构建利益相关者共同参与的治理组织

一、政府

政府作为公共利益的主体，应该在治理农业生态污染组织中起主导作用。政府行为是政府职能的具体运作，即政府依照法律对社会经济活动采取的对策性管理行动，尤其是中央政府更是这一组织的发展动力所在。中央政府所谋求的是资源环境系统与社会经济系统的协调发展，也就是两型社会的资源节约与环境友好，但地方政府因自身目标所限，为了地方经济的发展常常采取重工轻农的二元式管理方式，难以主动主导治理农业生态污染。一旦地方政府认识到重视资源环境要素的重要性，就会提高对治理农业生态环境污染的主动性和积极性。

在污染治理过程中，政府既是一个“游戏规则”的制定者，也同时扮演着管理者、倡导者、支持者和监督者等多重复杂的角色。政府要改变以往对环境治理一手操办的全能角色，将部分治理工作以合同模式释放给环保非政府组织治理，其任务应该主要包括制定农村生态环境污染治理的政策、实践和工作框架，制定总体规划、建立治理生态环境污染管理的一系列制度和体系以及对生产者、公众和社会团体等的管理。

（一）制定环保战略

在农村生态环境污染的治理中，中央政府应当采用主题战略和长期的规划，结合我国目前的两型社会新农村建设战略，合理地部署环境污染治理规划，明确各个时期的具体目标。通过相关部门制定统筹协调的政策，完善防治农业面源污染的相关法律法规，以此强制规范生产者责任；建立生产激励制度，加强生态环境污染的治理与引导；严格监督各项制度和法律的执行，制定一套连贯有效的防治污染报告体系，定期或不定期召开防治农村生态环境污染执行情况讨论会，构筑农村生态环境污染控制技术合作交流平台，尝试引进国外先进的治理方法；定期检视执法不力的情况和通过法律手段追究相关利益者的责任，降低执法成本，提供申诉和违反程序的替代方案；等等。

（二）协调环保工作

政府部门之间的协调是我国政府工作的一项重要环节，包括处理中央行政部门不同政策领域之间的横向协作、协调不同地区和各级政府之间的环保制度措施、部委与其代理机构之间的内部纵向协调以及地方机构在提供服务时进行的协调。

我国中央和地方两个层次的环保机构设置基本相同。中央政府层面，国家环境保护总局行使国务院环境保护统一监督管理部门的职责，负责组织实施污染防治工作，并协调其他部门不同程度地参与，各市（县、区）级环境保护管理机构设置与中央基本一致。例如：目前中央政府所运行的水污染防治协调机制，主要采取流域水污染防治联席会议、流域水污染防治领导小组等形式；地方政府部门水污染防治协调机制方面，主要包括流域水污染防治领导小组、流域保护委员会等形式；国务院以及地方各级政府也在本级政府各部门之间起着协调作用，这种多部门参与的水污染防治，可以调动多种力量共同预防和控制水污染，为防治农业生态污染提供了较好的路径。农业生态污染的影响在空间上具有广泛性，一个地区形成的污染会通过空气、水体等媒介传播到多个地区，但各地区政府出台的治理方式往往只考虑当地农村生态环境的特点，治理方式的制定上很难达成统一。由于污染在时间上的滞后性，农业生态污染的形式比以前更加难以控制，各级政府需要强化协调部门的权力。作为两型社会试验区的湖南和湖北，在治理农业生态环境污染时，需要集中优化治理力量，努力处理好范围领域内遇到的共同的污染问题。

中央政府一个重要的战略任务，是将农业生态环境污染防治的要求融入各政策领域，包括分析部门面临的问题和趋势、战略目标、将要采取的行动措施和参与者、行动时间表以及监控措施等，而且实施协调的部门不仅包括国家政府层面的有关职能部门，还包括地方政府部门。政府下属的各个环保有关部门职能交叉也很严重，大大影响了行政效率，不利于农业生态污染的防治管理。例如，与农业生态环境污染防治相关的部门规划中，有环保部门制定的《水环境保护规划》和《水污染防治规划》，也有水利部门出台的《水资源保护规划》，还有农业部门出台的《农业环境保护规则》。由于利益冲突和缺乏交流，不同的部门依据的水环境评价标准和水环境质量标准都不同，它们发布的水质量信息和排污总量也不一样，形成两种或多种不同的政府声音，严重损害了政府的公信力。又如，畜禽养殖业生产属于农业部管理，但是畜禽养殖业污染物由环保部门管理。《畜禽养殖污染管理办法》由中华人民共和国环境保护部制定，并由县级以上人民政府环境保护行政管理部门监督实施，而《畜禽养殖业污染物排放标准》由中华人民共和国环境保护部与国家质量监督检验局共同颁布，由县级以上人民政府环境保护主管部门实施统一监督管理。《畜禽养殖业污染防治技术规范》由中华人民共和国环境保护部发布，农业部没有参与这些标准与规范的制定，也不负监督实施之责。根据国务院的授权规定，农业面源污染控制主要是由中华人民共和国环境保护部和农业部共同管理，大型畜禽养殖业也由这两个部门共同管理，由此看来，农业生态污染防治的关键是做好部门与部门之间的协调工作。

（三）调动地方政府的积极性

从国外的经验来看，与地方政府相比，中央政府提供纯公共产品的能力更强，可以降低不确定性的影响。在构成农村生态环境破坏中，农业的面源污染是最难监控和治理的，地方政府缺乏对农业面源污染的治理积极性。由于农业面源污染具有产生、迁移、对水质量的影响等方面的不确定性，而这些不确定性的起因与结果可以通过加强研究来降低，但是所取得的成果可以作为公共信息提供给社会，因而费用要适当地在全国范围内分摊，所以中央政府应该提供这种研究的场所以及资金，保障研究的顺利进行。由于农户的生产活动、土地类型、气候和水文特征的差异，使面源污染因地理位置而发生变化，这就要求中央政府和地方政府的政策也相应地适应这些变化。但是，中央政府的政策要求决策者获得大量的地方信息，这将导致潜在的高交易成本。由此可见，与中央集权管理相比，地方分散管理更容易克服农业面源污染的地区差异对政策的影响，这是因为地方政府能贴近实际来主导政策试验，获取的信息也更便捷而全面，且采取的措施（如提供补贴）更有效。正是因为这个原因，在美国，许多联邦环境法律都认可地方性的变更，并能通过由各州负责制定的标准和政策。我国的情况也是如此，我国国家层面的许多法律法规都要求制定实施细则，各地的实施细则往往都能得到中央政府的认可，这为地方政府开展农业面源污染治理研究提供了制度支持。所以，治理农业面源污染需要中央政府为地方提供充裕的资金保障和政策支持，调动地方政府在治理农业生态环境污染方面的积极性，为地方政府开展区域性试验，对发掘农村生态污染源以及治理进行研究、试验提供基础性保障。必要时，对在这方面有突出成效的地方政府行政官员，还可以考虑优先提拔任用。

二、非政府组织

（一）环保非政府组织功能

政府与生产者是环境保护的基础力量，可生产者为了追求自身利润最大化，出于利润的最终目标，是不会主动承担起保护环境的责任，以致各国都通过政府干预来防止市场失灵可能造成的环境破坏，同时也不放弃市场手段，以减少政府干预的成本。但是，政府和市场两种力量的组合在保护环境方面不仅不是完美无缺的，甚至出现了很大的缺漏。因为生产者为了逃避环境保护义务而采取的规避措施增加了政府管制的成本，也降低了政府管制的效率。另外，政府保护环境的积极性不高，因为政府除了保护环境之外，还有促进GDP增长、消除贫困、增加就业等重要目标，而经济发展与保护环境往往是矛盾的，为了彰显政绩的需要，很多地方政府都选择了牺牲农村环境利益推动经济增长的发展。所以在保护环境方面有必要寻求新的力量源泉。20世纪60年代，随着生态环境破坏问题的凸显，国际社会的环保非政府组织大量涌现，其数量之多、影响之广泛，已经成为全球范围内一支不容小觑的环保力量。中国环保非政府组织的发展机缘则来自于20世纪末期中国社会发生的体制变革。政府管理走上法治化的轨道，公民的活动空间增大，政府之外的参与配置公共资源的力量得到了成长，由具有环保志向的志愿者组成的环保非政府组织成为关注环境质量、促进社会可持续发展的重要主体。

环境问题的根本解决需要人类道德观念的转变和生活方式的改变，需要全球公民的自我约束和共同参与。如果社会公众都把环境保护看成仅仅是政府的事情，那么这样的环境管理是很难成功的。因此，环境问题的根本解决需要的是以政府和公众共同为主体的环境治理体系，而非仅以政府为主体的环境管理体系。环保非政府组织具有以下功能。

1．社会力量的整合功能

动员社会的力量、组织更多的民众参加到环境治理的群体之中，并成为环境治理的主体，是环保非政府组织在环境治理体系中的重要功能。中国政府把这些环保组织作为政府和社会公众之间的桥梁，发挥他们的作用。保护环境是全社会的义务，不光是政府的事情，更需要动员全社会的力量来开展环境保护工作，所以政府非常支持、鼓励民间组织发挥强大的作用，来配合政府、监督政府搞好环境保护工作。目前在中国，许多环保非政府组织以各种形式，动员公众参与环境保护活动。

2．环境治理的监督功能

在环境治理中，非政府组织可以起到特有的监督功能。因为政府在环境管理中既是管理者，又是被监督者。政府必须按照自己的职责履行法定义务，政府的行为是否到位、是否合法，还需要公众的监督。对于企业来说，环境保护的社会监督更是不可缺少。企业作为市场主体，以追求利润最大化为宗旨，其外部不经济性始终存在。作为社会力量的主要代表，环保非政府组织在国家、地区和国际领域一直发挥着重要的环境监督作用。目前在国际环境保护领域中，很多全球环境监测网都是由环保非政府组织建立的。

3．公众意见的表达功能

环保非政府组织是公众自发建立的环境保护组织，具有天然和公众密切联系的本质属性，往往以代表公众的意见出面，表达社会公众对环境保护的观点。特别是当公民个人作为分散的个体孤立地面对环境问题时，难以对环境保护形成一股力量，他们更需要团体的支持，更需要环保非政府组织的意见表达与呼吁。世界上很多国家的环保非政府组织在此方面都成绩斐然，如香港的环保非政府组织在环境影响评价项目中反映公众参与意见方面就独具特色。

4．环保意识的教育功能

环保非政府组织的活动与公众在参与中提高环境意识是一个互动的过程。公众环境保护意识的提高可以使他们更积极地参与环保非政府组织的活动，同时，公众在参与活动的过程中也进一步认识和了解了环境保护的意义，提高了他们的环境保护意识。在环保非政府组织中，以环境教育为主要工作内容的组织占大部分，他们所开展的活动形式多样，以公民自我参与为主的环境教育活动极大地提高了公众的环境保护意识。

环保非政府组织的数量众多，集中在资源丰富以及发达的地区，为公众和政府提供环境方面的信息，开展环境宣传和教育活动，是环保非政府组织的最重要的活动领域。具体包括：出版和印刷环境小册子，长期为在校学生提供环境教育的材料，在专业期刊杂志上发表有关环境信息的文章；与媒体合作，开辟环境专栏或环境专题节目；在特殊的日子里，如世界环境日、地球日、植树日，组织各种活动来吸引民众关注环境，从而营造人人具备环境意识的社会氛围。环保非政府组织与学术圈的联系密切，积极地与一个或多个大学的环境研究系（所）保持联系，扩大了人力资源的市场。

（二）环保非政府组织类型

在国内，关于非政府组织的分类也是各不相同，有很多种划分方法，并无统一的标准。其中有的学者根据非政府组织的法定目标把社会团体分为会员互益性组织、运作型组织和会员公益型组织（贾西津，2005），根据非政府组织的法律地位将其分为法定非政府组织、草根组织以及准非政府组织3类（王名、陶传进；2004）；国内官方将这类组织分为3种，即社会团体、基金会和民办的非企业单位。

官方的分类并没有完全涵盖中国的非政府组织，除了法定的非政府组织外，社会上存在着大量的没有在民政部门登记的这类组织。政府在宏观上指导着非政府组织，因此可以将国内的非政府组织划分为政府主导的环保组织、草根环保组织、大学生环保组织和国际环保组织国内分支（图9－3）。其中政府主导的环保组织也即官方的分类，包括环保部门、基金会和民办非企业单位。这类组织得到政府授权，具有严格的组织性和明确的法律地位，这类部门在对环境污染治理、监控中具有权威性以及规范化的手段，能使治污资源高效配置，但是其在非政府性方面往往显得不足，不仅带有行政色彩，而且不同程度上具有一定的政治职能。这并不是完全意义上的非政府组织，或多或少都与政府保持着千丝万缕的联系。草根环保组织，包括在工商部门登记的组织（企业）和无法人地位的3种组织（单位下属组织、社区公益组织和农村非营利组织）。这类组织是民间自发组建的，一般都没有在民政部门登记，没有法人资格。草根环保组织虽然是没有“法律地位”的非政府组织，但是，这类组织倒是真正意义上的非政府组织，具有非政府性、非营利性的特点。虽然官方对这种民间自发的非政府组织没有明确的统计数据，但据许多研究估计，草根环保组织的数量和影响已经大大超过了法定的非政府组织了。最后一类是准非政府组织，这类组织包括大学生环保组织、转型中的事业单位以及业主委员会，很多组织都在网络上开展活动，例如网上募捐等。

图9－3 环保非政府组织构成

1．政府主导的环保组织

在中国2800多个环保非政府组织中，大约有49．9%是政府主导的环保非政府组织（图9－4）。这些组织制定出合理的环保制度，并加以有效地实行是解决农村生态环境破坏的重要途径。政府主导模式的不足体现在以下方面。

图9－4 政府主导的环境治理组织

（1）污染治理项目选择重视政绩。生态环境污染的评估与治理是一个复杂繁琐的过程，不同因素之间的影响往往使预期治理的效果很难达到。而且治理的经费主要由政府提供，因此治理环境的行为被等同于政府行为。政府扮演的角色至关重要，农村环境管理中存在寻租行为，政府出于眼前的利益和任务，如粮食安全、社会稳定、就业率等，影响了农村环境保护政策实施的积极性。有些部门为了创造政绩，缺乏必要的科学管理理念和方法，决策中强化短期目标力度而忽视或放弃长期治理目标的问题凸显，不合理的规划造成了大量的“无用工程”。例如在对阳逻经济开发区的调查分析中，生活垃圾的随意倾倒对村民形成重要危害。政府部门实行了各村定点倾倒垃圾并使用多车次运走垃圾的处理办法解决，但由于缺乏长远规划，没有合适的空地堆放垃圾，垃圾处理站建立在一个村子的旁边，对村民造成的危害仍然巨大。

（2）政府信息收集的“失灵”。农业非点源污染的因素多种多样，农药、化肥的施用以及农业生产中的垃圾排放是非点源污染的主要来源，但是不同的施用量，在生长季节、农作物类型、使用方式、土壤性质和降雨条件不同时，所导致的污染程度的信息很难掌握。污染信息收集的障碍因素过多，监管力度低，使得农户及政府双方的信息都不完全。大部分政策是在信息不充分的基础上制定的，外加缺乏科学的、可操作的治理排污政策法规，这就很容易导致“失灵”。

政府主导的治理组织拥有其特殊的优越性，主要表现在以下方面。

（1）治理污染的权威性。政府主导的环境治理依托行政管理体制，可以建立具有权威的决策中心和畅通的管理渠道，增强了治理的权威性和有效性，提高了政策与具体措施贯彻的效率，能集中力量在短时间内取得明显的治理效果。同时，政府的财政实力远远超出其他形式的组织，能从宏观层面上把握治理项目的力度、布局和规模。

（2）治理污染的规范化、制度化。行政隶属关系建立起严格的层级负责的制度，依靠责任的形式把中央及地方政府对区域内生态污染治理目标转化为具体的、持久的行政领导行为。政府通过自身管理体系把任务下放给执行的各个组织部门，对其进行工作管理和考核，用规范的手段实现治理目标。

（3）强大的动员能力。政府可以动用强大的资源，可以与党政机关、企事业单位定点挂钩，动员生态环境优良的地区传授相关治理经验以及全社会的广泛参与。

总体可见，政府主导的非政府组织可以很大程度地分担政府对环境监督的成本，通过政府给予的权力来捍卫生态环境安全，是值得大力建设与发扬的。

2．草根环保组织

草根环保组织特指非营利组织中那些扎根于城乡社会的基层民众组织，侧重于发展中国家的基层组织，是一种社会团体发展类型，一般代表基层民众利益，通常和精英组织相类比。草根环保组织是在一定的价值观下进行活动、不以营利为目的、致力于社会公益性事业的社会中介组织，组织涉及的议题只是环境与发展的冲突。

农村的非点源污染主要以村民的生产活动和生活垃圾排放为主，点源污染则包括乡镇企业的污染排放和大型设施建设中的废物排放。草根环保组织主要依靠监督环境污染实现环境的改善，其治理力度不如政府主导型，但可以从全社会收集资源、信息来处理某一地区的环境问题，以弥补政府主导型环保组织的不足。

3．大学生环保协会

大学生环保协会（也有的称绿色协会）的宗旨在于宣传各种环保知识，组织各种环保活动，通过在高等院校范围内动员青少年参加环保活动，动员在校学生和社会公众参与生态环境建设，普及生态环境知识，促进生态环境保护实践进入社会，宣传大学生的生态环境道德要求，引导广大学生树立可持续发展意识，努力培养学生们的生态环境意识和爱国主义情感。同时，大学生可以通过专业学术研究，尝试解决目前农村生态环境中的重要难题，给予其他各非政府组织以及政府一些有效的环保意见。大学生环保组织还能提高学生自身的素质修养，能让他们更好地约束自身，为保护环境贡献自己的力量。

（三）环保非政府组织运作

由于历史和现实的原因，中国非政府组织开展活动的主要经费来源于政府的项目资金、财政拨款和补贴，这几项收入来源约占总收入的56%。这与中国非政府组织同政府的密切联系是分不开的，同时也进一步加深了中国非政府组织对政府的依赖性。环保非政府组织想要生存下去则需要形成与政府共同治理的局面，政府可以通过签订合约、招标的方式把环境监管的任务以及农村地区环境评价工作转移给环保非政府组织。非政府组织通过合约形式来完成对环境的保护职责，这样不仅加大了监管的力度，同时也能获取一定的环保经费（图9－5）。

非政府组织通过对农村地区的监管可以大大降低政府部门的工作成本。政府只用依靠环保非政府组织监控各个生产主体所形成污染的数据，通过现有的法律手段和经济手段进行处理。政府还需培育社会中独立的第三方评估机构，对非政府组织活动的各方面进行监督评估，一方面形成社会的自我新陈代谢，另一方面对非政府组织也有一定的威慑及引导作用。

环保政策的制定本质上是政府的职责，政府对此占有主导力量，但非政府组织可以对政府制定的一系列环保政策进行评价，通过政策影响评估来分析政策的成效，并提出意见。如果非政府组织提出的意见与政府的利益相冲突，最后结果则可能是非政府组织的提议被忽视。这样便会产生政策对农业生态环境的抑制作用，非政府组织可以利用动员力强的优势，引导公众与媒体进行舆论评价，迫使政府做出调整，保证环保事业的顺利进行（图9－6）。

三、生产者主体

图9－5 环保非政府组织农村地区监管流程

图9－6 环保非政府组织参与环保政策评估

农业生态污染问题主要是由乡镇企业和农户的生产行为造成的。我国以小农户为主，在实行家庭承包责任制后，农村生产生活单位更是日益细化，这种高度细化的农户，不利于用行政方法进行管制、控制和监督。由此看来，我国小农户的生产形态和大量分散的生产行为及农业非点源污染的分散特征将直接提高末端治理的成本，不仅效果不好，而且还会造成沉重的行政负担。农业本身就是一个弱质性产业，而我国历史上长期实行的城乡二元化战略方针，更是造成了小农户的脆质性，如果采用“污染者负担污染治理费用”原则，从农户中提取治理费用，必然进一步削弱农户经济发展，危害农户生产安全。因此，我国农业非点源污染不应全由农户承担治理费用。农业生产本具有很强的外部性，包括多种环境改善功能和社会安全功能，与此对应，其产生的效益不只有农户得到，主要受益者正是大众。从当前我国环境政策原则和制度上看，长期以来，国家对城市环境投入了大量的资金，对农村的环境保护是欠公平的，如今两型社会的建设将农村生态环境的治理提升到新的高度，对我国农业非点源污染防治有极大的促进作用。农业非点源污染的防治应以经济补贴、生态补偿为主，实施对有利于环境的生产方式的激励措施，调整农户行为，推行清洁型农业生产，加强源头治理，激励农户主动治理环境，使农民自觉采取有利于环境的行为，使农业生产的污染排放减少成为非点源污染管控的主要内容，而对于大范围和严重性的污染，则以末端治理的方式辅助农业非点源污染的管控。

农户作为农业生产的主体，也是治理农业非点源污染的受益主体（生态收益和经济收益），治理污染需要广大农户的真正参与。只有实现农户的广泛参与，才能实现农业非点源污染治理的目标，因此，如何发挥农户参与治理农业非点源污染，是农业生态环境治理能否成功的关键环节。从前述分析可知，农户对农业非点源污染并非没有认识到其危害性，也不是没有参与治理农业污染的意愿，之所以不能依靠农户自愿参与治理农业非点源污染，是因为农户参与治理活动缺少利益驱动，为此，作为公共环境物品供应者的政府应该为此进行补偿，以调动农户参与农业面源污染治理的积极性。其主要措施如下：进一步运用多种手段向农民宣传农业面源污染的危害，提高农户生态和环保意识，普及生态经济协调发展理念，增强农户保护环境的责任感，营造生态经济协调发展的良好氛围；通过各种技术培训手段，提高农民科技素质和职业技能，使农户能及时掌握环境友好型农业技术和生态经济型农业发展模式及经验，并借鉴国外经验，以生态补偿形式鼓励农户采用亲环境的农业生产技术，减少农业生产过程中的化肥、农药用量，从源头上控制农业面源污染。

企业是农业生态环境污染治理组织中的另一个生产者。企业利用自身的资源优势和经营组织优势，将分散经营的农户组织、协调起来，向农户提供统一的技术服务、采用统一的标准进行农业生产，不仅可以帮助农户增加收入、扩大就业，更重要的是，它在组织农产品市场、降低农业风险成本方面发挥了重要作用，提升了农业产业化程度，推动了上、下游其他相关产业的发展，改善了农户的弱质性程度。如果这些企业能够改进生产工艺，提供绿色产品，进行绿色品牌营销，将会进一步优化农业产业结构，这在治理农业生态环境污染、改善农村生态环境、推动区域生态经济良性发展等方面意义更为重大。因此，从这一点上说，政府应该积极出台优惠政策，激励这些企业的发展。但是，这类企业在发挥重要作用的同时，作为农业的生产者和农业非点源污染的利益相关者，是自然资源的主要消耗者，也是废弃物最大的排放者，当然也需要为治理污染承担主要责任。企业是政府和农户中存在的双向委托代理人，既是政府监督农业非点源污染的代理人，又是帮助农户增加收入的代理人。但是，企业作为一个理性的“经济人”，其最终目标是自身价值的最大化，如果在代理中，不能产生经济利益，就会失去代理积极性。企业需要代理农户在农产品经营过程中，实现自身的经济利益，这样双重的委托－代理关系决定了企业在治理农业生态环境污染组织中的双重目标：一方面要代理政府规避和监督农业污染的发生和扩散；另一方面又要提高自身经济利益和农户的经济利益。前者主要是社会利益，而后者主要是自身利益，假如不存在任何惩罚机制，那么企业必会放弃社会利益而追求自身利益，这样农业生态污染将加剧。因此，政府应该给企业设置一定的代理利益空间，一方面，规定其产品如果达到某一层次，则给予相应的补偿，可视其对环境保全程度分别设置标准，从经济上激励企业向环境友好型生产方向发展；另一方面，企业也可向相关的农户施加“绿色压力”，并通过不同层次的“安全”产品的要求，向农户提供统一的技术服务、采用统一的控制标准进行生态农业生产，从而在帮助农户增加收入、扩大就业的同时，推动农业面源污染的治理，实现生态经济的良性循环。