利产业现代化发展纲要》明确提出，到2020年，装配式水利将占新建水利20%以上；2025年，装配式水利将占新建水利50%以上，水利业产业化的推进进程将会不断加快。
4．绿色水利
水利运行能耗与建造能耗合计约占社会总能耗的50%，所以说水利节能对环境保护影响巨大。水利节能已经是国家三大节能战略的重要组成部分。随着2015年《绿色水利评价标准》开始实施，绿色水利进入了全面推广阶段。目前，绿色水利“需求侧改革”还处在初期阶段。截至2015年，我国成立了中国水利业协会，举办了多届水利业企业改革与发展主题讲座。2015年水利面积中绿色水利所占的比例只有3%，短期内绿色水利推广还需认清方向，继续大力推进。近年国家“供给侧改革”力度逐步加大，大力推广绿色水利，以补贴方式引导企业进入绿色水利领域，甚至采用强制措施。但目前，公共水利仍是绿色水利的主体，没有普及普通住宅绿色技术，“需求侧改革”力度仍需加大。
2015年颁布的《关于推动水利市场统一开放的若干规定》，明确了建设行政主管部门在执法过程中要遵循简政放权、加强监管和优化服务的原则。简政放权指的是加快政府职能转变，淡化前置管理，开放水利市场；加强监管，对于水利企业跨省承揽业务实行宽进严管，强化信息公开，加强事中事后监管，加大执法力度，维护正常的水利市场秩序；优化服务，优化管理流程，简化水利企业跨省承揽业务所需办理的手续与流程，减轻企业负担，进一步激发企业活力。
（二）外部因素
1.经济环境
（1）宏观经济新常态
我国宏观经济正处在调结构、转方式的重要时期。总体看，投资、消费和进出口增速都在下滑。2015年宏观经济和房地产市场持续低迷，水利业总产值增幅创30年历史最低。中国水利业形势严峻，这是多种因素综合作用的结果，包括宏观产能过剩、企业经营战略缺失、经济缺乏后劲、房地产衰落等因素导致。未来一段时间，我国水利业的竞争将不断加剧，行业将形成优胜劣汰的竞争局面。
（2）“一带一路”给水利业带来机遇
2015年3月，发改委、外交部等联合颁布了《推动共建海上丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）。《愿景与行动》提出，“一带一路”建设的优先领域是形成连接亚洲各区域及亚欧之间的基础设施网络。沿线国家将会加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，并且大力推广基础设施绿色低碳化建设和运营管理。
“一带一路”跨国建设将会为我国水利企业迎来巨大机遇。目前“一带一路”拟建和在建的基础设施投资额已超1万亿元，跨国投资规模约524亿美元。2015年各省两会政府工作报告中关于“一带一路”基建投资项目总规模已达1.04万亿元，其中港口水利投资金额超过1 700亿元，机场建设投资1 167亿元，公路投资1 235亿元，铁路投资近5 000亿元。
2.社会环境
（1）环境保护成为人民群众最切实的需求
我国由于过往粗放式的经济发展缺乏对环境保护的重视，导致环境问题日渐突出，目前环境保护已成为人民群众最切实的需求。2015年，中央在《关于加快推进生态文明建设的意见》中首次提出“绿色化”，并颁布了助推绿色发展的评价标准，这对我国进行环境保护工作具有重要的促进作用。水利节能作为国家三大节能战略的组成部分，是实现“绿色化”的关键之一。
（2）人口红利消失
中国劳动力人口（20－64岁）将从2015年后从正增长转变成负增长，人口老龄化将不断加速。人口红利的消失将伴随着劳动力成本的上涨，而水利业属于劳动密集型产业，不断攀升的劳动力成本倒逼着水利业企业进行产业化改造和升级，以及精细化管理。
四、广东省水利市场问卷调研概况
（一）调研问卷的设计
1.调研群体界定
本次问卷调研的群体是目前在广东省有建设工程项目的水利业施工企业。
2.选项评分方法
本次问卷调研是采用五级评分制的方法来对选项的认同度进行评估，评分从-2 分到2 分，不同分数的含义如下：
不认同（-2），比较不认同（-1），无所谓（0），比较认同（+1），非常认同（+2）。例如，“存在陪标、串标、围标现象”，打 2 分表示非常认同有这种现象存在，打-2分代表非常不认同有这种现象存在。采用五级评分制的方法能够使统计数据的均值和变异系数更容易理解，以及更容易互相比较。
3.问卷的结构与内容
问卷的组成分为两大部分，分别是企业及填表人信息主体调研内容。之所以问卷中有企业及填表人信息，是为了能进行更详细的分类与分析。
主体调研内容分为：招投标市场、分包市场、水利业价格机制和政府监管机制这四个方面，每一方面都将调研的内容整理成问题、原因及建议三个部分。调研对象对各个部分进行打分。问卷的调研内容主要由水利施工企业的实地调研资料和文献整理而成。
五、广东省水利市场问卷样本分析
（一）问卷概况
根据研究的问题，针对调研的群体，设计了《广东省水利施工市场若干问题调研分析与对策研究调查问卷》。调研时间自2015年10月20日开始，到2015年12月12日结束，共发放问卷200份，回收问卷148份，剔除不完整和不准确等有问题的问卷，得到有效问卷121份。在回收的问卷中问卷有效率达81.76%。
六、广东省水利业招投标市场现状
改革开放后，我国逐渐实施市场机制，开始实行工程招投标。1981-1984年是工程招投标的试点阶段，1984-1994年是推行阶段，1994-2000年是完善阶段。2000年招标投标法正式颁布，标志着我国工程招标制度建设进入法制化发展阶段。在此基础上，我国又陆续地发布了一系列法律法规，包括《评标委员会和评标办法暂行规定》《工程建设项目施工招投标办法》及《工程建设项目施工招标投标办法》。这些法律法规完善和健全了我国水利招投标制度体系。另外，自从实行工程招投标制后，国内的招标代理行业得到了飞速发展，从招投标法颁布前的只有一百多家招标代理机构发展到现在的上万家。
实行招标投标是水利业管理体制的重要改革，广东省在招投标市场的改革成果丰硕。目前广东省的招投标市场现状如下：
（一）法律体系相对健全
我国为了推行招投标制出台了一系列法律法规和规章制度，包括《水利法》《招标投标法》以及《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》等，广东省在此基础之上陆续发布了《广东省实施中华人民共和国招投标法办法》《招标投标管理条例》等地方法规，总体来看，广东省水利施工招投标法规体系已基本完备。
（二）普遍建立招标监督管理机构
近年广东省各级的建设部门逐步建立招标投标监督机构来加强监督管理，目前已形成了覆盖全省的招标投标监督管理体系。招标投标监督管理机构的主要职责是工程招投标管理和市场行为的检查监督，以及工程发包承包全过程的监督管理。
（三）工程交易中心的建立和完善
为解决工程承发包交易透明度低、信息不畅等问题，广东省建立了工程交易中心。经过多年的建设，广东省工程交易中心的工作得到逐渐完善，使交易由分散到集中，由信息不畅到公开透明，有效地规范了工程交易市场的运作。
七、广东省水利业招投标市场运行机制
广东省招投标市场的主要参与者包括：招标业主、投标企业、招投标咨询服务机构、各级政府招投标管理机构。招投标咨询服务机构向招标业主、投标企业提供价格信息咨询、招投标代理或咨询服务。各级政府招投标管理机构主要职能为宏观调控，通过建立和完善建设工程招投标机制，从而指导相关的运行模式。招标业主、投标企业和招投标咨询服务机构均遵守该模式的规范。相应的运行模式有：招投标组织模式、招投标计价模式、招投标定价模式、招投标定标模式、招投标合同管理模式。下面的研究我们将按照招标业主、投标企业、招投标咨询服务机构、各级政府招投标管理机构、建设工程招投标体制及招投标运行模式来分析目前广东省水利业招投标市场所面临的问题及问题的原因和建议。
八、广东省水利业招投标市场面临的问题
通过对广州、深圳、东莞和惠州等地的水利施工企业、行业协会以及相关专家的调研和访谈，笔者发现广东省的水利业招投标领域存在以下问题。
（一）招标业主
资格预审条件存在倾向性或排斥性。资格预审是指发标人为了选出优秀的企业来参加竞标，而对竞标施工企业的资质、业绩、财务状况、技术装备等进行的审查和比较。然而部分项目在资格预审中对具体规定和要求作出具有倾向性或排斥性的规定，这些规定限制了部分有条件和能力的企业来投标，严重地影响了市场的健康有序发展。
（二）投标企业
串通招标投标是指投标者与投标者之间或者投标者与招标者之间采取非法手段进行串通，损害招标者利益或者排挤竞争对手的行为。据最高人民检察院的统计，自2012年全国招投标行贿犯罪档案查询系统实现全国联网至2014年11月，全国检察机关共受理招投标行贿犯罪档案查询434万次，涉及单位579万家、个人791万人。
（三）招标投标咨询服务机构
1．招标代理机构缺乏自律
我国招标代理业务起步晚，招标代理市场并不规范。代理机构容易在工作中缺乏自我约束，往往凭借特殊身份帮助建设单位内定中标单位。由于水利市场竞争激烈，招标代理机构常为了获得业务而缺乏自律，对发标人言听计从，甚至配合其进行串标。招标代理制度的实施反而让市场出现很多新问题。
2．招标代理机构的从业人员素质较低
在招投标代理行业里，存在着没有获得专业资格证书的人员却从事着招投标业务的现象。目前，招标代理机构工作人员素质较低，很多人没接受过相关培训，个别缺乏专业技术知识的工作人员无法胜任工作。
一些地方政府为了保护本地的施工企业，增加税收，或采取过度的地方保护政策等，这严重地损坏了平等公平的市场秩序。地方行政主管部门常采用的保护性政策有：增加外地企业运营成本，如增加各种检查、技术检测及各种额外收费等；保护本地施工企业利益，如要求在本地有获奖经历等；增加外地施工企业投标限制，如故意提高保证金数额、严格甚至苛刻的资格预审等；提高外地企业的进入门槛，如企业备案手续烦琐、要求注册分公司等。不少地区的行政主管部门设置了诸多条件来限制外地企业进入本地市场，使得水利市场难以真正做到公平、公正和开放。
另外，广东省在开放水利市场方面的改革走在全国前列，但是其他省份的改革步伐滞后令广东省的水利企业在竞投标时承受了巨大的压力。一方面，广东省水利市场进入的门槛降低，导致省内水利市场竞争加剧；另一方面，其他省份的水利市场依然保持原来的高门槛，导致广东省的水利企业难以进入当地市场。全国统一开放的水利市场仍然没有建立起来，使得市场难以保证公平平等的秩序。
（四）招投标运行模式评标和定标制度存在的问题
1.对评标专家缺少必要的监督措施
由于缺少必要的监督措施，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中要求专家“遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责”的规定难以实现。法律法规在界定专家应承担的责任时过于笼统，执行性较差。比如，评标委员会组成不合法将承担什么责任，评标专家没按招标文件规定的方法评标、没履行回避的义务又该承担什么责任等。而实际上在专家库数量较少的情况下，难以防止企业和专家们提前接触。这也就会导致专家在评标过程中出现权力寻租的现象，使得评标难以保证公平。
2.专家评标时间过短
我国目前大部分项目的评标时间只有一天，也就是说评标专家要在一天之内将十几家甚至几十家投标单位的技术标和商务标评审完毕。所以，评标专家往往只有不足一小时的时间对每家投标企业的标书进行评审。在如此仓促的时间内，评阅如此多家企业的标书，对专家的精力和评审的准确性提出了极高的要求，实际上专家难以在如此短的时间内对标书作出全面而准确的评审。由于专家的评审将直接影响中标结果，所以确保专家有充分的时间对企业的投标文件进行详细评阅是非常必要的。
九、广东省水利业招投标市场面临问题的原因解析
（一）各级政府招投标管理机构监督以及惩戒措施不力
我国招投标市场在体制方面缺乏协同合作的监管措施和制度，在行政管理方面缺少统一协调的管理，行政主管部门重发证、轻监管，重审批、轻投诉的现象严重。另外，由于工程项目承包供需不平衡，行政干预较多，施工企业常通过采取行贿等不合法手段来获得项目，使得权力寻租现象频繁发生。虽然招标投标法中对大部分招投标非法行为的处罚都是“中标无效”，但因为受部门利益或是地方保护思维的影响，实际实施的处罚却比较轻，大部分情况都只是进行罚款处罚。
（二）招投标法律急需完善
随着我国水利业的高速发展，招投标业务也发展得很快，但是与招投标相关的法制建设却跟不上招投标市场发展的步伐。我国建设工程的招投标法律制度不完善，相关的配套措施不规范，很多地方缺乏对实际情况的考虑，操作性较差。
（三）招投标运行模式
1.专家素质参差不齐
目前我国对于评标专家的评价规范不完善，导致专家素质参差不齐，未能完全达到广东省水利业招投标市场调研研究评标的要求。主要原因在于：评标专家主要来自各建设行业，社会关系复杂；各个招标项目专业差异比较大，对评标专家的专业要求比较高，因此评标专家专业不对口或者专业性达不到评标要求的现象时有发生；县（市）级符合评标条件的专家不足。
2.评标办法不完善
目前，我国大部分工程采用的是评审最低投标价法的评标办法，但是由于我国的工程造价体系不完善，工程定额往往与实际造价存在差别，造成最低投标价难以确定，因此，各地对最低投标价法的评标办法还处在摸索阶段。
十、给广东省水利业招投标市场的建议
1.强化招投标程序监督，建立相应的质疑程序
各级地方政府应依法规范招投标监督部门的工作，强化招投标程序监督，完善具体的监督程序和操作办法，对于招投标违法行为必须依法严厉查处。另外，建议建立相应的质疑程序，完善举报渠道。假如招投标任何一方和相关的组织发现招投标过程中存有疑点，都可以通过质疑程序对招投标工作进行复核，一旦发现违法行为则必须依法查处。此外，还应完善举报渠道，方便知情人士进行举报，及时让违法行为曝光。
2.完善招投标立法，加强执法力度
完善的立法保障才能保证招投标市场的规范合理，所以政府相关行政部门应该及时研究招投标市场反馈的问题，制定相应的政策制度。目前我国招投标法律还不完善，很多现实问题并没有法律规定，例如采用邀请招标方式时，假如将不合格竞标单位排除后，竞标单位的数量是否还需要三家。另一方面，《招标投标法》的部分条款会与其他法律有冲突，这样会对招投标具体工作造成影响，所以应当制定兼容互补的法律条款。
3.健全具体操作规范，完善招投标运行模式
为了保证全国水利招投标市场能有统一的操作办法，可以参考建设行政主管部门根据《招标投标法》制定并在全国推行的招投标管理规范。本研究通过征集专家和企业的意见，提出以下的建议来健全具体操作规范，完善招投标运行模式。
（1）借鉴评定标分离法
由于评标委员会只是隶属于招标人的临时工作小组，不承担民事和刑事责任，因而从本质上来说，评标委员会其实并没有定标权的法律基础。而评定标分离原则使招标人有了合法的、有限的定标权；评定标分离的方法有助于实现招标人的责权统一。目前深圳市现有的定标方式是实行评定标分离的方式，专家评标委员会将由定量评审转变为定性评审，不再确定分数排名。评审的结果不是定标的依据，只是作为业主的参考，最终定标由业主票决，这样实现了招标人的权责统一。根据调研，深圳市的业主单位以及施工企业对评定标分离方法的实施效果表示肯定。
（2）评标过程信息化，建立省级统一的评标专家库
建立省一级的评标专家库，利用信息化技术实现专家能够异地评标。例如：符合广州大型复杂工程条例的工程项目，可以从广东其他地区专家库中抽取一定数量的专家作为该工程评标委员会的组成成员，这样投标企业难以联系到评标专家，从而间接地提高了他们串通投标的违法成本。
4.完善全国水利市场监管与诚信信息发布平台
为满足水利市场进一步开放的需要，必须完善全国水利市场监管与诚信信息发布平台。全国的平台应与各省级平台对接，将各地水利市场监管和诚信信息，特别是中标企业项目的人员信息，统一在全国的平台上公开。一旦发现现场人员与平台上的信息不符，即进行重点检查，这样能有效遏制违法分包、挂靠等违法现象发生。形成全国统一的水利市场监管与诚信信息发布平台，将会使企业的违法成本更高。
5.打破行业垄断和地区封锁，促进全国水利市场统一开放
招投标制度必须保持全国的统一和协调，纠正或者禁止妨碍全国水利市场统一开放的地方政策，建立健全全国水利市场监管与诚信信息发布平台，完善市民的举报渠道等措施，以促进水利市场公平开放的政策得以形成并在实施中协同效应。
十一、广东省水利业分包市场调研研究
（一）水利业分包市场现状
我国的水利业分包市场在改革开放以来逐渐得以完善，在我国水利业发展过程发挥着重要作用。但是，水利业分包市场依然存在着许多问题，这些问题阻碍着市场健康有序地发展。面对宏观经济和行业发展的新常态，水利工程分包体制应该继续完善才能满足行业转型升级的发展需求。正确认识与处理水利工程的分包行为，完善分包市场的法律制度，规范分包市场，这对维护市场各方的权益，维护社会稳定，杜绝贪污腐败，促使水利业健康发展有着重要的意义。
（二）分包的种类及其合法性分析
水利工程分包，指的是总承包企业按照法律依据将承包的工程项目的部分发包给有相应资质的承包企业的行为，分包种类包括专业分包和劳务分包两类。分包市场的主体是：发包企业、总承包企业、专业分包企业和劳务分包企业。
合法分包有利于分包市场的健康发展。对于水利业分包市场，合理的分包有利于完善专业化市场体系和弥补企业的资源不足。
（1）水利市场逐步完善专业化体系的需要
国外水利业分包体系很完善，大型工程承包企业专门从事项目管理工作，专业分包公司从事具体的施工作业，各司其职地进行项目管理，这样才能够有效提高项目建设的效率。我国水利市场也逐步向完善的专业化分包体系发展。专业化的分包体系将随着国家相关政策法规的推出而逐步完善，政府应该引导企业根据自身情况向专业管理型综合承包商或者专业化的分包商发展。总包单位应专注提高自身的管理水平，专业分包单位应提升自身的技术和专业化水平，以保证自身的核心竞争力。
（2）弥补企业的资源不足
目前我国水利市场的竞争激烈，工程项目供不应求，而为了保证工程任务的连续性，很多水利企业大量参与投标。部分水利企业由于中标的项目太多，导致企业自有的人员、设备等资源满足不了工程的要求。此时，应将中标的工程分包给有类似施工经验和相应资质的分包商，让其协助完成施工任务，如此才能弥补中标企业资源的短板不足。
十二、广东省水利业分包市场的运行机制
广东省分包市场的主要参与者包括：业主、总承包和各分包单位以及各级政府分包管理机构。总承包及各分包单位承包业主的工程项目。各级政府分包管理机构主要职能为监督业主和总承包及各分包单位的行为，通过建立和完善建设工程分包机制，规范市场行为。业主、总承包及各分包单位均遵守分包管理制度。下面的研究我们将按照业主、总承包和各分包单位以及各级政府分包管理机构的顺序，从建设工程分包管理制度的视角来分析目前广东省水利业分包市场面临的问题及问题的原因，同时给出一些建议。
十三、广东省水利业分包市场面临的问题
（一）劳务市场不规范
1．劳务市场分包制度不健全。政府管理部门“重总包、轻劳务”，劳务分包市场没有得到重视，使得劳务分包市场制度不健全。如总承包单位须承担劳务安全管理出现事故的责任，劳务分包企业并没有承担应有的责任。因此，劳务分包得不到企业应有的重视。目前水利劳务的主要形式仍是“包工头”带队，总承包企业用劳务承包协议替代劳务用工合同。目前的劳务作业大部分都是雇佣没有资质的单位或个人，二级及以下资质的总承包单位仍雇佣零散劳务班组。劳务分包企业出借和转让资质证书给总承包企业，以此来躲避政府监管是常见的现象。
2．市场秩序混乱，权益无法保障。“包工头”和劳务分包企业普遍企业或包工头对员工不进行教育培训，不缴纳社会保险，不签订劳动合同。
3．资格缺失，质量安全隐患突出。超资质等级、超工种范围、无资质承包、工人无证上岗等现象严重，相应地其工程施工质量和安全无法得以保证。
（二）水利业市场结构不合理
目前，水利业市场结构呈现“橄榄型”的结构体系。水利市场橄榄型结构是指水利企业“大而不强，小而不专”。“大而不强”指总体来说总承包企业的综合实力比较弱，“小而不专”指专业能力强的专业分包单位少。大部分施工企业都去争取独立承包工程的资质，造成市场同质化竞争严重。因此水利企业呈现综合实力强的承包单位和专业能力强的专业分包单位少，大多数都是实力不强的独立承包单位，这样形成了水利市场两头小中间大的橄榄型结构。橄榄型市场结构的突出体现是市场竞争格局不合理，竞争缺乏层次。行业里面不同层次的企业没有合理分工协作，低水平、同质化竞争现象严重。
（三）市场存在挂靠的现象
挂靠，是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程（包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动）的行为。常见的挂靠形式有：低资质的企业借用高资质企业的名义承包工程；无资质的“包工头”通过给予有资质的企业承包管理费，然后作为该企业的项目经理来去承包工程。
挂靠的危害如下：第一，挂靠使所承包工程的质量、安全、进度的管理难以执行。挂靠单位由于难以受到监管，其在技术、施工经验和组织能力等方面有可能满足不了实际工程的需要并带来诸多安全隐患；第二，被挂靠者承担主要法律风险，这样会较易引起纠纷。由于在施工过程中是以被挂靠人的名义实施各种经济行为，所以如果产生纠纷或不能清偿对外的债务，被挂靠企业则成了被控告的单位。被挂靠的公司靠收取管理费出借资质，但这既违法还要承担主要风险；第三，挂靠现象败坏社会风气。挂靠人为了获得业主和被挂靠单位的信任，容易发生钱权交易，滋生腐败。
十四、广东省水利业分包市场所面临问题的原因解析
（一）劳务市场不规范的原因
1.劳务人员素质偏低
据统计，持有水利职业岗位资格证的劳务人员只占劳务人员总数的 26.9%。另外，水利业技能人才结构不合理，初中级技工多，高级技工太少。近年来各地为推动农民工教育培训而创建农民工学校，但仍存在被动应付、流于形式的情况。但是由于目前劳务人员流动频繁，因此企业不愿投入资金对劳务人员进行培训。企业组织培训只是为了应付检查和申报资质，“人证不符”的情况很常见。
2.劳务分包市场监管机制缺乏
由于推行水利劳务分包制度时间较短，忽视了对劳务分包政策的引导，各地的行政主管部门缺乏对劳务分包单位的监管与服务。另外，政府对劳务分包仅停留在企业资质管理层面，这使得劳务分包市场的培育发展滞后，监督机制不完善。
（二）水利业市场结构不合理的原因
我国水利业产业结构不合理的原因是由水利业行业经济效益低下、分包政策法规不合理等原因互相作用而形成的。
1.水利业行业经济效益低下
近年来，水利行业整体规模迅速增长，然而水利业的利润率偏低，只是工业平均利润率的1/3左右。水利业行业竞争激烈，工程项目供不应求，总承包单位的利润微薄，专业分包和劳务分包单位的生存空间有限。
2.分包政策法规的不合理
水利市场管理以总承包企业负责制为主，专业分包和劳务分包的责任制度缺失。这样不利于提高专业分包企业和劳务分包企业的专业水平，不利于产业结构的调整和产业组织的合理化演进。
（三）挂靠现象存在的原因
1.市场进入机制存在缺陷
资质是水利业企业市场准入的唯一条件，工程项目招标也主要以资质级别作为关键的入门条件，由于市场竞争激烈，市场进入机制存在缺陷，部分实力不够的企业不得不借用资质来进行投标。
2.投标环境不健康
投标过程中存在串通投标的现象，潜在投标人借用几个符合招标要求的施工企业的资质去投标，以中标的企业的资质进行承包与施工。因此，正是不健康的投标环境给挂靠创造了条件。
十五、给广东省水利业分包市场的建议
（一）给政府的建议
1.健全和规范水利劳务分包市场。
（1）明确水利劳务分包制度的法律地位，建立预防和惩戒拖欠工资的长效机制，依法建立和完善水利劳务分包制度，要求承包企业须把劳务作业分包给有劳务分包资格的企业，并应按合同约定及时支付劳务费用。承包单位对项目产生的劳务纠纷承担连带责任，所以承包单位应当对劳务分包企业的用工情况进行严格监督，检查劳务分包企业是否依法与农民工签订劳动合同。另外，为了促进劳务分包企业的健康发展，各地应建立起防范和惩戒拖欠工资的长效机制。
（2）多渠道建立和发展劳务分包企业
各地建设部门应引导有条件的团队合资入股建立劳务分包企业；引导现有的劳务团队进行工商注册，获取资质证书；引导水利企业以参股、入股等形式，吸纳那些没有成立企业条件但信用良好劳务团队的单位加入；引导资质较低的总承包单位转型为劳务分包单位。
（3）建立农村富余劳动力向有序、有效的水利劳务转化途径
按“先培训，后上岗”的原则，各地区发挥水利劳务基地示范作用，将农民工吸纳到劳务企业中进行培训，有组织地进行劳务分包。对农民工进行引导性培训和职业技能培训，培训包括法律法规、进城务工常识、安全知识等内容。为补充水利市场的需要，需要建立“水利劳务派遣中心”，对那些暂时没纳入企业管理的零散农民工进行统一集中管理。
（4）不断完善水利工人保障体系
建议做好水利从业人员保障工作，解决水利工人在进城务工过程中户籍、住房、子女上学、医疗等方面的问题，尽快出台保障体系和政策措施。施工总承包和专业承包单位直接雇用劳务工人时，必须与劳务工人签订劳动合同并为其购买社会保险。
（5）着力建设人才队伍
建议政府引导水利企业建立有效机制培养人才、招揽人才和留住人才，如建立奖励制度或企业人才上升通道等。
2.优化产业结构，构建总承包、专业承包、劳务分包企业合理的比例格局
合理的水利市场结构是总承包—专业承包—劳务分包，三者的数量呈金字塔形，而现状却相反。建设行政主管部门应该鼓励成立各类专业承包或劳务分包企业；让这些企业充分发挥其专业作用，与总承包企业进行分层协作，优化水利业市场结构。推行劳务分包可减轻总承包单位的负担，能更专注于质量和技术的统筹和控制管理，让总承包单位从臃肿的人员包袱中解放出来。行业主管部门可按照市场变化调整企业资质的门槛设置，从而调整水利业市场结构。通过调整市场准入制度来扶持劳务企业，提高行业产业集中度，将大型企业打造为有国际竞争力的龙头企业，防止产业结构盲目雷同，实施差别化发展，形成布局合理、优势互补的水利业市场格局。香港、澳洲等发达地区和国家早已经是正金字塔形水利业市场结构，总承包企业将各分部分项工程分别承包给专业承包和劳务分包企业。所以应放宽分包限制，允许联营模式（总承包施工企业负责其他管理模块，联营合作人出一定比例资金并参与商务管理、财务、采购模块）的存在，并将其公开化，方便政府监管。这样不仅减少多层卖标现象，也更有利于专业承包企业发展。
3.弱化企业资质，强化职业资格
企业资质管理的弊端主要有：一是企业资质是集体行为，假如项目产生质量问题时，则难以追责到个人，而且被处罚企业在改名字后仍然能够继续承包项目；二是企业资质管理制度直接导致了执业人员出借、挂靠证书等违法行为出现；三是水利业企业资质标准划分过细，资质类别过多，压缩了专业相似的企业经营领域，使得市场得不到充分竞争；五是假如企业经营管理水平、工程质量、人员数量等情况有变动时，行政主管部门难以实时监管企业资质。个人执业资格制度符合政府职能转变要求，反映了市场经济体系公平、竞争、法治的基本原则。个人需通过专业知识和技能的资格考试才能获得执业资格，并通过诚信监管机制约束执业人员的权利和义务。个人执业资格制度有利于工程质量终身责任制的落实。完善个人执业资格制度应从以下5个方面来着手：
（1）加强个人执业资格制度的立法工作
目前，除了《注册水利师条例》是由国务院颁布，其他专业执业资格制度都是以部门规章或联合发文方式发布，法律效力低，缺乏处罚力度。建议我国立法部门完善行业执业资格制度体系，并且提高相关法律制度的法律效力，满足从业人员执业的要求。
（2）强化个人执业资格制度，建立完善的工程质量终身责任制
当前我国建设工程项目产生的问题是以企业作为责任主体来承担的，对人员的法律责任未加明确。国际通行的注册师负责制是在个人执业制度的基础上形成的对工程质量负责的终身责任制，并采用保险体制强化注册人员的工程责任。建议我国逐步构建与个人执业资格制度匹配的工程责任保险体系。注册人员投保后，出现质量和安全问题时，保险公司负责赔偿。由于保险费纳入建设成本，而个人的工程质量安全记录与其保险费联系，发生事故越多保险费就越高，因此建设单位将会着重检查执业人员的工程质量记录。这样能够促使执业人员接受市场选择，增强其责任意识。在强化个人职业资格的时候，应该注意个人资质的合理分配与利用。据调研可知，目前有很多小型项目在招投标准入条件上设置了要求项目管理人必须为一级建造师的资质要求，而目前广东省内的一级注册建造师约3万名，一级建造师的数量已经供不应求。因此，为了发挥二级建造师应有的作用，缓解一级建造师供不应求的状况，应当对不同规模的工程设置不同的准入标准，规模小的工程不应当对二级建造师有准入限制。
4.加快个人诚信体系的建立
当前我国的个人执业资格制度诚信体系仍然不健全，还需继续完善诚信体系的信息采集和标准化要求。建议一方面加快完善诚信体系制度，明确责任，建立起工程质量终身责任制；另一方面尽快构建起个人诚信信息库，并与市场监管体系进行对接，形成动态的诚信信息库，方便建设单位考量注册人员的诚信记录。
（1）推进企业资质与个人执业资格制度并轨，企业资质逐渐淡出核心考量范围
当前，我国水利业实施的是企业资质和个人执业资格并轨的管理模式。把执业人数作为考量企业资质的重要因素，直接导致了证书挂靠、限制注册人员流动等问题。还有，企业资质限制了注册人员的执业范围，形成人员资源浪费。建议加快构建以个人执业资格制度为主体的工程质量责任体系，并且制订出弱化企业资质管理的实施计划。现阶段应该逐步取消企业资质，项目招投标主要参考企业和个人的诚信记录、工程保险、技术能力等，这样才能够使企业更加重视人才和市场信誉。
（2）充分发挥企业诚信体系的作用。
充分发挥企业诚信体系的作用：企业的资质可以重点参考企业的诚信分，不同等级的资质对诚信分有要求；诚信分可以作为企业的融资参考条件；对于诚信分高的企业应当给予减少或者免去部分工程保证金。
（二）给企业的建议
1.引导企业进行转型升级
调研研究企业自身优劣情况，通过经营机制和内部创新引导企业转型升级。具体可从以下方面加以实施。深化经营管理机制改革，依据企业自身优劣情况，实施适宜的发展战略。要做强做优主业，保持工程总承包的核心竞争力，尝试主营一体化发展，将业务范围向勘察、设计、材料采购等产业链上下游发展。其次，是通过PPP模式，引入社会资本参与项目建设和运营，缓解企业融资的压力，企业全过程参与项目建设和运营，企业可通过政府补贴和公共项目获得稳定的收益。再次，要坚持科技创新，借力信息化和BIM技术支撑企业转型升级。企业要始终坚持把技术与管理创新作为发展战略，培养和引进高端管理人才，加大水利科技创新力度，充分利用信息化和BIM技术提高企业的经营效率。
本章通过实地调研，征求了多家水利施工企业的意见，总结了广东省分包市场面临的主要问题，主要表现在劳务用工市场不规范，市场结构不合理，存在挂靠等现象，主要原因是劳务人员素质低、劳务分包市场监管机制缺乏、行业经济效益低下、市场进入机制存在缺陷、分包政策法规不合理、投标环境不健康等。因此，对于上述的问题，本章提出的对策建议主要集中在政府方面，健全和规范水利劳务分包市场；优化产业结构，构建总承包、专业承包、劳务分包企业比例合理格局；弱化企业资质，强化职业资格。同时对于企业，建议对其加以引导，进行转型升级。
2.广东省水利业计价机制调研研究
我国的计价依据是确定工程造价过程中遵循的重要依据，它们都由造价管理部门编制，有明确的使用方法。由设计提供工程量，并在此基础上套用定额，加上各种取费，就形成了项目的造价。所以对同样的项目而言，各个承包商确定的造价相差不大。由于定额“量价合一”的特性，人为地固化价格，使得水利招投标市场得不到充分的竞争。
十六、工程造价管理模式
在过去一定时期内，基于定额的工程造价管理模式对水利业的发展发挥着重要作用。但是随着行业日渐发展，传统模式的问题日益突出：管理人员全过程综合管理意识淡漠；行政干预过多，使得市场不能充分竞争；各造价管理部门之间缺乏协调配合，政府投资工程超工程估算、预算和概算的现象严重。目前我国实行的是工程量清单计价和传统工程造价管理并存的“双轨制”制度，但是以后定额计价方式将会向工程量清单计价过渡。工程量清单计价模式，有助于建设单位降低工程造价，也有助于工程造价管理模式向全过程管理转变。
十七、建设工程支付制度
目前我国已经制定了一系列的支付管理制度和办法，并以此来保障工程建设参与各方的经济利益。然而，建设单位拖欠承包企业工程款，承包企业拖欠工人工资等现象还是很普遍，水利工程支付制度仍需要不断完善。为了促进水利市场健康发展，2003年国务院发布了《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》。通知将解决建设领域工程款拖欠作为重要工作，进一步完善了建设工程的支付制度，并从2004年起，用3年时间在全国开展清欠工程款的治理工作。
2004年财政部与住建部联合印发了《建设工程价款结算暂行办法》，明确要求了结算的时间、程序等，为工程款的及时支付提供了法律保障。2005年1月住建部和财政部发布了《建设工程质量保证金管理暂行办法》，为治理业主拖欠工程质量保证金提供了法律保障。另外，住建部下发了《建设工程担保合同示范文本》和《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》，为推广工程担保制度提供规范指引。
十八、广东省水利业价格机制调研研究
（一）水利业价格机制现状
虽然近年来我国水利业高速增长，但是由于水利业的价格机制存在问题，而导致了很多工程的投资规模失控，造成了巨大的投资浪费。我国水利企业主要根据各地区行政主管部门发布的预算定额来进行投标报价。在这种模式下，企业难以计算实际成本，企业间的激烈竞争没有促进管理和技术水平的进步。这种价格机制已经不利于优化配置我国的水利业资源。目前我国水利业价格机制已经满足不了现在工程造价管理的要求。在某种意义上讲，水利业价格机制的缺陷是导致工程管理问题层出不穷的原因，现阶段我国水利业迫切需要建立起完善的市场价格机制。我国的水利业价格机制主要分为工程造价体系和工程支付制度两大部分的内容。
（二）水利业工程造价体系
我国于20世纪中期建立起现行的工程造价体系，其主要特征为国家参与工程造价管理。根据造价管理办法，企业在不同设计阶段必须编制概算或者预算并且要对政府负责。另外，我国的工程造价体系除了要确定概预算的编制方法，还对概预算定额、设备材料预算价格和费用定额的管理和编制等进行规定。由于组成工程造价中的劳务工资、设备材料价格等受国家控制，因此概预算制度有利于政府编制建设工程的投资计划。
（三）工程造价的管理主体
我国现行工程造价管理体系是从计划经济体制下继承和发展起来的管理模式。我国的工程造价管理体系具有行政权威性，地方各级政府有完备的造价管理机构，政府作为工程造价管理主体对我国的工程造价管理体系产生重要的影响。这种以政府为主体的造价管理模式将在未来一段时间内继续存在，但政府的职能将会由强制性转变为指导性。
（四）计价依据及计价模式
我国工程的造价计价依据包括投资估算指标、概算指标、预算定额等指标性计价依据，还有水利安装取费定额、各种其他费用取费标准等费用性计价依据。
十九、广东省水利业价格机制面临的问题
（一）广东省水利业工程支付制度面临的问题
由于我国目前对于业主的拖欠工程款的法律制度不够完善，对业主的行为监管不力，对违法行为执法不严，导致了拖欠施工企业工程款的问题日益严重。业主拖欠工程款的行为不仅影响了施工企业的经济效益，还严重破坏市场经济秩序。根据调研发现，房地产开发商是拖欠工程款的主要单位，水利施工企业是被拖欠的主要对象。由于目前水利业市场竞争激烈，水利企业为了获得项目不得不忍受业主提出的“带资、垫资”施工或自备“材料”施工等种种不合理要求。垫资、带资指的是业主不仅不给预付款，还要求承包商垫付工程款的部分，或者要求承包商在开工前缴纳工程抵押金（保证金）。然而，在工程竣工验收后业主经常以各种理由拖欠工程款，其常见的理由如下：以质量问题为由拖欠工程款；以参建新项目为由拖欠工程款；建设单位以未审计或通过延长审计时间拖欠工程款；利用保证金来拖欠工程款；以拖延办理现场施工签证的方法拖延工程结算。
（二）广东省水利业工程造价体系面临的问题
1.定额工日动态价格问题
全省各地用工工价基本一致，但定额人工费计价在不同地区却差异较大，不符合当前市场实际情况。比如：广州的综合工日是102元/工工价，其他各地如深圳定额普通工工价是91元/工工价、技术工工价是108元/工工价、安装工工价是118元/工工价，佛山的综合工日是99元/工工价，珠海的综合工工价是95元/工工价，韶关的综合工日是80.63元/工工价，湛江的综合工工价是82元/工日，汕头的综合工工价是89元/工日，等等。而实际上广东省内各地劳务市场的价格跟广州市基本一致。而且，人工价格浮动较快，定额的滞后性使定额工工价和实际情况相差较远。
2.定额人工价与实际市场价偏离较大
调查发现，当前定额人工价与实际市场价格偏离较大，无法反映市场真实水平。目前预算定额是按施工企业的平均水平，通过测算、抽查等方法编制出来的，所以对于不同的施工方案、施工工期、施工环境和施工水平，预算定额具有局限性。按预算定额确定的工程价格脱离了施工实际情况，难以反映工程的实际投入。
3.定额的机械台班单价与市场价格差异大
定额的机械台班费价格普遍比市场价格低，如履带式单斗挖掘机（液压）斗容量1（m3），按《2015年二季度广州地区建设工程常用材料综合价格》换算人工和燃料动力单价后，机械定额计价的单价为1 111.09元/台班。广州市当前市场价为1 700元/台班之间相差588.91元/台班，较市场价低35%。
（三）工程定额存在缺项问题
1.定额存在漏项、缺项问题
比如，建设工程通常用的地下室外侧壁、消防水池墙、人防墙支模板，一次性使用的对拉螺杆、不同等级混凝土交接处使用的镀锌收口网、人行通道搭设的双层防护安全挡板、外墙综合脚手架上的悬挑槽钢等，都没有套价依据。
2.政府主管部门发布的材料价格品种偏少
目前定额的主要材料价是当地造价管理部门每季度按照市场价的变化进行调整，这种调价方式是符合水利行业要求的。但是定额涵盖的材料品种偏少，无法满足计价要求。如水利工程常用安全网缺少定额项，且没有列入调价范围。
3.措施费缺项
目前，工程定额存在绿色施工措施费和产业化措施费缺项的问题。我国建设行政主管部门正大力推行绿色施工政策，倡导施工单位尽量使用节能环保设施。然而，施工常用的节能环保设施，如太阳能热水器、太阳能灯、LED灯、降尘喷淋系统、高压水泵变频器、塑料三级沉淀过滤循环系统、塑料消防水池，使用这些设施产生的费用却不能在现行的造价体系中找到计价依据。目前我国的造价体系中缺乏绿色施工增加的费用的计价依据。另外，政府鼓励传统的开发、施工、生产企业向水利产业化模式转型：现已有部分房屋采用了产业化装配式钢筋砼结构，但相关措施费用尚没有列入定额计价范围。
二十、广东省水利业价格机制面临问题的原因解析
（一）工程定额编修滞后
由于定额编制的时间较长，使得定额具有相对稳定的特性，而这种特性决定了其具有滞后性，不能及时地反映市场的最新情况。而且现行的定额仍采用“量价合一”的方式，所以用定额编制的工程造价往往与实际造价差别较大。因此，在实际使用定额计算工程造价的时候，总是存在定额缺陷、定额与市场价格差别较大的情况。
（二）行业法律制度不健全
1.业主拖欠工程款的惩戒制度不完善
对追究业主违约责任缺乏必要的法律法规依据，尤其是政府工程。政府工程拖欠工程款，缺乏相应的惩罚机制。
2.政府监管措施缺乏
政府部门对建设方的资金到位情况缺乏监管，政府缺乏便捷的渠道让施工单位进行举报。
3.工程支付担保制度缺失
对建设方没有实行支付担保制度，项目发生拖欠后，施工方无法及时解决欠款，往往造成工程“烂尾”或经济纠纷。
（三）解决措施
1.完善工程款结算的法律制度
完善结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算，完善对工程款拖欠的惩罚制度，对工程结算难现象进行整治。尤其是对于政府工程，更加要起到模范作用。
2.增加便捷举报渠道，完善政府监督和服务职能
可增加相应电话热线，电子邮箱等举报渠道，完善外部监督渠道。另外，可以借鉴香港的经验，分区设立办事处来为工程款引起的纠纷提供调解服务。
3.推行建设方支付担保制度
国内建设工程供需不平衡，承包企业为了能够承包工程，不得不签订不平等合同条款。大部分发包人都直接回避了工程合同中“工程款的支付担保”这一条款，而承包单位不仅要支付工程结算款 5%的质量保修金，还要支付劳务工资保证金、履约保证金（或保函）和预付款保证金（或保函）等款项。国际承包工程是采取发包人提供工程款的支付担保的模式，因此少有拖欠工程款。建设单位必须提供工程款支付担保，否则就认为资金未落实。为了保证双方的权利和义务，业主必须向承包商提供工程结算保函。
我国现在所使用的是定额或清单等计价依据，但是由于定额的滞后性和计划性，使得在实际应用中产生了各种问题。我国可以借鉴发达国家的经验，根据工程造价成果数据库，建立起智能化的管理计价依据系统。也就是说，首先将计量单位和工程量计算规则进行标准化，建立起已完成工程的造价成果数据库。然后结合国内的实际情况，形成适应自身需要的计价依据体系，从而可以实时动态地反映市场的造价数据。香港等发达地区也是采用建立动态数据库的办法，通过制定各种适合公共工程的价格指数及信息，对其实施管理；对私营项目，也可以起到一定的指导和参考作用。这些价格指数的数据来源于政府建立的造价数据库。因此，政府可以收集省内的水利施工企业和造价咨询企业的数据，建立起一个能快速反映市场情况的造价数据库。
本章通过实地调研，征求了多家水利施工企业的意见，总结了广东省水利市场价格机制面临的主要问题，主要表现在业主拖延工程款情况严重；定额价格与市场价格存在较大的差别；工程定额存在缺项等方面。上述问题存在的主要原因是工程定额编修滞后，行业法律制度不健全等。因此，对于上述问题，本章提出的对策建议主要集中在政府方面，即规范工程款支付制度；建立动态的造价数据库。
二十一、广东省水利市场政府监管机制调研研究
（一）水利市场统一开放对监管方式的影响
2015年9月，住建部发布《关于推动水利市场统一开放的若干规定》（以下简称《规定》）。《规定》对直接或变相阻挠水利企业跨省市承包工程的行为明令禁止。此次《规定》的发布，意味着政府对水利市场监管方式开始转变，各地区要合力共同建立起“全国水利市场监管与诚信信息发布平台”。政府对水利市场的监管机制从暗箱操作转变为信息公开，市场监督。《规定》的核心要求是：工程所在地省级建设行政主管部门应当对在报送企业基本信息时弄虚作假或发生严重违法违规行为的水利企业列入黑名单，采取市场禁入等措施，同时在全国水利市场监管与诚信信息发布平台上向社会进行公示。水利市场统一开放是中国水利行业管理方式的一次重大变革。实行企业诚信信息公开，能够有效改变目前水利市场的混乱现状，有助于水利行业形成优胜劣汰的局面。研究政府的监管机制是对水利业统一开放的思想的辩证思考，为水利业的监管改革提供更加具体的政策指引。
（二）水利市场监管的主要措施
除了建设行政主管部门对水利市场的经济活动进行管理之外，水利市场监管还包括其他相关政府部门，这些部门在安全管理、劳动保护、劳动管理、环境保护和工商管理等方面也进行了各种规制。
由于工程实体的质量和安全问题主要是由于参与者不规范的行为造成。因此，监管机构要从根源上进行监督管理，就要在保证对工程实体的监督的基础上，更加侧重对参与主体行为的监管。
（三）对业主监管的法制法规不健全
我国水利市场相关的法律法规与市场的发展不相适应，对业主监管的法制法规不健全，导致对业主的监管缺位。如《水利法》规定“发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项”，却没有对发包单位拖欠工程款应承担的法律责任作出规定；《招标投标法》中要求承包方向建设单位提供投标保证和履约保证，但是却没有对建设单位支付工程款进行法律约束；《刑法》中没有对债务人的刑事责任作出规定，使得有意拖延结算时间或拖欠工程款的现象时有发生。
（四）监管机构只重监督不重服务
广东省建设行政管理部门在监督管理过程中过于重视监督，忽视监督过程中的服务。工作人员在监督执法过程中过多使用行政手段和行政处罚，对水利企业的不规范行为缺乏引导和服务的意识。水利企业对监管机构逐渐产生严重的抵触心理，使得企业想尽办法避免监管机构的监管，从而导致了建设行政管理部门的监管效果欠佳。
广东省水利业政府监管部门应加快建立和健全对业主的监管机制。首先，推行工程保证担保制度，需要正确定位政府职能。规避工程款被拖欠的风险是业主支付保证担保制度的实施本质。其运行机制为银行等金融机构作为第三人以其信用，为保证建设单位按合同约定向承包商支付工程款而作出的有一定金额和期限支付责任的书面付款保证承诺。其次，在业主支付保证担保制度的实施期间，政府职能的定位：作为保函受益人，强制推行公共投资项目的工程保证担保，确保担保市场的需求；担当市场监管主体，监督和管理水利市场的参与主体，规范水利市场；维护市场的公平性机制，严格进行市场的准入和清出管理，保证公平的市场竞争。再次，健全水利市场信用机制和工程风险管理机制，加强对业主的监管。严格推行安全生产制度，目前其监管行为存在监管无侧重的问题。由于各个水利工程项目的规模、生产水平和现场存在的安全隐患都不尽相同，而监管机构的资源有限，所以无侧重的监管会降低行政效率。最后，因此应当针对项目的高风险环节和部位进行重点监督，实行差别化监管，这样有利于提高实际的监管效率。
政府对业主的监管不到位。建设行政主管部门对承包商的监管严厉，而对业主的监管却不到位。据深圳、东莞和惠州的多数水利企业反映，多数业主单位都有不同程度的拖欠工程款现象。我国目前的法律制度缺乏对业主投资风险责任的约束，同时对业主的资金保障缺乏监管。而且建设管理部门的执法力度不够也使得工程款拖欠现象屡禁不止。
政府的监管体制还不能满足完全开放后的水利市场。水利市场开放的前提是要建立起与各省级平台对接的“全国水利市场监管与诚信信息发布平台”，统一公开各地水利市场监管信息和企业的诚信行为信息，对违规违法的水利企业则进行曝光处理。但是目前，“全国水利市场监管与诚信信息发布平台”还没和各省级平台完全对接，如果这个时候就开放水利市场，降低市场的准入门槛，必定无法对违规违法以及管理水平低下、产品质量差的水利企业进行有效的监管与跟踪，会造成市场秩序混乱。
深圳市在水利市场统一开放的改革方面走在全国前列。深圳市政府于2015年8月发布了《关于建设工程招标投标改革的若干规定》（以下简称“73号文”）。73号文对招投标过程中其中的11项批准事项全部予以删除，简化了招标前置条件，侧重事中与事后审查。73号文使得深圳水利市场的准入制度大大放宽，外地水利企业进入深圳水利市场的门槛大大降低，因此大量外地水利企业得以进入深圳市场。但是，由于“全国水利市场监管与诚信信息发布平台”还没有建立起来，深圳政府对外地企业的监管具有较大的困难。目前，深圳市的水利企业反映，大量外地水利企业拿着相关企业资质证书来围标，对外地企业的违规违法现象难以有效监管。
根据调研发现，大部分企业反馈地方政府制定的无法规依据的行政管理规定过多，导致企业面临着地方政府的过度监管，大大增加了企业运作的成本，降低了企业运作效率。
据东莞的多家水利企业反映，东莞市的质检站和质安科对企业的行政处罚极其严厉，扼住企业生产经营的命根。质量和安全的监督部门，手握企业的“生杀大权”，利用诸多无法规依据的地方行政规定约束企业的行为，容易滋生权力腐败。监督部门缺乏引导和服务意识，从而使水利企业产生抵触心理。
当前广东省建设行政主管部门的监管范围包括工程实体的质量问题和水利企业有相关问题。完善对建设单位的管理制度，严格执行建设单位的资信审查。建设单位需要按照合同价款提供银行保函。加强对业主监管，严格执行相关制度：其一，完善针对建设单位的诚信体系，严查严惩建设单位的违法行为，并将结果公示于众；其二，银行不能对资金不到位的企业出具资金证明，没有资金证明的企业则无法办理开工手续；其三，授予承包商对建设资金的监督权，由银行定期向承包商通报建设资金的使用情况和存款金额情况。
对于监管机制，要实施联合惩戒，建立全国协调联动机制。利用信息化技术完善全国统一的诚信监管平台，各省建设行政管理部门要及时通报各地水利企业承揽业务的有关情况，并将信息上传到全国统一的监管平台，配合处理企业在跨省承揽业务时发生的违法行为：对发生严重违法违规行为的水利企业要将其列入“黑名单”，并上传至全国统一的监管平台进行公示。
加强举报投诉处理，严格落实各级建设主管部门的责任，对水利企业跨省承揽业务实施层级监管。其主要体现在：省级建设主管部门要严格监督本地区各级建设主管部门的跨省企业管理工作，要及时纠正那些设置不合理条件以排斥外地水利企业承揽业务的行为；设立投诉举报电话和信箱，增加互联网举报渠道。
由重实体监管向重行为监管转变。目前我国建设主管部门对工程项目的监督侧重于工程实体的质量和安全问题，但是工程实体的质量和安全问题主要是由参与主体的不规范行为导致的，因此对参与主体的不规范行为进行重点监督能提高监管效能。建设工程的参与主体主要有：建设单位、施工单位、监理单位、勘察设计单位等。对这些参与主体的质量和安全措施要进行重点监督，并要能达到预防问题产生、提高监管效率的目的。对参与主体和工程实体实施差异化监管。建设主管部门应当按照工程项目的不同与各参与主体行为的差异而分配监管资源。对不同项目和不同的参与主体应该分类别使用不一样的办法和监管力度进行监管。差异化管理可体现在以下方面：其一，根据工程实体的部位和施工工艺进行差异化的监管。其二，对不同形式和类别的工程结构进行差异化监管。其三，对不同安全生产水平、信用程度和施工技术水平的参与主体进行差异化的监管。
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